系統(tǒng)電大的困境與出路

鄧曼麗+阮滔+王芳+馬勤

摘 要 在中央廣播電視大學(xué)向開放大學(xué)轉(zhuǎn)型的過程中，系統(tǒng)電大面臨著諸多的辦學(xué)困境，如何在現(xiàn)有體制下與時(shí)俱進(jìn)，滿足信息化時(shí)代人們的多元學(xué)習(xí)需求，培養(yǎng)能掌握現(xiàn)代教育技術(shù)的管理團(tuán)隊(duì)與師資隊(duì)伍，建設(shè)適應(yīng)新型教育服務(wù)模式的管理體制，提出了建設(shè)和發(fā)展措施，從而發(fā)揮電大多層次、多功能、多類型辦學(xué)的能力，積極應(yīng)對開放大學(xué)建立所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞 系統(tǒng)電大 機(jī)關(guān)電大 困境 措施

中圖分類號(hào)：G728 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

電大即中央廣播電視大學(xué)以及地方各級(jí)廣播電視大學(xué)，簡稱“電大”，是教育部直屬，于1978年批準(zhǔn)創(chuàng)辦。電大的學(xué)歷是國家承認(rèn)的國民教育學(xué)歷，畢業(yè)證書由中央廣播電視大學(xué)和省級(jí)廣播電大統(tǒng)一發(fā)放，由教育部統(tǒng)一電子注冊。2012年，中央廣播電視大學(xué)（The central radio and TV university）正式改名為國家開放大學(xué)（The Open University of China），原中央廣播電視大學(xué)名稱暫時(shí)保留。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出要“辦好開放大學(xué)”。在廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建設(shè)國家開放大學(xué)，是以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，面向全體社會(huì)成員，學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并舉，實(shí)施遠(yuǎn)程開放教育的新型高等學(xué)校。這將是滿足人民群眾多樣化學(xué)習(xí)需求、促進(jìn)教育公平、克服應(yīng)試教育弊端和落實(shí)素質(zhì)教育的重要途徑；是構(gòu)建終身教育體系、形成學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要支撐；是教育服務(wù)國家發(fā)展、提高全民族素質(zhì)的重要措施。系統(tǒng)電大在廣播電大向開放大學(xué)轉(zhuǎn)型過程中，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

1系統(tǒng)電大與電大系統(tǒng)的含義和關(guān)系

1.1系統(tǒng)電大的概念

系統(tǒng)電大是在教學(xué)業(yè)務(wù)上接受中央廣播電視大學(xué)和省級(jí)廣播電視大學(xué)的管理，在組織上接受所屬行政事業(yè)單位的管理。目前全國電大系統(tǒng)內(nèi)存有多個(gè)系統(tǒng)電大，如四川的省級(jí)機(jī)關(guān)電大、成都鐵路局電大、建設(shè)廳電大，廣東的海關(guān)電大、內(nèi)蒙古大雁礦區(qū)電大、河南的中原油田電大等，他們的人財(cái)物權(quán)都是由所屬的行政單位，如機(jī)關(guān)工委、鐵路系統(tǒng)、海關(guān)、鋼鐵集團(tuán)、工商行政局、礦業(yè)集團(tuán)、水利水電局等管轄。

1.2系統(tǒng)電大與電大系統(tǒng)的關(guān)系

電大系統(tǒng)是指在中央廣播電視大學(xué)指導(dǎo)下地方各級(jí)廣播電視大學(xué)的總稱。系統(tǒng)電大屬于電大系統(tǒng)，但又不是一般的電大系統(tǒng)，兩者具有相同點(diǎn)和不同點(diǎn)。

1.2.1系統(tǒng)電大與電大系統(tǒng)的相同點(diǎn)

（1）業(yè)務(wù)上是在中央電大的領(lǐng)導(dǎo)下，具體歸所屬省級(jí)電大管理，向上級(jí)電大繳納管理費(fèi)，接受上級(jí)電大督查。

