機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的回顧、評析與展望

龍玉其，劉 瑩

(1.首都師范大學 管理學院,北京 100089;2.中央民族大學 人事處，北京 100081)

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是我國養(yǎng)老保險體系的重要組成部分。改革開放以來，我國不斷改革傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度，逐步為不同人群建立了不同的養(yǎng)老保險制度。為進一步增強養(yǎng)老保險體系的公平性、效率性和流動性，我國在2015年建立了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。建立職業(yè)年金制度是推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的重要舉措。回顧職業(yè)年金制度的建立過程，準確把握職業(yè)年金制度的現(xiàn)狀，剖析存在的問題，提出完善建議，有利于職業(yè)年金制度的健康發(fā)展和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利推進。

一、機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的探索與建立

(一)機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的萌芽

20世紀90年代以后，隨著我國城鄉(xiāng)經濟體制改革的推進，社會保障制度改革也隨之展開，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度率先推進改革?！秶鴦赵宏P于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(1991)提出要逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度，機關、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革由人事部負責。此后，《人事部關于機關、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關問題的通知》(1992)提出要建立國家統(tǒng)一的、具有中國特色的機關、事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度，但是并沒有提出具體的制度方案。1992年以后，一些地方開始探索機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，大多數地方提出要建立多層次的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。多層次養(yǎng)老保險制度的改革方向成為我國機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的萌芽，直接推動了職業(yè)年金制度的建立。

(二)機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的探索

隨著經濟體制改革的深入推進，實施政企分開、政事分開，積極推進事業(yè)單位改革，并探索事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，鼓勵有條件的單位建立補充養(yǎng)老保險。國務院《關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》(2000)再次提出要改革機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險辦法。此后，在黨和政府的多個文件中均提出要推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。2008年3月，國務院發(fā)布了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，這是改革開放以來第一個真正意義上國家層面的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點方案，決定在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先期開展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革試點，提出要在參加基本養(yǎng)老保險的基礎上建立職業(yè)年金制度。但是，并沒有出臺具體的職業(yè)年金制度方案，這也是后來事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點不順利的重要原因之一。

從地方改革探索來看，2008年上海市率先在在本市社會團體基金會和民辦非企業(yè)單位中探索建立年金制度。2008年7月，深圳市人事局等部門印發(fā)《深圳市行政機關聘任制公務員職業(yè)年金計劃總體方案》，在此基礎上出臺了《深圳市行政機關聘任制公務員社會養(yǎng)老保障試行辦法》(2010)，率先在全國建立和實施聘任制公務員職業(yè)年金制度。

2011年7月24日，國務院辦公廳發(fā)布了作為事業(yè)單位分類改革配套的《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》，主要對象為前述五個試點省市中分類推進事業(yè)單位改革后從事公益服務的事業(yè)單位及其編制內工作人員，參照《企業(yè)年金試行辦法》(2004)對事業(yè)單位人員職業(yè)年金制度的具體事項做出了規(guī)定，這是國家層面出臺的第一個職業(yè)年金制度方案。由于這一方案主要參照企業(yè)年金制度，而且是自愿參加，沒有統(tǒng)籌考慮機關事業(yè)單位人員，因而難以實施。雖然事業(yè)單位職業(yè)年金辦法沒有真正在實踐中落實，但是，這一改革探索也為后來的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革和職業(yè)年金辦法的出臺奠定了基礎。

(三)機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的建立

黨的十八大以后，全面深化改革為推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革和職業(yè)年金制度的建立提供了戰(zhàn)略契機，進一步加快了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的步伐，職業(yè)年金制度方案也是在這一階段正式出臺并實施。十八屆三中全會提出，要推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，制定實施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構建多層次社會保障體系。2013年12月，財政部、人力資源社會保障部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布了《關于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關問題的通知》，規(guī)定了職業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的具體事項。

