完善財(cái)政投入保障機(jī)制 著力提高氣象服務(wù)水平

財(cái)政部預(yù)算司、農(nóng)業(yè)司聯(lián)合調(diào)研組

摘要：近日，財(cái)政部預(yù)算司、農(nóng)業(yè)司與中國氣象局計(jì)財(cái)司組成聯(lián)合調(diào)研組，赴青海、西藏基層氣象臺站進(jìn)行了專題調(diào)研，就青海省海西州、西寧市湟中縣氣象局和瓦里關(guān)大氣本底站、海北草地生態(tài)監(jiān)測站，西藏山南市浪卡子縣、日喀則市拉孜縣氣象局和部分自動觀測站實(shí)地調(diào)研。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；氣象；調(diào)研

近日，財(cái)政部預(yù)算司、農(nóng)業(yè)司與中國氣象局計(jì)財(cái)司組成聯(lián)合調(diào)研組，赴青海、西藏基層氣象臺站進(jìn)行了專題調(diào)研。期間，調(diào)研組分別與青海省氣象局、西藏自治區(qū)氣象局有關(guān)同志開展了座談，并赴青海省海西州、西寧市湟中縣氣象局和瓦里關(guān)大氣本底站、海北草地生態(tài)監(jiān)測站，西藏山南市浪卡子縣、日喀則市拉孜縣氣象局和部分自動觀測站實(shí)地調(diào)研。

一、兩?。▍^(qū)）氣象工作開展卓有成效

青藏高原是我國重要的國家安全和生態(tài)安全屏障，是我國天氣系統(tǒng)上游和策源地，也是我國天氣氣候復(fù)雜、氣象災(zāi)害和次生衍生災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)、重發(fā)的區(qū)域，有效獲取高原各種氣象、生態(tài)等探測資料，對全國防御氣象災(zāi)害和保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全具有很強(qiáng)的先導(dǎo)性保障作用。

青海省氣象局下設(shè)12個(gè)直屬事業(yè)單位，9個(gè)市（州）氣象局、45個(gè)縣氣象局。編制1633人，在編職工1435人，其中：參公人員329人，事業(yè)人員1106人。全省各類氣象臺站55個(gè)，全部是艱苦臺站。其中：一類艱苦臺站20個(gè)，二類艱苦臺站20個(gè)，三類艱苦臺站10個(gè)，四類艱苦臺站5個(gè)。海拔3000米以上臺站31個(gè)，海拔4000米以上臺站9個(gè)。五道梁氣象站海拔4612米，是全國第二高氣象站；沱沱河氣象站海拔4533米，是全國最高的探空站；瓦里關(guān)大氣本底基準(zhǔn)觀象臺為歐亞大陸腹地唯一的大氣本底觀測站。西藏氣象局下設(shè)9個(gè)直屬事業(yè)單位，7個(gè)地（市）氣象局，34個(gè)縣氣象局。編制1038人，在編職工1003人，其中：參公人員264人，事業(yè)人員739人。少數(shù)民族職工731人（藏族701人），占職工總數(shù)的72.9%。全區(qū)氣象臺站41個(gè)，全部是艱苦臺站。其中，一類艱苦臺站34個(gè)，二類艱苦臺站7個(gè)。

青海、西藏兩省（區(qū)）氣象局及其所屬臺站多數(shù)處于高寒缺氧地區(qū)，自然環(huán)境惡劣、工作條件艱苦。雖地處高海拔艱苦地區(qū)，但當(dāng)?shù)貧庀蟛块T始終堅(jiān)持“缺氧氣不缺志氣”的精神，以“高海拔高標(biāo)準(zhǔn)”的要求，不斷提升財(cái)政保障水平和氣象現(xiàn)代化服務(wù)能力，臺站面貌顯著改善，計(jì)財(cái)管理工作不斷規(guī)范，取得了一定成績，在維護(hù)國家安全、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

