強化法治思維全面推進扶貧腐敗監(jiān)察工作的法治化

王文華

十八屆六中全會公報明確提出，“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨?！边@也為扶貧領域執(zhí)紀監(jiān)察工作提出了要求、指明了方向。

一、中央高度重視扶貧腐敗監(jiān)察工作

近年來，扶貧工作更是被提到了史無前例的高度。在2015年11月的中央扶貧開發(fā)工作會議上，習近平總書記指出，“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會，是我們對全國人民的莊嚴承諾。脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號已經吹響。我們要立下愚公移山志，咬定目標、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。”“要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效?！?016年8月30日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十七次會議并發(fā)表重要講話，要求切實落實“扶貧攻堅責任制”，指出推進脫貧攻堅，關鍵是責任落實到人，要以硬措施保障硬任務。這為我國的扶貧工作進一步指明了方向、明確了任務。

二、扶貧領域存在的主要腐敗問題

扶貧領域成為腐敗高發(fā)區(qū)，近年來，中央紀委不斷加大扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責的力度，查處了一大批典型案件，為遏制扶貧領域腐敗，保障扶貧開發(fā)工作有序健康推進提供了有力的支持，為扶貧攻堅保駕護航。截至2016年8月29日，中紀委當年共通報325起扶貧領域突出問題，扶貧領域的腐敗發(fā)生地域廣、涉及領域多、基層涉事者多、窩案串案多、違紀環(huán)節(jié)多、違紀手段多，其中約218起案例是村干部涉腐，占比67%，村干部成為主要的違紀群體。近年來，隨著越來越多的扶貧資金下?lián)艿交鶎?，發(fā)生腐敗的風險也隨之上升，一些干部對扶貧資金、項目“雁過拔毛”、“見肉分湯”吃回扣卻心安理得。從通報的案例來看，危房改造、低保發(fā)放等領域成為問題頻發(fā)的重災區(qū)，虛報套取、冒領、截留私分、擠占挪用、損失浪費、滯留滯撥等“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象常見，直接侵害貧困群眾的切身利益，從嚴查處扶貧領域的不正之風和腐敗問題刻不容緩。

三、“嚴”字當頭，全面推進扶貧腐敗監(jiān)察工作的法治化

即使是“微腐敗”，由于是在扶貧政策和資金落地的“最后一站”出問題，也會導致前功盡棄，惡化干群關系，侵害弱勢群體的生存權。根據2014年11月19日起施行的國務院辦公廳《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》《精準扶貧工作責任追究暫行辦法》等規(guī)定，扶貧要堅持政府引導、堅持多元主體、堅持群眾參與、堅持精準扶貧的基本原則。各級黨組織、部門（單位）及其黨員、工作人員違反工作紀律，不履行或者不正確履行職責的，應當依法依規(guī)追究責任。具言之，要在嚴查、嚴處、嚴治、嚴防四方面下足工夫。

（一）“嚴查”

為落實習近平總書記的重要指示和中央扶貧開發(fā)工作會議的重大決策，中央紀委六次全會對扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責進行了專門部署：“各級紀檢監(jiān)察機關要落實中央要求，嚴肅查處扶貧領域虛報冒領、截留私分、揮霍浪費問題，以嚴明的紀律為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供保障?！薄胺彩歉蚁蚍鲐氋Y金伸手就決不客氣”。本著這樣一個原則，近年來各級紀檢監(jiān)察機關將查處扶貧領域腐敗問題作為監(jiān)督執(zhí)紀問責工作的重要任務。2016年4月，中央紀委對扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責作出了進一步的部署和安排，要求以零容忍的態(tài)度快查嚴處扶貧領域腐敗問題。

然而，實踐中也存在著一些現(xiàn)實困難，例如查處工作的人力不夠、受害群眾敢怒不敢言、或者是“上游”干部層層盤剝，上行下效，導致一些扶貧村干部任性妄為，上級睜一眼閉一眼，自己就可以胡作非為。這就要求扶貧監(jiān)察工作必須順藤摸瓜，抓住各個環(huán)節(jié)不放松，既要打老虎、拍蒼蠅，也要抓“虱子”，反之亦然。不能將扶貧監(jiān)察工作停留在表面、某一階段，必須從根源上全面解決扶貧腐敗問題。