2014年12月23日，國務院副總理馬凱在十二屆全國人大常委會第十二次會議上作了《關于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設工作情況的報告》，提出了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”*“一個統(tǒng)一”，即黨政機關、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度?！拔鍌€同步”，即機關與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。，強調同步建立機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度與職業(yè)年金制度。2015年1月，國務院正式發(fā)布了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，要求機關事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業(yè)年金，具體方案另行制定。2015年3月，國務院辦公廳正式發(fā)布了《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，對職業(yè)年金制度做出了具體設計。為配合機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的實施，國家還出臺了其它政策文件。2015年，人力資源和社會保障部、財政部發(fā)布了《關于貫徹落實〈國務院關于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的決定〉的通知》。2016年，人力資源和社會保障部、財政部印發(fā)了《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》。2017年，人力資源社會保障部辦公廳印發(fā)《機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關系和職業(yè)年金轉移接續(xù)經辦規(guī)程(暫行)》。

職業(yè)年金制度方案及相關配套文件的出臺為機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的推進發(fā)揮了積極作用，使得機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革邁出了關鍵一步。通過建立職業(yè)年金制度提升機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇水平，使得改革后養(yǎng)老金待遇水平不明顯降低，減輕了改革的阻力。職業(yè)年金制度的實施有利于體現(xiàn)機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的公平與效率，體現(xiàn)機關事業(yè)單位人員的職業(yè)特點，增強激勵性和流動性，促進制度可持續(xù)發(fā)展。當然，職業(yè)年金制度也并非完美無缺，還有待于在實踐中進一步完善。

二、機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的現(xiàn)狀評析

(一)制度內容及其特點

機關事業(yè)單位職業(yè)年金的主要內容及特點體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是強調了職業(yè)年金制度的補充保障屬性。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革實行“基本保障+補充保障”相結合的方式，職業(yè)年金是機關事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保險體系的重要組成部分，是機關事業(yè)單位及其工作人員在參加機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的基礎上建立的補充養(yǎng)老保險制度。也就是說，職業(yè)年金是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的構成之一，是補充保險而非基本保險。作為補充保障的職業(yè)年金制度的建立對于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的推進具有重要作用。在制度設施與實施的過程中需要處理好基本保障(基本養(yǎng)老保險)與補充保障(職業(yè)年金)的關系，至于基本保障與補充保障各自的職能定位、所占的比例還有待進一步明確。

二是明確了職業(yè)年金的個人賬戶積累模式。職業(yè)年金制度采用完全的個人賬戶模式，個人繳費實行實賬積累，單位繳費根據單位性質不同而實行實賬或名義賬戶，即實賬與虛賬并存。財政全額供款的單位繳費采取記賬方式，工作人員退休前職業(yè)年金賬戶的累計儲存額由同級財政撥付資金記實，非財政全額供款的單位繳費實行實賬積累。同一個制度下個人賬戶實行不同的管理方式是此次職業(yè)年金制度的一個重要特點。職業(yè)年金的個人賬戶由單位和個人繳費共同構成，而基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶主要由個人繳費組成。

三規(guī)定了職業(yè)年金的覆蓋范圍，即機關事業(yè)單位編制內人員。職業(yè)年金適用的單位和工作人員范圍與機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的范圍一致，即按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關(單位)、事業(yè)單位及其編制內的工作人員?？梢姡⒉皇侨繖C關事業(yè)單位的全部人員都參加職業(yè)年金，主要是黨政機關、群團組織以及公益類的事業(yè)單位，經營類事業(yè)單位主要參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險，至于準公益類事業(yè)單位，在職業(yè)年金的覆蓋范圍中并沒有明確規(guī)定，而是在事業(yè)單位分類改革后再確定如何納入。

四是建立了責任共擔的職業(yè)年金籌資機制。職業(yè)年金所需費用由機關事業(yè)單位和工作人員個人共同承擔。單位繳費比例為本單位工資總額的8%，個人繳費比例為本人繳費工資的4%。單位繳費按照個人繳費基數的8%計入本人職業(yè)年金個人賬戶，個人繳費直接計入本人職業(yè)年金個人賬戶?？梢?，在職業(yè)年金制度方案中，強調了單位和個人責任共擔，以單位繳費為主，也體現(xiàn)了個人的責任意識。