（一）財(cái)政投入力度穩(wěn)步加大。

2012—2016年，青海、西藏兩省（區(qū)）氣象局中央、地方財(cái)政共計(jì)投入42.65億元，其中：中央財(cái)政投入37.16億元，年均增長2.51%；地方財(cái)政投入5.49億元，年均增長8.59%。地方安排投入主要用于人工增雨、農(nóng)業(yè)區(qū)防雹工程建設(shè)、基層農(nóng)牧業(yè)氣象防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)、山洪防治氣象保障工程及氣象防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)等專項(xiàng)。近年來，中央財(cái)政增量重點(diǎn)保障了參公人員及地市和縣級基層事業(yè)人員津貼補(bǔ)貼，離退休人員離退休費(fèi)及其他福利待遇，維穩(wěn)等日常公用、業(yè)務(wù)維持支出。中央財(cái)政投入的增加，極大地緩解了兩省（區(qū)）艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)緊張局面，解決了職工工資不能及時(shí)兌現(xiàn)等問題，真正把國家對艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)在職、離退休干部的關(guān)懷落實(shí)到了實(shí)處，確保了高原地區(qū)各項(xiàng)氣象業(yè)務(wù)服務(wù)工作穩(wěn)步開展。

（二）基礎(chǔ)臺站面貌明顯改善。

青海省氣象局原臺站的辦公業(yè)務(wù)生活用房均是60、70年代的土房子，潮濕、昏暗，冬不防寒夏不防暑，嚴(yán)重影響職工的身心健康。在中央財(cái)政的支持下，青海省氣象局“十二五”期間完成全省51%臺站改造任務(wù)，基層臺站辦公業(yè)務(wù)生活用房基本建設(shè)成樓房，職工工作、生活環(huán)境得到顯著改善。西藏自治區(qū)氣象局“十二五”期間完成20個(gè)縣氣象局和6個(gè)地（市）氣象局的基礎(chǔ)設(shè)施改造，基層臺站累計(jì)新建業(yè)務(wù)用房面積17817.91平方米，重點(diǎn)對老舊工作、生活用房進(jìn)行了改造，新建玻璃暖棚彌補(bǔ)供暖不足，改善供水系統(tǒng)解決艱苦臺站水質(zhì)不達(dá)標(biāo)問題。新建業(yè)務(wù)用房建筑結(jié)構(gòu)均為框架結(jié)構(gòu)，設(shè)防裂度8度及以上，明顯提高了抗震能力，較好地改善了職工的工作生活條件。

（三）氣象服務(wù)能力顯著提升。

青海、西藏氣象部門除開展天氣氣候及災(zāi)害的監(jiān)測與評估、天氣預(yù)報(bào)警報(bào)、氣候預(yù)測預(yù)估信息發(fā)布等常規(guī)工作外，還不斷拓展工作領(lǐng)域。一是開展生態(tài)監(jiān)測與評估以及應(yīng)對氣候變化工作。建立了面向生態(tài)修復(fù)和保護(hù)的氣象監(jiān)測預(yù)警和評估服務(wù)體系，開展了青藏高原積雪、湖泊、草場遙感動態(tài)監(jiān)測，發(fā)布了三江源等主要生態(tài)功能區(qū)氣候變化評估報(bào)告、極端天氣氣候事件演變事實(shí)及其影響與適應(yīng)對策等專題報(bào)告；提出了合理利用氣候資源對主要特色農(nóng)作物（牧草）進(jìn)行適宜種植度區(qū)劃的對策建議。二是支持國際氣象科學(xué)研究，服務(wù)國家氣候變化談判。瓦里關(guān)大氣本底站是世界氣象組織全球大氣監(jiān)測網(wǎng)（GAW）的第一個(gè)大陸型大氣本底站，其觀測數(shù)據(jù)具有重要的國際地位。自開展觀測以來，嚴(yán)格按照世界氣象組織WMO/GAW《全球大氣監(jiān)測指南》和中國氣象局《大氣成分觀測規(guī)范》要求開展觀測，積累了大量大氣本底歷史資料，在氣象科學(xué)研究、業(yè)務(wù)服務(wù)、國際交流，特別是國際大氣科學(xué)、氣候變化談判等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。三是推動人工影響天氣為生態(tài)建設(shè)服務(wù)。在羌塘草原、藏東南林區(qū)及三江源、環(huán)青海湖等生態(tài)功能區(qū)開展生態(tài)保護(hù)型人工增雨雪作業(yè)，使該區(qū)域植被覆蓋度、水源涵養(yǎng)功能、江河徑流量、水土保持功能等生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)，三江源地區(qū)再次呈現(xiàn)出“水草豐茂、千湖再現(xiàn)”的美好景象。四是推進(jìn)氣象現(xiàn)代化建設(shè)。在氣象基礎(chǔ)能力建設(shè)專項(xiàng)支持下，青藏高原氣候變化監(jiān)測服務(wù)系統(tǒng)、自動化綜合氣象觀測系統(tǒng)、氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)、西藏農(nóng)牧業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)氣象服務(wù)系統(tǒng)投入使用，極大地提升了氣象現(xiàn)代化服務(wù)能力。