（2）具有獨(dú)立編制的法人資格。

1.2.2系統(tǒng)電大與電大系統(tǒng)的不同點(diǎn)

（1）行政上電大系統(tǒng)歸當(dāng)?shù)亟逃块T主管，系統(tǒng)電大歸所屬行政單位管理。

（2）屬性上電大系統(tǒng)是事業(yè)單位編制，系統(tǒng)電大是黨政機(jī)關(guān)企業(yè)的下屬事業(yè)單位，或單位的一個(gè)部門。

2系統(tǒng)電大存在的主要困境

系統(tǒng)電大對外是一個(gè)獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體，對內(nèi)卻是主管單位下的一個(gè)辦學(xué)單位或部門，既要受上級(jí)電大的業(yè)務(wù)管理，也要受所屬行政單位的直接管理。一方面能獲得資源和支持，有利于電大事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，但另一方面也會(huì)受到困惑和阻礙，不利于電大事業(yè)的蓬勃發(fā)展。開放大學(xué)的辦學(xué)理念是“開放、責(zé)任、質(zhì)量、多樣性、國際化”。但在具體管理工作中，系統(tǒng)電大面臨種種制度化沖突：封閉性和開放性的矛盾；機(jī)關(guān)化管理和市場化運(yùn)作的矛盾；規(guī)模增長和質(zhì)量監(jiān)控的矛盾；單一性和多樣性的矛盾，地域觀念和國際化的矛盾等。主要在于：

2.1學(xué)生結(jié)構(gòu)復(fù)雜化帶來管理的難度

系統(tǒng)電大成立初期是以提高本系統(tǒng)或本行業(yè)職工文化素質(zhì)，解決其學(xué)歷提升的需求為主要目標(biāo)，學(xué)生來源主要是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的干部職工，身份構(gòu)成較為單一。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的干部職工素質(zhì)不斷提高，新入職人員逢進(jìn)必考，至少都是本科及以上，因此文憑需求趨于飽和，招生也從系統(tǒng)、行業(yè)內(nèi)過渡到面向社會(huì)，學(xué)生身份從單一化過渡到多元化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，系統(tǒng)電大從1984-1994年，干部學(xué)生從90%降到50%；1995-2000年，下降到10%；2000年至今，干部學(xué)生基本是鳳毛麟角，目前最多占5%。相對于全日制高等教育，電大主要是培養(yǎng)實(shí)用型、應(yīng)用型人才的補(bǔ)償性平民教育，對象是未完成學(xué)業(yè)或?qū)W業(yè)不達(dá)標(biāo)的城市務(wù)工者，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，水平參差不齊，需求及個(gè)性多樣化，價(jià)值觀具有多元復(fù)雜性，相對于未成年人而言，他們社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富，在善于解決問題的同時(shí)，也容易把社會(huì)的不良風(fēng)氣帶進(jìn)校園，從而加大管理難度。其次，電大一樣具有全日制學(xué)校的功能，在教學(xué)計(jì)劃、教材征訂、面授教學(xué)、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)、平時(shí)作業(yè)、期末考試、免修免考、社會(huì)實(shí)踐、畢業(yè)論文、學(xué)位授予、科研課題、獎(jiǎng)助學(xué)金、技能競賽、思政教育、優(yōu)秀學(xué)員評選等，一樣要接受上級(jí)電大和教育部的檢查與評估。在管理上，既有源于傳統(tǒng)的管理方式，也有信息技術(shù)的現(xiàn)代化管理模式，有些甚至需要在多達(dá)數(shù)十個(gè)管理平臺(tái)或系統(tǒng)中操作。隨著國家開放大學(xué)在全國各省的相繼成立，強(qiáng)調(diào)“開放、責(zé)任、質(zhì)量、多樣化、國際化”的辦學(xué)理念，大力發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育，穩(wěn)步發(fā)展學(xué)歷繼續(xù)教育，推進(jìn)現(xiàn)代科技與教育的深度融合，搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”，勢必使電大管理模式、運(yùn)行機(jī)制更加精細(xì)化、嚴(yán)格化、多樣化、程序化、復(fù)雜化。