五是體現(xiàn)了待遇領取的繳費關聯(lián)性與靈活性。職業(yè)年金待遇的領取與個人賬戶積累關聯(lián)，即單位和個人繳費越多，個人賬戶積累越多，待遇水平越高。職業(yè)年金制度方案還規(guī)定了待遇領取條件，參加職業(yè)年金的機關事業(yè)單位工作人員在達到領國家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后，由本人選擇按月領取職業(yè)年金待遇的方式。可一次性用于購買商業(yè)養(yǎng)老保險產品，依據保險契約領取待遇并享受相應的繼承權；可選擇按照本人退休時對應的計發(fā)月數計發(fā)職業(yè)年金月待遇標準，發(fā)完為止，個人賬戶余額享有繼承權。本人選擇任一領取方式后不再更改。

六是初步建立了職業(yè)年金的轉移接續(xù)機制。轉移接續(xù)問題是職業(yè)年金制度設計中的難點問題之一，在職業(yè)年金制度方案中對這一問題作了初步規(guī)定。機關事業(yè)單位工作人員變動工作單位時，職業(yè)年金個人賬戶資金可以隨同轉移。工作人員升學、參軍、失業(yè)期間或新就業(yè)單位沒有實行職業(yè)年金或企業(yè)年金制度的，其職業(yè)年金個人賬戶由原管理機構繼續(xù)管理運營。新就業(yè)單位已建立職業(yè)年金或企業(yè)年金制度的，原職業(yè)年金個人賬戶資金隨同轉移。

七是明確了職業(yè)年金的管理服務體制。主要體現(xiàn)在基金管理與經辦服務方面。職業(yè)年金基金投資管理遵循專業(yè)化管理、安全高效、分散風險的原則，保證職業(yè)年金基金的安全性、收益性和流動性。委托具有資格的投資運營機構和商業(yè)銀行作為投資管理人、托管人，負責職業(yè)年金基金的托管和投資運營。職業(yè)年金基金必須與投資管理人、托管人的自有資產或其他資產分開管理，保證職業(yè)年金財產的獨立性與安全性。職業(yè)年金的經辦管理工作由各級社會保險經辦機構負責。中央國家機關及所屬事業(yè)單位的職業(yè)年金經辦工作由人力資源和社會保障部下屬的機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老保障管理中心負責。地方機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險由地方相應層級的社保經辦機構負責。

(二)存在的主要問題

基于機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的文本分析和對部分機關事業(yè)單位工作人員的初步調研，發(fā)現(xiàn)職業(yè)年金制度在諸多方面還不太理想，有待于進一步改革完善。

1.目前的制度設計可能導致新的不公平。從形式上來看，機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險的制度模式和制度設計基本一致，均實行基本養(yǎng)老保險“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”，表面上來看，體現(xiàn)了制度形式的公平，增強了制度的流動性。職業(yè)年金制度是推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的重要法碼，但是，由于職業(yè)年金制度設計的不足，使得實質的公平問題并沒有完全解決，甚至在一定程度上可能產生新的不公平和矛盾。主要體在這幾個方面：一是職業(yè)年金與企業(yè)年金的差異使得二者的待遇差距依然較大，職業(yè)年金更多的是彌補機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇，而不能縮小與企業(yè)職工之間的待遇差距，甚至存在拉大養(yǎng)老金差距的隱患。由于機關事業(yè)單位強制性職業(yè)年金的存在，使得企業(yè)與機關事業(yè)單位之間的養(yǎng)老金總替代率差距較大，養(yǎng)老保險隱性雙軌制依然存在[1]。二是職業(yè)年金可能拉大不同行業(yè)機關事業(yè)單位之間的養(yǎng)老金待遇差距，導致“內部”不公平，由于行業(yè)不同，機關事業(yè)單位人員的收入水平差異較大，一些效益相對較好的事業(yè)單位，繳費水平和待遇水平也相對較高，而一些效益較差的事業(yè)單位，職業(yè)年金的繳費水平和待遇水平也相對較低，甚至存在繳費壓力。三是職業(yè)年金只針對參公管理的編制內人員，使得同一單位內部不同編制人員之間的養(yǎng)老保險待遇差距明顯，容易引起身份歧視，人為出現(xiàn)三六九等，導致不同身份人員之間的矛盾。