（二）“嚴處”

2016年1月1日起施行的《中國共產黨紀律處分條例》、2016年7月8日起施行的《中國共產黨問責條例》等規(guī)定是處理黨員領導干部違紀的直接依據。對管轄范圍內“損害群眾利益的不正之風和腐敗問題突出的”，要嚴肅追究有關黨委、紀委、職能部門黨組織和黨的領導干部的責任，將全面從嚴治黨的要求落實到基層。對違規(guī)操作、虛報政績的進行問責，問題嚴重的，移交紀檢監(jiān)察機關處理。構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。

在2016年7月召開的東西部扶貧協(xié)作座談會上，習近平總書記發(fā)出總攻令：“扶貧開發(fā)到了攻克最后堡壘的階段?！泵鞔_既要精準施策、上下同欲，更需要嚴謹?shù)闹贫群图o律，在沖刺的道路上保障每一項政策落實到位，保證每一分資金用在扶貧攻堅的刀刃上。中央紀委也加大扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責力度，查處了一大批典型案件，為遏制扶貧領域腐敗，保障扶貧開發(fā)工作有序健康推進提供了有力的支持。

“嚴處”中，尤其要重視對“不作為”官員的問責。正如國務院扶貧辦主任劉永富2016年所提出的要求，“要落實脫貧攻堅責任，真抓實干，真幫真扶，不干就要問責，不真干也要問責?！睂σ言斐蓪嶋H損失的，不論是紀律處分還是被追究刑事責任，都不能代替賠償損失等相應的民事責任。對構成犯罪的，該捕的捕、該訴的訴，不符合緩刑條件的不判緩刑。對涉及貪污、受賄、挪用、侵占、職務侵占、打擊報復等多項罪名的，要厘清此罪與彼罪的關系，準確定罪量刑。對于立法、司法中存在的“模糊地帶”，要遵循罪刑法定原則，嚴格解釋，不隨意出、入罪，嚴格依照相關法、紀規(guī)定進行處罰。

對扶貧中的違法犯罪問題“嚴處”的最終目的還是為了落實扶貧項目、扶貧資金的精準投放、落實到位，惠及貧苦群眾，因此，為實現(xiàn)這一目標，對違法犯罪的干部也不是一味地“從嚴懲處”，而應當注意依照“兩個條例”、刑法等有關規(guī)定，做到“寬嚴相濟”。

（三）“嚴治”

1. 扶貧工作的法治化

要精準扶貧，就要解決扶貧工作中信息嚴重不對稱的現(xiàn)象，將自上而下與自下而上相結合。必須按照規(guī)定嚴格落實標準和程序，不能搞數(shù)字脫貧、弄虛作假。要讓扶貧項目規(guī)范運行、資金規(guī)范使用，堅持公開透明、陽光操作，從制度上使之常態(tài)化、剛性化。從貧困戶的識別和確認實行信息公開、需要群眾認可，到扶貧政策的執(zhí)行、資金的使用要有一本詳細的“明白賬”，讓群眾清楚地知道錢的來龍去脈、使用細節(jié)，并以有效、顯著的方式公示一段合理的時間。具體需要結合黨務、政務、村務公開，對扶貧項目資金分配管理、項目實施情況等進行有效的公告公示，確保群眾的知情權、參與權與監(jiān)督權的實現(xiàn)。

