義務(wù)教育基本均衡創(chuàng)建中的問題及其解決對策

◎ 李 震

義務(wù)教育基本均衡創(chuàng)建中的問題及其解決對策

◎ 李 震

為實(shí)現(xiàn)《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》提出的“到 2020 年，全國縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡的比例達(dá)到 95%”的目標(biāo)，我國各地高度重視、精心謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，學(xué)校辦學(xué)條件極大改善，辦學(xué)品質(zhì)顯著提高，校際之間的差異明顯縮小，辦學(xué)特色正在形成，教育質(zhì)量逐步提升。但義務(wù)教育基本均衡創(chuàng)建（統(tǒng)稱“均衡創(chuàng)建”）中出現(xiàn)的一些問題，必須引起足夠重視，否則“均衡創(chuàng)建”會陷入誤區(qū)，造成人力、財(cái)力和物力的極大浪費(fèi)。

一、義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”中存在的具體問題

（一）沒有領(lǐng)會義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本內(nèi)涵

以部分均衡代替整體均衡。一些縣教育投入存在歷史欠賬，短時(shí)間達(dá)到義務(wù)教育基本均衡標(biāo)準(zhǔn)，客觀上存在難度。為確保義務(wù)教育均衡快速通過國家認(rèn)定，一些教育主管部門只選擇一些已經(jīng)達(dá)到國家驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校來重點(diǎn)打造，即在經(jīng)費(fèi)上給予傾斜，目的就是讓這些學(xué)校的外在形象改變。這些“重點(diǎn)打造學(xué)?！弊匀皇清\上添花，甚至太過豪華，而眾多“非迎檢學(xué)校”，尤其是薄弱學(xué)校卻處于被邊緣化的境地。義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”不但沒有縮小校際間的差距，反而人為增添新的不均衡，更為嚴(yán)重的是“非迎檢學(xué)?！背霈F(xiàn)心理失衡、消極抵觸，影響整個(gè)義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”的推進(jìn)。

以數(shù)據(jù)均衡代替實(shí)際均衡。一些縣義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”不是通過科學(xué)謀劃、真抓實(shí)干來縮小校際間的差距，而心存僥幸，企圖通過投機(jī)取巧、弄虛作假來蒙混過關(guān)。比如，部分學(xué)校的指標(biāo)在短時(shí)間難以達(dá)到國家驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，但相關(guān)工作人員卻采取“人工配平”（即人為增減數(shù)字來固化學(xué)校數(shù)據(jù)）所謂“八項(xiàng)指標(biāo)”（包括生均教學(xué)及輔助用房面積、生均體育運(yùn)動(dòng)場館面積、生均教學(xué)儀器設(shè)備值、每百名學(xué)生擁有計(jì)算機(jī)臺數(shù)、生均圖書冊數(shù)、師生比、生均高于規(guī)定學(xué)歷教師數(shù)、生均中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)教師數(shù)）。因而雖然表冊上“八項(xiàng)指標(biāo)”都基本均衡，但事實(shí)上校際之間不均衡的現(xiàn)狀卻沒有絲毫改變。

校長認(rèn)識不到位。有的校長認(rèn)為，義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”與己無關(guān)，認(rèn)為“重點(diǎn)打造學(xué)?！辈攀恰坝瓩z學(xué)校”，而自己學(xué)校是非重點(diǎn)打造學(xué)校，自然就不屬“迎檢學(xué)?！?；有的校長認(rèn)為，義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”是在搞形式、走過場，精力投入過多會本末倒置，影響教學(xué)質(zhì)量；有的校長認(rèn)為，義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”就是上級撥款，若不撥款，一切免談。

（二）缺乏義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”的整體規(guī)劃

缺乏頂層設(shè)計(jì)。有的縣沒有認(rèn)真研讀有關(guān)政策文件，沒有領(lǐng)會義務(wù)教育均衡發(fā)展的本質(zhì)要求，也沒有對區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校基本情況進(jìn)行深入調(diào)查研究，更沒有對照國家義務(wù)教育基本均衡標(biāo)準(zhǔn)“一個(gè)門檻”和“八項(xiàng)指標(biāo)”尋找差距。因此，這些縣制定的義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”方案大多是閉門造車、紙上談兵，既無針對性又無指導(dǎo)性，更無可操作性。方案目標(biāo)不清晰、任務(wù)不明確、措施不落實(shí)、責(zé)任不到人、時(shí)限不具體，在無序中盲動(dòng)、在折騰中反復(fù)。

無人統(tǒng)領(lǐng)全局。義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”本應(yīng)由縣政府推進(jìn)，教育主管部門具體落實(shí)，但有的教育局沒有指定某局長牽頭負(fù)責(zé)，而是直接“捆綁打包”給教育督導(dǎo)室。而就現(xiàn)行體制而言，教育督導(dǎo)室只是教育局內(nèi)設(shè)科室，與其他科室之間是平級關(guān)系，無權(quán)調(diào)度指揮。當(dāng)督導(dǎo)室把任務(wù)分解到科室，科室不是抵觸拖沓，就是推諉抱怨，因此合力無法形成。