2.轉移接續(xù)辦法欠具體，流動性有待增強。轉移接續(xù)機制是體現(xiàn)職業(yè)年金制度流動性的重要因素，職業(yè)年金制度方案對轉接接續(xù)辦法做出了一些規(guī)定，但是并不具體，對轉移接續(xù)的情形及相應辦法沒有考慮全面，影響了職業(yè)年金制度的實施。一是該方案只考慮了職業(yè)年金轉出的情形，對轉入的情形涉及較少，主要是指從城鎮(zhèn)職工轉為機關事業(yè)單位人員時企業(yè)年金如何與職業(yè)年金相銜接，該制度方案并沒有具體規(guī)定。二是從全額撥款機關事業(yè)單位向企業(yè)轉移時，單位繳費部分如何轉移，也沒有明確規(guī)定。三是當機關事業(yè)單位人員辭職創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)、自由職業(yè)的，其職業(yè)年金如何處理？尤其是當這些情形中涉及“中人”時，轉移接續(xù)機制的設計更加顯得模糊。

3.轉軌債務問題的處理辦法缺乏明確規(guī)定。職業(yè)年金制度從無到有，對那些在制度實施之前已經參加工作、制度實施之后尚未退休的機關事業(yè)單位“中人”，他們在此之前無需要個人繳費，更沒有職業(yè)年金。職業(yè)年金制度建立后如何處理“中人”在此之前的權益成為機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革和職業(yè)年金制度實施的重要因素，直接影響改革的效果與成敗。在職業(yè)年金制度方案中，并沒有涉及“中人”職業(yè)年金的權益處理問題，具體的改革成本目前尚難以精算，政府財政面臨不確定性的支出風險[2]。如果這一問題得不到妥善解決，“中人”退休后的養(yǎng)老金權益難以得到保障，將導致機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革和職業(yè)年金制度實施的被動局面。

4.全額撥款單位繳費的名義賬戶制不利于制度發(fā)展。在職業(yè)年金制度方案設計中，對非財政全額供款單位的單位繳費和所有類型單位的個人繳費全部計入個人賬戶進行實賬積累，但卻對財政全額撥款單位繳費采取記賬的辦法，不符合職業(yè)年金制度實賬運行的主流模式，容易導致職業(yè)年金的管理混亂，影響全額撥款單位人員的心理預期和養(yǎng)老權益，不利于職業(yè)年金的轉移接續(xù)。由于記賬利率與實際投資收益率可能存在偏差，大多數時候往往低于實際的投資收益率，影響職業(yè)年金待遇水平的提高。此外，退休前一次性做實也容易導致財政支付壓力過大。

5.稅收政策不太完善，缺乏激勵機制。稅收政策是影響職業(yè)年金發(fā)展的重要變量，在職業(yè)年金制度方案中，只是粗略規(guī)定“職業(yè)年金有關稅收政策，按照國家有關法律法規(guī)和政策的相關規(guī)定執(zhí)行”，在職業(yè)年金方案中并沒有具體的稅收政策規(guī)定，職業(yè)年金的相關稅收政策主要依據人社部、財政部、國家稅務總局《關于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關問題的通知》(2013)，而這一文件涉及的稅收優(yōu)惠并不十分科學，主要在單位和個人繳費環(huán)節(jié)和基金投資環(huán)節(jié)給予一定的稅收優(yōu)惠，而在待遇領取環(huán)節(jié)不給予稅收優(yōu)惠。職業(yè)年金稅收優(yōu)惠的力度不夠大，個人繳費工資計稅基數為職工崗位工資和薪級工資之和，崗位工資和薪級工資之和超過當地上一年度職工月平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資計稅基數。這里的“繳費基數”比較小，僅包括了崗位工資和薪級工資*這與機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的相關文件規(guī)定的繳費基數不一致，在2015年人力資源和社會保障部、財政部關于貫徹落實《國務院關于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的決定》的通知中規(guī)定了更加具體的基數范圍，稅收優(yōu)惠的基數范圍要小于該文件規(guī)定的繳費基數。，并未包括全部工資收入，減弱了稅收優(yōu)惠力度和效果。