2.扶貧腐敗監(jiān)察工作的法治化

對扶貧中的腐敗問題，要處理好紀律與法律的關系，依紀、依法處置。當前我國的扶貧工作行政化特征明顯，未來應當更多地強化法治意識，各地在扶貧資金分配與使用的決策、發(fā)放、糾紛解決等問題上都應當全面強化法治思維，彌補制度上的漏洞和缺失。紀檢部門在加強自身監(jiān)督的同時，也要依靠其他職能部門，明確各方的監(jiān)督職責，并追究監(jiān)督者的失職責任。對扶貧開發(fā)資金、扶貧開發(fā)項目及其結果進行有效監(jiān)督。例如，上級扶貧辦可以與下級紀檢監(jiān)察部門簽定“廉潔扶貧行動合作協(xié)議”，將干部廉政承諾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務質詢、村務監(jiān)督員等制度相結合，確保扶貧項目資金安全有效的使用。

（四）“嚴防”

如果將“處罰性法律”比喻為對落網者的“痛打”，是“治標”之策，那么“預防性法律”對于預防扶貧領域的腐敗則具有“扎緊籬笆”、防止其“漏網”而胡作非為的作用，屬于“治本”之策。扶貧領域的腐敗問題說明了監(jiān)督工作滯后、缺位、錯位，各級紀委要充分履行其監(jiān)督職責，同時各級黨委與職能部門要履行其主體職責?！皣婪馈钡拇胧┌ǖ遣幌抻冢?/p>

1.制定、完善《政務公開法》或《政府信息公開法》

對村干部一級一樣適用。未雨綢繆、防患于未然，使之“不能腐”，從根本上減少扶貧領域的腐敗機會。

2.加強各項制度的預防性、實操性

要深刻認識人性與制度的關系，并在制度上作更加人性化、合理的安排。一方面要靠加強思想政治教育、黨性教育，使得官員首先要有人性，否則單純遵循弱肉強食的“叢林法則”，不能稱之為“人”。然而，也要認識到，趨利避害是人的本性，政府、組織、公司、企業(yè)、個人無不具有這一特性。因此，對扶貧任務的制度設計，需要關注市場經濟的運作規(guī)律，對資源的分配、管理、使用、監(jiān)督都要從“理性人”的角度出發(fā)，全面考慮一般人、理性人的人性善、惡常態(tài)，而不能建立在“道德人”的人性假設基礎上?！胺ㄖ巍钡睦硇誀顟B(tài)是“良法善治”，扶貧領域的法治實現(xiàn)也不外乎如此——一方面有良好的、可執(zhí)行的扶貧規(guī)定，另一方面有嚴格的、善意的理解與妥善的管理與執(zhí)行，通過細化各級部門與人員對扶貧指標的建議權、上報權、分配權，將扶貧中的腐敗幾率降到最低。

3.加強村民民主自治制度的建設

以農村基層黨建為基礎，加強貧困地區(qū)農村民主社會基礎建設，拓展農村產業(yè)發(fā)展的多元化路徑，消除扶貧資源使用中存在的腐敗土壤。

4.拓寬村民的維權渠道、提升村民的依法維權能力

開辟新渠道、采取新方法，傾聽村民的反映與呼聲。由于壯勞力外出，越是貧困地區(qū)越是只有老弱病殘在村里居住，文化水平、身體素質都比較低，沒有勇氣、信心和能力與村干部等公權力對抗，成為任人宰割的羔羊。要教育被扶貧對象，提升其依法維權的意識和能力，防止其生活陷入困頓、走投無路甚至鋌而走險。

5.引入NGO、第三方評估制度

完全依靠行政手段扶貧，存在著效率低、人手不足，監(jiān)督的人手欠缺等“心有余而力不足”的問題，事后的查處投入的時間與精力、人力物力財力也都不小。借鑒國際經驗，嘗試“小政府、大社會”，以市場為主導進行扶貧，改變單一地依靠政府扶貧的局面，適當強化中國扶貧基金會、中華慈善總會等組織的作用，并引入專家第三方評估，用好2016年9月1日起施行的《慈善法》，提高扶貧的專業(yè)性、精準性、多元性。

一個社會是否文明、有多文明，不是看它如何對待富人，而是是否能夠讓窮人過上有尊嚴的生活。對扶貧腐敗零容忍、嚴以治吏，就是愛民，就是讓每一個百姓都得到實惠、分享改革成果。