2.2招生地域的限制阻礙了生源的拓展

按照招生屬地原則，系統(tǒng)電大招生地域有別與省級(jí)電大及市州電大，主要是在系統(tǒng)內(nèi)和所在地招生，隨著社會(huì)發(fā)展，招生對象更多地面向當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，但有些地方優(yōu)惠政策卻無法享受。因而，不論是學(xué)歷教育還是非學(xué)歷教育，系統(tǒng)電大既沒有其他地市州電大能享受到的政府專項(xiàng)撥款經(jīng)費(fèi)，也缺乏行業(yè)培訓(xùn)、干部培訓(xùn)、社區(qū)教育等項(xiàng)目的專項(xiàng)指定經(jīng)費(fèi)。如社區(qū)教育是推動(dòng)社區(qū)居民開展終身學(xué)習(xí)，構(gòu)建學(xué)習(xí)型社區(qū)的重要舉措，地方財(cái)政與民政部門會(huì)撥給舉辦社區(qū)教育的電大專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。系統(tǒng)電大沒有所覆蓋的社區(qū)，沒有權(quán)利申請?jiān)擁?xiàng)目，在財(cái)力物力上得不到當(dāng)?shù)卣闹С?，也就沒有補(bǔ)助一說，在一定程度上造成非學(xué)歷教育尤其是社區(qū)教育難以破局，難以實(shí)現(xiàn)國家開放大學(xué)大力開展各類職業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)教育、公民素質(zhì)教育，推進(jìn)學(xué)習(xí)型行業(yè)、學(xué)習(xí)型企業(yè)和學(xué)習(xí)型城市建設(shè)這一目標(biāo)。

2.3市場的無序競爭亟需規(guī)范成人教育環(huán)境

成都地區(qū)大專本科院校眾多，自考、成考、網(wǎng)院形式多樣，競爭激烈。除個(gè)別是公辦學(xué)校的成人教育外，絕大多數(shù)辦學(xué)機(jī)構(gòu)皆為掛靠的社會(huì)力量辦學(xué)，民辦學(xué)校良莠不齊，無法理性把握教學(xué)質(zhì)量與生源規(guī)模的關(guān)系。在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，不愿加大人力財(cái)力物力的投入，甚至是降低教學(xué)考核的標(biāo)準(zhǔn)以贏得學(xué)費(fèi)的收入。學(xué)生需求大多急功近利，希望吹糠見米，輕松取文憑，部分辦學(xué)機(jī)構(gòu)職業(yè)操守喪失，淪為商業(yè)機(jī)構(gòu)，高價(jià)買賣生源，給錢不考試拿文憑。整個(gè)成人教育市場陷入無序競爭，成人教育環(huán)境亟需規(guī)范，對于依法辦學(xué)、依規(guī)治校的系統(tǒng)電大形成極大的沖擊。