三、機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的未來展望

職業(yè)年金制度的完善與否、實施的順利與否直接影響機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的效果。因此，未來需要不斷完善機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度，推動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的實施和多層次養(yǎng)老保險體系的完善。

(一)進一步明確職業(yè)年金制度的模式與屬性

應該統(tǒng)籌考慮機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系建設，基于目前實賬與虛賬并存的混合式個人賬戶模式所存在的弊端，進一步完善職業(yè)年金制度模式，建議統(tǒng)一規(guī)定為實賬積累模式，將目前財政全額撥款單位的繳費全部做實計入個人賬戶，以便于更好地加強基金管理與投資，穩(wěn)定參保者的心理預期，維護參保者的權益，更好地應對老齡化壓力[3]。關于職業(yè)年金制度的屬性，在制度方案中定位為補充養(yǎng)老保險，在實踐中卻強制實施，而企業(yè)年金制度遵循完全自愿的原則。建議強制性與自愿性相結合，引入自動加入機制，但給個人留下選擇空間，包括是否加入以及繳費多少均體現(xiàn)出個人選擇權。當然，需要在整個養(yǎng)老保險體系的頂層設計中考慮職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老之間的關系及比例結構，考慮強制性與自愿性問題。

(二)增強職業(yè)年金制度的公平性

職業(yè)年金制度有利于體現(xiàn)職業(yè)特點，增強激勵性和效率性，同時，也應該體現(xiàn)出適度的公平性，包括機關事業(yè)單位人員的“內部公平”和機關事業(yè)單位人員和企業(yè)職工及其他人群之間的“外部公平”，不能體現(xiàn)出不同人群之間過大的待遇差距。建議從以下幾個方面繼續(xù)完善：一是完善單位和個人繳費基數。將職業(yè)年金的繳費確定為當地上年度社會平均工資或者綜合考慮當地上年度社會平均工資、單位上年度平均工資和本人上年度工資。對一些單位效益較差、工資水平較低的單位，可以考慮對個人繳費給予適當支持，減輕其繳費負擔。二是統(tǒng)籌考慮職業(yè)年金與企業(yè)年金的發(fā)展。需要從多層次養(yǎng)老保險體系建設的角度對職業(yè)年金制度和企業(yè)年金制度進行調整，統(tǒng)籌考慮二者的制度模式、籌資水平與待遇水平，建議可以考慮將二者的名稱統(tǒng)一規(guī)定了“職業(yè)年金”，均實行強制性與自愿性相結合，實行自動加入機制。三是統(tǒng)籌考慮機關事業(yè)單位編制內外人員和編制內合同制工人的職業(yè)年金問題，對后者可以考慮參加機關事業(yè)單位職業(yè)年金或者企業(yè)年金制度。應該真正實現(xiàn)同工同酬，編制內外人員在同等工作條件、工作任務的情況下應該獲得相同或接近的薪酬、保險與福利待遇。在現(xiàn)實中，編制外人員、合同制人員往往遭受直接或間接歧視，這不僅成為人事制度改革當中的一大問題，也是社會保障制度改革中的一個重要問題。特別需要強調的是，人事編制改革是為了完善用人機制，而不應該成為降低待遇的幌子。