二、基層氣象部門仍然面臨一定困難

從調(diào)研情況看，近年來，青海、西藏氣象部門在各級財(cái)政的支持下，在服務(wù)民生和生態(tài)文明建設(shè)方面取得了較好成效，同時(shí)也存在著一些問題和困難。

（一）氣象服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明晰。

目前氣象部門各基層臺站除承擔(dān)全國統(tǒng)一布局的天氣與氣候站網(wǎng)觀測、預(yù)測、服務(wù)等業(yè)務(wù)外，還承擔(dān)著本區(qū)域內(nèi)氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警和突發(fā)公共事件氣象保障服務(wù)等業(yè)務(wù)。但由于中央和地方氣象事權(quán)及其相應(yīng)的支出責(zé)任劃分不清晰，西部地區(qū)特別是基層市縣普遍存在地方事權(quán)保障不到位，支出責(zé)任無法落實(shí)等問題。如西藏山南市浪卡子縣氣象局，除國家基準(zhǔn)氣候站觀測、預(yù)測業(yè)務(wù)外，還承擔(dān)該縣縣域內(nèi)8022平方公里的農(nóng)業(yè)氣象情報(bào)、牧草生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、湖泊水域監(jiān)測公報(bào)、羊湖生態(tài)旅游、道路交通安全、人工影響天氣增雨防雹、雷電災(zāi)害防護(hù)、氣象災(zāi)害調(diào)查評估等任務(wù)。但浪卡子縣由于財(cái)力緊張，每年只安排8萬元補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重影響了正常工作開展。青海省圍繞地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)保護(hù)，由地方政府投資所建成的各類氣象觀測設(shè)施和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，也存在運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏穩(wěn)定來源等問題?；鶎託庀蠓?wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明晰，已經(jīng)成為制約基層氣象部門發(fā)展的瓶頸。

（二）行政審批制度改革缺乏后續(xù)保障。

根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，氣象部門在開展防雷裝置設(shè)計(jì)審核以及新建、改建、擴(kuò)建建（構(gòu)）筑物防雷裝置檢測時(shí)，不再要求申請人提供相應(yīng)的報(bào)告，改由審批部門委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開展相應(yīng)的技術(shù)性服務(wù)，并采取誰委托誰付費(fèi)的方式，由氣象部門承擔(dān)技術(shù)服務(wù)費(fèi)用。據(jù)測算，氣象局取消中介服務(wù)事項(xiàng)后減收40多億元，不僅原彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足部分的收入失去了來源和保障，還需要承擔(dān)防雷減災(zāi)技術(shù)服務(wù)等費(fèi)用。2016年，中央財(cái)政安排了地市和縣級氣象部門非參公管理人員津補(bǔ)貼資金8.8億元，但原渠道收入用于防雷業(yè)務(wù)成本、彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)及職工其他福利待遇部分的缺口仍然存在。調(diào)研時(shí)了解到，2015年僅青海省氣象部門防雷裝置檢測一項(xiàng)就減收1400萬元，導(dǎo)致青海省級氣象局開展防雷減災(zāi)工作、職工津補(bǔ)貼及醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)等經(jīng)費(fèi)至今無法落實(shí)，防雷減災(zāi)業(yè)務(wù)被迫暫停，直接影響了氣象部門依法履職和防雷減災(zāi)安全責(zé)任體系建設(shè)。