2.4激勵(lì)機(jī)制的缺乏不利于調(diào)動(dòng)職工積極性

系統(tǒng)電大在業(yè)務(wù)上早已進(jìn)入市場，與自考、小自考、函授、成考、奧鵬網(wǎng)絡(luò)院校等公辦、民辦學(xué)校進(jìn)行激烈競爭，在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)電大指導(dǎo)、考核和評估，在行政上接受主管單位的管理。一邊是市場競爭，一邊是計(jì)劃管理，兩者的沖突不可避免。系統(tǒng)電大作為行政單位的一部分，必然是接受主管單位的統(tǒng)一管理。系統(tǒng)電大沒有人財(cái)物權(quán)，無法發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制的作用：往上看，上級(jí)電大部署的各項(xiàng)任務(wù)涉及經(jīng)費(fèi)開支的項(xiàng)目，如招生宣傳、市場拓展、學(xué)生各類比賽活動(dòng)、選優(yōu)評優(yōu)工作等由于管理機(jī)制的原因無法有效實(shí)施，師生的積極性無法調(diào)動(dòng)，下達(dá)的工作目標(biāo)無法完成；往下看，無法對合作辦學(xué)單位進(jìn)行有效激勵(lì)與監(jiān)管，若對合作辦學(xué)單位存在的各種問題只懲不獎(jiǎng)，勢必使之另尋合作對象，系統(tǒng)建設(shè)難以健康、持續(xù)發(fā)展；往旁看，各類身份人員混崗，編制身份一旦確立難以逾越，造成同崗不同身份，考核、福利、成長不盡相同，職工積極性無法調(diào)動(dòng)，隊(duì)伍建設(shè)受到影響，給管理帶來極大難題，電大事業(yè)無法“長足常新”。

2.5員工培訓(xùn)不足，專業(yè)化職業(yè)發(fā)展道路不暢

國外的開放大學(xué)已經(jīng)很成熟，其能力得到高度認(rèn)可，可以授予研究生和博士學(xué)位，而國內(nèi)的開放大學(xué)才剛剛起步，處于電大向開放大學(xué)過渡的轉(zhuǎn)型期中，教學(xué)模式、教學(xué)團(tuán)隊(duì)運(yùn)行模式、管理機(jī)制等多方面都值得研究及探索。在機(jī)遇面前，系統(tǒng)電大科研成果卻寥寥無幾，原因是系統(tǒng)電大的教師，是管理事務(wù)崗位上的管理型教師，過多精力專注于龐大繁雜的管理，沒有時(shí)間精力搞科研。其次是缺少交流學(xué)習(xí)的渠道。上級(jí)電大學(xué)科建設(shè)注重國內(nèi)外學(xué)術(shù)交流與合作，通過多層次、多渠道、多形式的合作與交流，使一批優(yōu)秀的學(xué)術(shù)骨干及時(shí)了解學(xué)科領(lǐng)域的國際學(xué)術(shù)前沿，提高學(xué)術(shù)水平。系統(tǒng)電大教職員工的學(xué)習(xí)，主要通過QQ群、雙向視頻會(huì)議等，這種學(xué)習(xí)側(cè)重于講改革、談要求、打總結(jié)，極少涉及專業(yè)學(xué)科、操作技能及管理方式。

3在現(xiàn)有體制下，系統(tǒng)電大建設(shè)和發(fā)展的措施

開放大學(xué)是在電大基礎(chǔ)上組建的一所新型巨型大學(xué)，是要解決中國成人教育、繼續(xù)教育體制機(jī)制的問題，是要解決全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)背景下，如何給廣大群眾更加靈活方便、形式多樣的學(xué)習(xí)方式、學(xué)習(xí)資源、學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和服務(wù)的問題，積極滿足國家、社會(huì)發(fā)展的需要。系統(tǒng)電大必須通過自身等諸多因素的共同努力，才能順應(yīng)高等教育發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略舉措，承擔(dān)起時(shí)代賦予的任務(wù)。

3.1健全的機(jī)構(gòu)設(shè)置和合理的激勵(lì)機(jī)制是推動(dòng)各項(xiàng)工作的重要保證

健全內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，本著有利于精簡機(jī)構(gòu)，提高效率的思路，將學(xué)校有共同職能的部門進(jìn)行歸并，實(shí)行全校統(tǒng)籌，分類管理，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源共享，站在更高的平臺(tái)、用更寬的視角推動(dòng)事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)積極爭取上級(jí)部門的支持，建立健全科學(xué)合理的管理辦法和激勵(lì)機(jī)制，用制度管人、管事。通過完善的績效機(jī)制激發(fā)激勵(lì)功能、監(jiān)督功能，促使人力在業(yè)績和行為的最大優(yōu)化，提高工作效率。根據(jù)工作需要合理調(diào)配職工，避免人浮于事，忙閑不均，體現(xiàn)多勞多得的分配原則，不僅能充分調(diào)動(dòng)職工的工作積極性，而且還極大地鍛煉隊(duì)伍。