(三)進一步完善職業(yè)年金制度設計

需要在明確和完善職業(yè)年金制度模式與屬性的基礎上進一步完善制度設計，繼續(xù)完善職業(yè)年金的籌資辦法、待遇給付辦法、轉移接續(xù)辦法，使得制度設計更加具體明確，不同主體的權利義務關系更加規(guī)范清晰。在籌資方面，繼續(xù)堅持責任共擔和個人賬戶積累的原則，改變單位和個人繳費比例和方式，為配合實施“自動加入”機制，可以考慮借鑒美國經驗[4]，建立激勵與約束機制，采用“個人繳費、單位匹配”的方式，個人多繳、單位多配，但規(guī)定繳費的起點與封頂線，防止待遇差距過大。同時，規(guī)范繳費基數，將機關事業(yè)單位人員的全部工資收入和獎金、津貼納入進來，做到應繳盡繳。對單位繳費壓力較大的差額撥款事業(yè)單位給付適度的財政補助，防止由于單位創(chuàng)收而導致公共服務價格上漲的情況。在待遇給付方面，建議對職業(yè)年金個人賬戶領取完畢的長壽人員，應該通過財政和單位籌資繼續(xù)適當給付較低水平的待遇，防止待遇落差較大，穩(wěn)定機關事業(yè)單位人員的心理預期。在轉移接續(xù)方面，在目前轉移接續(xù)辦法的基礎上打通職業(yè)年金與企業(yè)年金通道，實現(xiàn)不同情形下的順暢轉移。需要重點明確機關事業(yè)單位人員離職創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)和自由職業(yè)等情形下的轉出與轉入問題；在轉出情形下，建議將個人賬戶資金一次性轉出，可以將個人賬戶資金一次性支付給本人或者轉到企業(yè)年金個人賬戶中或者暫時保留權益；在轉入情形下，按新入職人員對待，并鼓勵補交職業(yè)年金(單位繳費和個人繳費全部由個人承擔)。轉移接續(xù)的程序和手續(xù)應該盡量簡便，不宜過于復雜。

(四)在職業(yè)年金制度中明確“中人”權益處理方案

處理“中人”的權益是建立職業(yè)年金制度的核心和難點之一，在職業(yè)年金制度設計和實施過程中必須妥善處理好這一問題。對于“中人”的職業(yè)年金權益，可以有三種辦法供“中人”自主選擇：一是將職業(yè)年金制度實施前在機關事業(yè)單位的工作年限視為視同繳費年限，在退休領取職業(yè)年金待遇時根據工作年限計發(fā)過渡性職業(yè)年金待遇，即“中人”的職業(yè)年金待遇由個人賬戶余額計發(fā)的待遇和過渡性待遇兩個部分，“中人”的過渡性職業(yè)年金待遇可參考“中人”在職業(yè)年金制度實施之前的工資水平與社會平均工資水平來計算；二是允許“中人”補交職業(yè)年金制度實施前工作年限內的繳費，在個人繳費的同時計算單位繳費，統(tǒng)一納入職業(yè)年金賬戶中實賬積累；三是統(tǒng)一計算職業(yè)年金制度實施之前的職業(yè)年金繳費，個人補交部分實賬積累，單位繳費部分采取記賬的方式，退休之前做實后統(tǒng)一計算待遇。相對而言，“中人”在制度實施之前的職業(yè)年金權益采用名義賬戶的方式處理更具有可行性。

(五)改善職業(yè)年金制度的管理服務

基于科學的制度設計基礎上高效的管理服務是確保職業(yè)年金制度順利實施的重要保障，應該改善職業(yè)年金制度的管理服務水平，提升職業(yè)年金治理能力。從行政管理來看，應該統(tǒng)一考慮養(yǎng)老保險體系的管理問題，應該根據養(yǎng)老保險的不同層次分別進行管理，建議將職業(yè)年金與企業(yè)年金作為補充養(yǎng)老保險層次進行統(tǒng)一管理，在人社部門設立專門的補充養(yǎng)老保險機構?？梢栽O立職業(yè)年金管理委員會，在職業(yè)年金管理委員會的管理、指導和監(jiān)督下，委托給專門的機構對職業(yè)年金進行管理和投資運營，促進職業(yè)年金的安全、高效運營[5]。在經辦服務方面，與其他社會保險項目統(tǒng)一整合經辦，推行一站式服務。加強職業(yè)年金經辦服務的信息系統(tǒng)建設，由中央主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃，地方實施，避免信息孤島，方便轉移接續(xù)。應該確定合理的統(tǒng)籌層次，建議職業(yè)年金實行省級統(tǒng)籌，在省域范圍內對職業(yè)年金進行統(tǒng)籌管理，尤其是職業(yè)年金基金的管理與投資。應該引入市場因素，積極推進職業(yè)年金的專業(yè)化、市場化發(fā)展。特別是在職業(yè)年金基金的管理與投資環(huán)節(jié)，應該采用信托模式進行市場化運營[6]，充分開展市場競爭，提高管理與投資效率，實現(xiàn)基金安全與保值增值；在經辦服務環(huán)節(jié)，也可以引入商業(yè)保險公司參與競爭，提升服務效率。還需要加強對職業(yè)年金治理中政府行為與市場行為的監(jiān)管，建立職業(yè)年金信息披露機制，確保職業(yè)年金運行的安全、科學、高效。