（三）基層臺站設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)和維持費(fèi)用較高。

由于青海、西藏等西部省份普遍地域廣袤，臺站之間相距甚遠(yuǎn)，路況較差，交通不便，受高寒冰凍、缺氧降雪等影響，普通車輛配置和運(yùn)行維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這些地區(qū)的實(shí)際需求。珠峰大本營自動觀測站位于珠穆朗瑪峰腳下，距離最近的定日縣城120多公里。由于山路崎嶇，部分地區(qū)還不通公路，要從石灘、土路上通過，往返一次需要18小時(shí)，需要專門的車輛負(fù)責(zé)該站的設(shè)備運(yùn)輸、更換及巡檢。在青海、西藏兩省（區(qū)）類似觀測站點(diǎn)近600個(gè)，導(dǎo)致車輛配置標(biāo)準(zhǔn)和維持費(fèi)用遠(yuǎn)高于內(nèi)地其他地區(qū)。同時(shí)，由于高寒缺氧，臺站的供暖維護(hù)、設(shè)備消耗也較內(nèi)地普遍偏高，目前公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)維持定額標(biāo)準(zhǔn)無法滿足實(shí)際支出需求，基層配置和維持標(biāo)準(zhǔn)不足問題影響了基層氣象業(yè)務(wù)服務(wù)工作的有效開展。

（四）基層氣象職工待遇低于所在地水平。

近年來，地方政府頻繁出臺提高職工收入待遇政策，如青海省各級地方政府出臺了在青津貼、冬季取暖補(bǔ)貼、補(bǔ)充住房補(bǔ)貼、精神文明獎(jiǎng)、目標(biāo)考核獎(jiǎng)及民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步獎(jiǎng)等津補(bǔ)貼政策，按照“同城同待遇”的原則，氣象部門職工應(yīng)當(dāng)享受與地方單位同樣的待遇，但上述政策系由地方政府自行出臺，未經(jīng)中央批準(zhǔn)，中央單位無法執(zhí)行，導(dǎo)致職工收入低于地方水平。此外，各地方政府確定的醫(yī)療等社會保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和基數(shù)都高于中央補(bǔ)助水平。青海省氣象局在職人員和各市州氣象部門離退休人員按照年工資總額的16%—21%的比率繳納職工醫(yī)保，而西寧市離退休人員按6%的比率繳納。上述津補(bǔ)貼、社保繳費(fèi)政策等均存在中央、地方標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況，造成職工待遇無法兌現(xiàn)，降低了氣象部門職工的工作積極性，影響了職工隊(duì)伍的穩(wěn)定。加之臺站多處于邊遠(yuǎn)、艱苦、落后的少數(shù)民族地區(qū)，受地方社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響人才待遇與東部存在的差距，長期存在新人難引進(jìn)、骨干難穩(wěn)定等問題。

三、關(guān)于完善氣象投入保障機(jī)制的建議

青海、西藏同屬我國天氣、氣候系統(tǒng)上游區(qū)，兩?。▍^(qū)）基層氣象臺站又是各項(xiàng)氣象業(yè)務(wù)服務(wù)工作的基礎(chǔ)和支撐。針對調(diào)研情況和地方氣象部門反映的問題和困難，對今后青藏高原及西部地區(qū)氣象工作經(jīng)費(fèi)保障提出如下建議：

（一）研究推進(jìn)氣象事權(quán)和支出責(zé)任劃分工作。

目前，全國氣象部門實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，氣象部門與地方人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以氣象部門為主的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。在財(cái)務(wù)管理上也實(shí)行與現(xiàn)行管理體制相適應(yīng)的雙重氣象財(cái)務(wù)體制和經(jīng)費(fèi)渠道。針對目前現(xiàn)狀，急需在理順氣象工作職能和發(fā)展方向基礎(chǔ)上，盡快研究氣象領(lǐng)域的中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，出臺中央和地方事權(quán)及其相應(yīng)的支出責(zé)任清單，明確經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，落實(shí)相應(yīng)支出責(zé)任，提升各級政府對氣象工作的重視程度，解決氣象工作面臨的財(cái)政保障問題，確保基層氣象機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮。