“軟件標(biāo)準(zhǔn)”不明確。這里的“軟件標(biāo)準(zhǔn)”是指學(xué)校文化建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生，檔案資料及功能室管理等規(guī)范性要求。義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”不只是硬件設(shè)施的達(dá)標(biāo)，更重要的是學(xué)校管理的迭代升級。由于上述工作缺乏明確的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校只憑感覺或自身理解行動(dòng)，難免花樣百出。各級領(lǐng)導(dǎo)出于對義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”的重視，必定要深入學(xué)校督促檢查，并提出指導(dǎo)意見。面對各級領(lǐng)導(dǎo)莫衷一是的“意見”，學(xué)校茫然無措，不知究竟該聽誰的，更讓學(xué)校困惑的是有的科室今天通知這樣做，明天通知那樣做，但沒過幾天不知從哪兒取來“真經(jīng)”，又通知學(xué)校要怎么怎么做，如此顛來倒去、翻云覆雨，弄得基層學(xué)校天怨人怒。

（三）閑置、浪費(fèi)義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”的寶貴資源

“好鋼沒有用到刀刃上”。譬如，一所不足 120 人鄉(xiāng)初中卻投資近 100 萬元，修建氣派的校門和擴(kuò)建進(jìn)校公路，新建 2000 多平米的食堂兼學(xué)生宿舍。學(xué)校地處煤礦，礦區(qū)早在縣城圈地建房，生活人口大量轉(zhuǎn)移；學(xué)校教師老齡化嚴(yán)重，教學(xué)質(zhì)量長期低迷，生源逐年萎縮，且距離該校不足 10 公里，就有兩所初中，其中一所距離不足 5 公里，兩所初中都質(zhì)量不錯(cuò)。相關(guān)部門不思學(xué)校布局調(diào)整，卻如此重復(fù)投入，實(shí)在令人費(fèi)解。又如某小學(xué)擴(kuò)建征地，事先沒有勘探征用土地，地基打樁就投入兩千多萬元，加上地面建筑設(shè)施三千多萬元，按照當(dāng)?shù)卦靸r(jià)，完全可以新建一所相當(dāng)規(guī)模的現(xiàn)代化小學(xué)。

教師資源未能有效整合。當(dāng)前學(xué)校超編與缺編同樣突出。比如某縣總共 32 所初中，按初中師生比 1：13.5 的標(biāo)準(zhǔn)，其中有 13 所學(xué)校超編，超編最多的學(xué)校達(dá) 62 人，最少的 17 人；缺編的學(xué)校有 11 所，缺編最多的 48 人，最少的 14 人。教育局本可以借助義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”，有效整合教師資源，但卻擔(dān)心整合引發(fā)不安定因素，以致有的教師累慘了，而另一些教師好耍得很，而且超編學(xué)校還因工作量難以均衡而矛盾迭出，教學(xué)質(zhì)量長期低水平徘徊。

儀器設(shè)備配置脫離實(shí)際。有的教育裝備部門是根據(jù)學(xué)校規(guī)模和學(xué)生人數(shù)盲目配置圖書和各種儀器設(shè)備，以致儀器設(shè)備大量閑置浪費(fèi)。譬如，某校僅有一塊籃球場，而現(xiàn)有球架更換不足一年，但裝備部門卻給學(xué)校配送兩副球架；有的學(xué)校近年學(xué)生猛增，沒有功能室和儀器保管室，但裝備部門仍按“六大功能室”齊備的標(biāo)準(zhǔn)配齊配足，學(xué)校只得將儀器設(shè)備堆在食堂一角或樓道。

圖書使用率不高。圖書陳舊、復(fù)本過多；圖書不適合學(xué)生，比如某村小只有一、二年級，配置的圖書大多數(shù)是“四書五經(jīng)”；學(xué)校不重視閱讀。據(jù)筆者調(diào)查，某縣 15 所小學(xué)、4-6 年級 1200 名學(xué)生中，每年讀過一本課外書的為 13 %，15 所初中、7-8 年級 900 名學(xué)生中，每年讀過一本課外書的為 9.1 %，且多數(shù)學(xué)校沒有安排專門的閱讀時(shí)間，也沒有學(xué)生閱讀的要求。