(六)完善職業(yè)年金制度的稅收政策，增強制度的激勵性

稅收優(yōu)惠政策對于職業(yè)年金制度的發(fā)展和市場化運營具有重要推動作用，在我國積極推進供給側結構改革和減稅降費的大背景下，應該在現(xiàn)有的相關稅收優(yōu)惠政策基礎上進一步完善，更好地體現(xiàn)職業(yè)年金制度的激勵性。一是需要明確和擴大稅收優(yōu)惠的繳費基數，確保稅收優(yōu)惠的繳費基數與實際的繳費基數一致，使參保者和單位的全部繳費都能獲得相應的稅收優(yōu)惠。二是建議調整稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)，改變目前的“EET”模式，在待遇領取環(huán)節(jié)也給予相應的稅收優(yōu)惠，在現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策中，如果參保者退休時選擇一次性購買商業(yè)養(yǎng)老保險，在待遇領取環(huán)節(jié)需要納稅，發(fā)達國家廣泛實行的“EET”稅優(yōu)模式在中國受到分類個人所得稅制的約束，與“退休皆免稅”的社會文化環(huán)境存在沖突，不適合目前中國的現(xiàn)狀[7-8]。因此，建議在待遇領取環(huán)節(jié)給予稅收優(yōu)惠，有助于更好地保障參保者的退休生活。在繳費環(huán)節(jié)，建議在防范惡意逃稅行為的前提下，甚至可以進一步提高單位和個人繳費的稅收優(yōu)惠比例限制，留下更多的稅收優(yōu)惠空間?？梢钥紤]將個人繳費的稅前繳費比例提高到10%以上，增強個人繳費的積極性。總體而言，在職業(yè)年金制度實施的初期，應該堅持適度寬松的稅收優(yōu)惠政策，加快推進職業(yè)年金制度的完善與成熟。

[1] 薛惠元,宋君.機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革降低了工作人員的養(yǎng)老待遇嗎?——基于替代率水平的測算與分析[J].經濟社會體制改革,2015(6):177-184.

[2] 朱恒鵬,高秋明,陳曉榮.與國際趨勢一致的改革思路——中國機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革述評[J].國際經濟評論,2015(2):9-28.

[3] 孫守紀,房連泉.美國公務員職業(yè)年金債務風險及其借鑒[J].探索,2016(1):140-144.

[4] 鄭偉.美國TSP計劃及其對中國機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度的借鑒啟示[J].經濟社會體制比較,2015(1):152-160.

[5] 龍玉其.國外職業(yè)年金制度比較與啟示[J].中國行政管理,2015(9):144-148.

[6] 劉藝戈.事業(yè)單位職業(yè)年金運營管理建議[J].宏觀經濟管理,2013(11):73-75.

[7] 牛海,侯亞輝.我國職業(yè)年金發(fā)展與政府稅惠政策選擇—兼論“階梯TEE”稅制[J].經濟問題探索,2014(10):31-36.

[8] 鄭秉文.中國企業(yè)年金發(fā)展滯后的政策因素分析——兼論“部分TEE稅優(yōu)模式的選擇[J].中國人口科學,2010(2):2-23.