（二）加大艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)氣象部門投入。

對青海、西藏等西部地區(qū)，應(yīng)按照高海拔高保障的原則，充分考慮轄區(qū)面積、實(shí)際路況、海拔降效等因素，有針對性地制定日常公用經(jīng)費(fèi)、車輛配置及運(yùn)行維護(hù)及業(yè)務(wù)運(yùn)行維持支出標(biāo)準(zhǔn)，避免因支出標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”造成不平衡因素，確保艱苦地區(qū)氣象服務(wù)工作水平不受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境影響。一是結(jié)合西部艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)際支出水平，考慮中央財(cái)政承受能力，適時(shí)調(diào)整氣象部門公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。二是調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對西部艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)支持力度，彌補(bǔ)西部艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)業(yè)務(wù)維持、臺站維護(hù)及維穩(wěn)等經(jīng)費(fèi)不足。三是針對西部地區(qū)實(shí)際用車條件和消耗情況，制定西部地區(qū)車輛購置、維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）做好氣象行政審批制度改革后續(xù)保障。

按照國務(wù)院近期印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化建筑工程防雷許可的決定》，氣象部門繼續(xù)負(fù)責(zé)易燃易爆等建設(shè)工程的防雷監(jiān)管責(zé)任，并要加強(qiáng)雷電監(jiān)測、預(yù)報(bào)預(yù)警等公共服務(wù)。但“雷評”等防雷中介服務(wù)收費(fèi)取消后，開展上述業(yè)務(wù)工作已無經(jīng)費(fèi)來源。同時(shí)，原中介服務(wù)收費(fèi)用于彌補(bǔ)氣象部門國家和省級事業(yè)單位人員津補(bǔ)貼、氣象局系統(tǒng)人員醫(yī)療費(fèi)及醫(yī)保繳費(fèi)等經(jīng)費(fèi)，隨著服務(wù)收費(fèi)取消、事業(yè)基金逐年消耗，也將面臨無經(jīng)費(fèi)來源的情況。建議：一是結(jié)合事業(yè)單位工資制度改革，統(tǒng)籌研究國家和省級非參公管理單位人員津補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)問題。二是結(jié)合機(jī)關(guān)和事業(yè)單位醫(yī)療保險(xiǎn)改革，一并研究氣象局系統(tǒng)人員醫(yī)保繳費(fèi)缺口問題。三是考慮到防雷監(jiān)管、雷電監(jiān)測、預(yù)報(bào)預(yù)警等公共服務(wù)具有明顯的地方性區(qū)域性特征，建議進(jìn)一步明確中央和地方支出責(zé)任，研究解決易燃易爆等建設(shè)工程的防雷監(jiān)管業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)問題。

（四）保障基層氣象部門職工待遇。

對各地方政府出臺的職工福利待遇政策進(jìn)行梳理，摸底掌握各地符合規(guī)定的津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及其他福利待遇規(guī)模，結(jié)合規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作，統(tǒng)籌解決中央駐地方單位職工（特別是中西部及艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)職工）待遇問題，保障中央駐地方職工合法合規(guī)權(quán)益。

（五）激發(fā)事業(yè)單位自身創(chuàng)收活力。

結(jié)合事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)，氣象部門應(yīng)在落實(shí)職能的基礎(chǔ)上，充分挖掘市場需求，繼續(xù)深化專業(yè)氣象服務(wù)工作，努力提供更能滿足社會、市場需求的氣象服務(wù)產(chǎn)品的同時(shí)，解決自身資金困難問題。各級政府和部門應(yīng)鼓勵(lì)和支持氣象事業(yè)單位開展面向社會、市場的服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)，創(chuàng)造多元化投入模式，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入公共氣象服務(wù)領(lǐng)域，解決自身經(jīng)費(fèi)保障困難，為社會提供更多、更好的氣象服務(wù)。