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    《檔案法實施辦法》授權條款梳理與分析

    2017-02-25 15:02:27夏蕾
    檔案管理 2017年2期
    關鍵詞:檔案法蘭州市省市

    夏蕾

    摘 要:本文通過對部分省市公布的權力清單中以《檔案法實施辦法》為法律依據(jù)或?qū)嵤┮罁?jù)的檔案行政權力進行梳理和分析,以期為基層做好權力清單制度建設工作提供有益參考。

    關鍵詞:檔案法實施辦法;權力清單

    2015年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》,要求省、市、縣政府都要建立權力清單制度。作為政府機關之一的檔案行政管理部門,也必然要建立權力清單制度。因此,建立權力清單,就要依法確定權力,按照“職權法定”原則,梳理檔案行政權力的來源。《檔案法》與《檔案法實施辦法》(以下簡稱《辦法》)是檔案行政權力的主要法定來源,梳理它們到底賦予了哪些檔案行政權力,對于建立檔案行政權力清單制度,確定檔案行政權力清單有著重要的作用。

    一項職權的法律依據(jù)或?qū)嵤┮罁?jù),往往會涉及《檔案法》、《辦法》、部門檔案規(guī)章、地方檔案法規(guī),以及地方各級政府、政府檔案行政管理機關制發(fā)的規(guī)范性文件。那么,《辦法》到底賦予了我們哪些權力?本文以《部分省份省級檔案行政權力清單實證分析》《全國副省級市檔案行政權力清單實證分析》《市縣級檔案行政權力清單實證分析》三篇文章涉及的41個省市縣區(qū)為樣本,選擇其中25個職權項目法律依據(jù)或?qū)嵤┮罁?jù)單一為《辦法》和最高位階為《辦法》的省市縣檔案行政管理機關已公布的權力清單為樣本,對《辦法》所規(guī)定的檔案行政權力進行歸納與梳理。

    1 依實施依據(jù)歸納分析

    依實施依據(jù)對25個省市涉及的105項權力事項進行歸納,由于部分省市權力清單中只是籠統(tǒng)地注明依據(jù)《辦法》,沒有注明依據(jù)《辦法》的具體條款,在歸納整理時,對照其他省市同名權力事項所依據(jù)的具體條款,進行了補充。歸納結果如下:《辦法》第2條涉及行政服務1項(貴州?。姓_認6項(寧波市、湖南省、杭州市、浙江省、山東省、嘉興市各1項);《辦法》第4條涉及其他1項(江蘇?。?;《辦法》第6條涉及行政獎勵12項(江蘇省1項、大連市1項、蘭州市3項、寧波市1項、蘇州市1項、煙臺市5項); 《辦法》第8條涉及行政監(jiān)督1項(濟南市),行政指導1項(廣東?。?;涉及行政服務7項(廣東省4項、寧波市1項、煙臺市1項、長春市1項);涉及其他1項(蘭州市);《辦法》第10條涉及行政指導2項(廣東?。?;《辦法》第13條涉及行政服務2項(貴州?。簧婕靶姓_認1項(濟南市),涉及其他2項(蘭州市1項、河北省1項);《辦法》第18條涉及行政許可4項(長春市、寧波市、嘉興市、杭州市各1項);涉及其他3項(長春市、煙臺市、武漢市各1項);《辦法》第19條涉及行政許可4項(浙江省、杭州市、寧波市、嘉興市各1項);《辦法》第20條涉及其他8項(山東省、南京市、長春市、濟南市、沈陽市、武漢市、蘭州市、南平市各1項),涉及行政許可1項(河北省);《辦法》第22條,涉及其他15項(福建省1項、河北省1項、山東省1項、蘭州市2項、成都市1項、杭州市1項、濟南市1項、嘉興市1項、南昌市1項、南京市2項、南平市1項、廈門市1項、煙臺市1項),涉及行政服務1項(貴州省),涉及行政確認1項(濟南市);《辦法》第23條,涉及(廣東?。?;《辦法》第24條,涉及其他3項(山東省、濟南市、煙臺市各1項);《辦法》第27條,涉及行政處罰2項(蘭州市),涉及其他23項(河北省2項、成都市3項、濟南市6項、南平市6項、煙臺市6項);《辦法》第29條,涉及行政處罰1項(蘭州市),涉及其他1項(武漢市)。

    可見,105項權力事項中有2項涉及2條以上《辦法》條款,統(tǒng)計時只計序號靠前的第1條條款。歸納的結果:共涉及《辦法》中的14項條款。分別是第2條、第4條、第6條、第8條、第10條、第13條、第18條、第19條、第20條、第22條、第23條、第24條、第27條、第29條。占《辦法》全部31條的45.16%。同一條款涉及的權力類型最多的4項,最少的1項。4項的1條,3項的2條,2項的5條,1項的6條。平均約2條。

    2 依權力類型歸納分析

    從表1可見,按涉及的權力類型分,涉及行政監(jiān)督(1項)、行政處罰(3項)、行政指導(3項)、行政服務(5項)、行政確認(8項)、行政許可(9項)、行政獎勵(12項)、其他(64項)共8種。其中涉及權力型(行政監(jiān)督、行政處罰、行政確認、行政許可)和非權力型(行政指導、行政服務、行政獎勵、其他)各4種。權力型共涉及21項,非權力型涉及84項。權力性事項只是非權力事項的四分之一。

    3 依職權名稱歸納梳理

    依職權名稱對25個省市涉及的105項權力事項進行歸納,結果如表1。從表1中我們可以看到,《辦法》同一條款授予的權力事項,不同的省市權力清單中的名稱存在差異,并且涉及的權力類型也有差別。