3.2有力的政策支持，是拓展辦學(xué)渠道的重要舉措

以電大為基礎(chǔ)，整合相關(guān)資源，把國家開放大學(xué)建設(shè)成為我國高等教育體系中一所新型大學(xué)；世界開放大學(xué)體系中富有中國特色的開放大學(xué)；我國學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要支柱已成為政府高層和業(yè)內(nèi)人士的基本共識(shí)。參加試點(diǎn)的上海、北京、寧波等電大已經(jīng)先行一步，形成了以電大為基礎(chǔ)，整合業(yè)余大學(xué)、社區(qū)學(xué)院、行業(yè)企業(yè)教育組織等現(xiàn)有的社會(huì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)，融合遠(yuǎn)程教育資源，聚合吸納普通高校的優(yōu)質(zhì)教育資源，各級(jí)各類成人教育與培訓(xùn)的資源，建立起覆蓋本地區(qū)的扁平化終身教育體系。毫無疑問，上述三市開放大學(xué)的資源整合依賴于地方政府的強(qiáng)烈主張和大力支持。尤其是寧波電大非學(xué)歷教育的層次、規(guī)模和效益在全國電大系統(tǒng)獨(dú)樹一幟。寧波社區(qū)大學(xué)依托寧波電大成立，利用自身的辦學(xué)優(yōu)勢整合社區(qū)教育資源，進(jìn)一步完善組織網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化系統(tǒng)建設(shè)。經(jīng)過四年的運(yùn)作和實(shí)踐，社區(qū)大學(xué)在加快寧波社區(qū)教育發(fā)展，創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)，構(gòu)建終身教育體系中，發(fā)揮了積極的作用。學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育并舉，這才是寧波電大的真正亮點(diǎn)。系統(tǒng)電大應(yīng)順應(yīng)這個(gè)變革，并按照國家開放大學(xué)的目標(biāo)和要求，穩(wěn)步發(fā)展學(xué)歷繼續(xù)教育，大力開展各類職業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)教育、公民素質(zhì)教育，積極推進(jìn)學(xué)習(xí)型行業(yè)、學(xué)習(xí)型企業(yè)和學(xué)習(xí)型城市建設(shè)。

3.3靈活的辦學(xué)機(jī)制，是獲得發(fā)展空間的活力來源

國家開放大學(xué)、省級(jí)開放大學(xué)和地方開放大學(xué)等稱謂，體現(xiàn)的只是辦學(xué)的層次性并非行政的從屬性，各級(jí)開放大學(xué)都是實(shí)質(zhì)意義的獨(dú)立法人，彼此之間關(guān)系平等，所有的辦學(xué)項(xiàng)目和任務(wù)都應(yīng)以平等協(xié)商為紐帶，通過協(xié)作的方式來完成而不是行政化的上指下派。地方電大應(yīng)既保留電大系統(tǒng)辦學(xué)，同時(shí)又應(yīng)另辟蹊徑辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)多種辦學(xué)機(jī)制。開放大學(xué)建設(shè)的本質(zhì)意義并不局限于一所大學(xué)的概念，而是旨在構(gòu)建全民學(xué)習(xí)。系統(tǒng)電大應(yīng)適時(shí)組建開放教育學(xué)院，并按照國家開放大學(xué)的目標(biāo)和要求，穩(wěn)步發(fā)展學(xué)歷和非學(xué)歷繼續(xù)教育，創(chuàng)新合作辦學(xué)模式，大力開展職業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)教育、公民素質(zhì)教育等各類教育，實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、區(qū)域服務(wù)、文化引領(lǐng)的辦學(xué)職能有機(jī)結(jié)合。實(shí)現(xiàn)將人本精神、人文關(guān)懷與社會(huì)屬性、社會(huì)責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一，積極推進(jìn)學(xué)習(xí)型行業(yè)和學(xué)習(xí)型城市建設(shè)， 為全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)提供支持服務(wù)，努力建成老百姓身邊的大學(xué)，老百姓手機(jī)里的大學(xué)，為四川經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

3.4良好的品牌與聲譽(yù)，是電大持續(xù)發(fā)展的根本

國家開放大學(xué)專業(yè)多、資源多，但也面臨新的否定因素——文憑的社會(huì)認(rèn)可度在滑坡、學(xué)生就業(yè)行業(yè)和職業(yè)可選度極低、教材越更新越厚重、教學(xué)媒體龐大繁雜但不實(shí)用等問題。解決這些問題應(yīng)該從至上而下的改革入手，在規(guī)范成人教育市場，突出依法辦學(xué)、依規(guī)治校的總體要求，將成人教育納入良性發(fā)展的軌道，真正擔(dān)負(fù)起構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的歷史責(zé)任。就國家開放大學(xué)而言，加強(qiáng)自身內(nèi)涵建設(shè)，在師資隊(duì)伍、信息化、科學(xué)研究、國際化發(fā)展等方面下功夫，才能得以根治。同時(shí)，學(xué)校一要加強(qiáng)對學(xué)生的社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育，適當(dāng)增加德育課程或活動(dòng)，培養(yǎng)樹立正確的人生觀、世界觀、價(jià)值觀。二要建設(shè)具有專業(yè)特色的精品課程，結(jié)合實(shí)際的實(shí)用課程、吸引眼球的趣味課程、通俗易懂的大眾課程。三要聘請專家、學(xué)者、教學(xué)名師及其具有豐富經(jīng)驗(yàn)和較高理論素養(yǎng)的行業(yè)專家，使課程符合學(xué)習(xí)消費(fèi)者的需求，讓學(xué)生真切感受到電大獨(dú)特的校園文化魅力，提高學(xué)生和教職員工自身的榮譽(yù)感、自豪感、使命感和責(zé)任感，增強(qiáng)社會(huì)對電大辦學(xué)的認(rèn)同感。

3.5完善的配套服務(wù)，是建立一流大學(xué)的長遠(yuǎn)規(guī)劃

電大為學(xué)生提供了優(yōu)秀的教師、豐富的教學(xué)資源、多樣的學(xué)習(xí)方式、功能強(qiáng)大的學(xué)習(xí)平臺(tái)等，卻忽視了資源的有效性、可用性，面對饕餮盛宴，學(xué)生卻消化不良。電大應(yīng)從學(xué)生的實(shí)際出發(fā)，著眼于學(xué)生，完善學(xué)習(xí)配套服務(wù)，強(qiáng)化國家開放大學(xué)學(xué)習(xí)平臺(tái)的教學(xué)引導(dǎo)，使資源建設(shè)和實(shí)踐操作實(shí)現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、國際化、便捷化和優(yōu)質(zhì)化。重視建立穩(wěn)定的實(shí)訓(xùn)基地，真正提高學(xué)員的綜合素質(zhì)。除學(xué)業(yè)外，還應(yīng)滿足學(xué)員的各種訴求，如申請建立黨組織和群團(tuán)組織、推薦就業(yè)單位、實(shí)習(xí)單位、考取行業(yè)資格證、申請貸助學(xué)金、不同大學(xué)間學(xué)分互換等，開放大學(xué)只有真正享有一般高校所具備的自主辦學(xué)權(quán)力，享有同等的辦學(xué)待遇、發(fā)展機(jī)會(huì)和話語權(quán)，才能有望成為“世界一流的開放大學(xué)”。