    4 依授權條款包含的權力類型所涉及的省市歸納分析

    依14條授權款對包含的8種權力類型所涉及的省市數(shù)量多少,從少到多排序結果如下:《辦法》第4條,涉及江蘇省,占4.00%;《辦法》第10條,涉及廣東省,占4.00%;《辦法》第23條,非權力型,涉及廣東省,占4.00%;《辦法》第29條,權力型和非權力型,涉及蘭州市、武漢市,占8.00%;《辦法》第24條,非權力型,涉及山東省、濟南市、煙臺市,占12.00%;《辦法》第13條,權力型和非權力型,涉及貴州省、河北省、濟南市、蘭州市,占16.00%;《辦法》第19條,權力型,涉及浙江省、杭州市、嘉興市、寧波市,占16.00%;《辦法》第6條,非權力型,涉及江蘇省、蘭州市、煙臺市、寧波市、大連市、蘇州市,占24.00%;《辦法》第8條,權力型和非權力型,涉及廣東省、長春市、煙臺市、濟南市、寧波市、蘭州市,占24.00%;《辦法》第18條,權力型和非權力型,涉及武漢市、杭州市、嘉興市、寧波市、煙臺市、長春市,占24.00%;《辦法》第27條,權力型和非權力型,涉及河北省、南平市、蘭州市、成都市、濟南市、煙臺市,占24.00%;《辦法》第2條,權力型和非權力型,涉及嘉興市、山東省、浙江省、湖南省、杭州市、寧波市、貴州省,占28.00%;《辦法》第20條,權力型和非權力型,涉及山東省、河北省、濟南市、長春市、南京市、蘭州市、武漢市、南平市、沈陽市,占36.00%;《辦法》第22條,權力型和非權力型,涉及山東省、河北省、貴州省、福建省、濟南市、蘭州市、煙臺市、南平市、廈門市、嘉興市、南昌市、南京市、杭州市、成都市,占56.00%。

    各涉及1個省市的有3條(第4、10、23條),涉及2個省市的有1條(第29條),涉及3個省市的有1條(第24條),各涉及4個省市的有2條(第13、第19條),各涉及6個省市的有4條(第6、第8、第18、第27條),涉及7個省市的有1條(第2條),涉及9個省市的有1條(第20條),涉及14個省市的有1條(第22條)。

    5 結論與分析

    綜上,我們可以得出如下初步結論:

    5.1 授權條款接近《辦法》全部條款半數(shù),略低于《檔案法》的授權比例。依實施依據(jù)共涉及《辦法》中的14項條款,與《檔案法》的授權條款數(shù)相同?!掇k法》中的14項授權條款占《辦法》全部31條的45.16%,略低于《檔案法》的授權條款占51.85%的比例。

    5.2 與《檔案法》相反,非權力型條款遠多于權力型條款。權力清單,其本質(zhì)是將行政權力置換為行政行為,從這個意義上講,可以將行政行為劃分為權力行政行為和非權力行政行為。權力行政行為主要包括行政執(zhí)法(如行政處罰、行政確定、行政許可等)、行政司法(如行政復議、行政調(diào)解等)等行政行為。非權力行政行為主要包括行政指導、行政獎勵、行政調(diào)查等。而所謂權力行政行為落實到權力清單中就是“權力型事項”,非權力行政行為就是“非權力型事項”。因此,“將所有我們有權做的事項,不論是‘權力事項與‘非權力事項一并列入檔案行政‘權力清單是必要的”。[1]

    與《檔案法》不同?!掇k法》明確授權權力型事項的條款1條(第19條);非權力型事項的條款有5條(第4、第6、第10、第23、第24條);既包含授權權力型事項,又包含授權非權力型事項的條款有8條(第2、第8、第13、第18、第20、第22、第27、第29條)?!掇k法》中授權的權力事項有21項,而非權力事項有84項,前者只有后者的1/4。非權力事項遠遠高于權力事項。

    5.3 與檔案法相同,同一條款授予的職權事項,多數(shù)是多個名稱同時存在。由于沒有統(tǒng)一的分類標準,與《檔案法》中存在的同一條款授予的權力事項,存在不同和差別,同一條款在有的省市,只劃定權力事項一項,而在另一些省市則是幾項。雖然在前期整理時已經(jīng)將權力事項名前所加“對”字刪除,但仍然存在同一法律條文中的同一條款的同一行為,有兩種或者更多的權力名稱。比較而言,只有少數(shù)條款只有一個職權名稱,且一個省市使用,多數(shù)都存在多個職權名稱并多省市使用的情況。

    5.4 既包含授權權力型事項,又包含授權非權力型事項的條款,涉及的省市最多,占比最高。與《檔案法》的授權條款中,明確授權權力型事項的6項條款平均涉及48.04%的省市,明確授權非權力型事項的3項條款平均涉及19.61%的省市,既包含授權權力型事項,又包含授權非權力型事項的3項條款均涉及11.85%的省市不同?!掇k法》的授權條款中,明確授權權力型事項的1項條款涉及16%的省市,明確授權非權力型事項的5項條款平均涉及9.6%的省市,既包含授權權力型事項,又包含授權非權力型事項的8項條款平均涉及27%的省市。最少涉及1個省市,占比4%,最多涉及14個省市,占56%。

    參考文獻:

    [1]邵荔.檔案行政“權力清單”與“非權力清單”[J].檔案管理,2016(3):26~28.

    (作者單位:開封市城區(qū)公路管理局 來稿日期:2016-12-06)

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