學(xué)校不重視實(shí)驗(yàn)。筆者在某縣調(diào)查 20 所農(nóng)村小學(xué)，大多數(shù)實(shí)驗(yàn)室凌亂不堪，儀器設(shè)備蓬頭垢面、銹跡斑斑，有的甚至丟失。學(xué)生實(shí)驗(yàn)堪憂，小學(xué) 3—6 年級一學(xué)期沒做一次演示實(shí)驗(yàn)的達(dá) 45 %，沒做一次分組實(shí)驗(yàn)的達(dá) 70 %。究其原因：編制不足，功能室人員或科學(xué)教師大多兼職或臨時(shí)客串；功能室制度不健全，管理人員職責(zé)不明；期末抽考（統(tǒng)考）實(shí)驗(yàn)沒有具體要求，學(xué)校對此也無明文規(guī)定。

創(chuàng)建效果不盡人意。一是工程監(jiān)管不力。由于前期準(zhǔn)備、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)不足，創(chuàng)建任務(wù)無清單管理，創(chuàng)建推進(jìn)無日程安排。比如，一些維修工程未經(jīng)招投標(biāo)就匆忙上馬，導(dǎo)致維修費(fèi)用增加，同時(shí)因工期緊，質(zhì)量得不到保證，陷入“年年維修，年年破爛”的怪圈；有的墻面維修表面上涂脂抹粉，未及檢查，就出現(xiàn)刷漆崩殼、粉糊開裂、墻磚脫落、地磚破損等。此外，一些學(xué)校新建的食堂、宿舍等由于監(jiān)管不力，出現(xiàn)樓頂和墻體滲漏、地面起灰、瓷磚空鼓等現(xiàn)象。二是創(chuàng)建成果保持不好。學(xué)校習(xí)慣養(yǎng)成教育缺位，粉刷一新的墻壁球印、鞋印、手印密密麻麻，亂涂、亂寫、亂刻隨處可見；新配置的桌、凳、椅也是刀削筆戳、傷痕累累。三是校園文化華而不實(shí)。首先，辦學(xué)理念頻繁更換。換一任校長，就換一種思想，動(dòng)輒推倒重來。這種粗暴做法割裂學(xué)校文化傳承，同時(shí)造成教育資源浪費(fèi)；其次，學(xué)校文化人為移植。有的文化公司或“專家”為學(xué)校提煉的理念文化晦澀難懂，不能揭示教育規(guī)律，偏離時(shí)代主流價(jià)值觀。譬如，某科技特色校的校訓(xùn)為“神秘精彩每一天”；又如某“茶竹”特色校的一棟樓名為“問茶樓”，像喝茶的地方，另一棟“翠竹樓”，類似“農(nóng)家樂”；第三，文化元素組合堆砌、交叉雜糅、琳瑯滿目，讓人審美疲勞。比如，有的學(xué)校到處都有名人字畫、名言警句，隨處可見《三字經(jīng)》、《弟子規(guī)》、《二十四孝》，展板、標(biāo)語、浮雕、塑像、碑林、碑刻、匾額、景觀、長廊、奇花、大樹一個(gè)不少。

（四）義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”中依然存在大班額問題

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城區(qū)面積擴(kuò)大，高樓林立、鱗次櫛比，城區(qū)人口與日俱增，但學(xué)校建設(shè)未預(yù)留空間，存在歷史欠賬；再則，農(nóng)村教師存在“五個(gè)結(jié)構(gòu)不合理”：性別結(jié)構(gòu)不合理（女性教師偏多）、年齡結(jié)構(gòu)不合理（教師流失嚴(yán)重，年輕化和老齡化并存）、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理（藝、體教師短缺）、職稱結(jié)構(gòu)不合理（中高級職稱較少）、知識結(jié)構(gòu)不合理（學(xué)科知識不扎實(shí)，條件性知識和通識知識不足）。同時(shí)存在農(nóng)村學(xué)校管理不規(guī)范，比如課時(shí)隨意增減、教師隨時(shí)調(diào)課、學(xué)生課外活動(dòng)少、藝體等學(xué)科可有可無。面對如此現(xiàn)狀，重視孩子教育的農(nóng)村家長，自然要想盡辦法城區(qū)就讀。基于上述因素，化解大班額問題任重道遠(yuǎn)。

二、義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”中存在問題的解決對策

（一）把握義務(wù)教育均衡發(fā)展的深刻內(nèi)涵

義務(wù)教育均衡發(fā)展是指通過法律法規(guī)讓公民或未來公民享受教育的權(quán)利和義務(wù)，通過政策制定與調(diào)整及資源調(diào)配，提供相對均等的教育機(jī)會和條件，以客觀公正的態(tài)度和科學(xué)有效的方法，實(shí)現(xiàn)教育效果和成功機(jī)會的相對均衡?？梢?，義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵包括：一是每個(gè)孩子（包括有能力就讀的殘疾兒童）入學(xué)權(quán)利和入學(xué)機(jī)會均等；二是區(qū)域均衡發(fā)展，學(xué)區(qū)間教育資源應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃；三是校際之間均衡發(fā)展，學(xué)校布局和規(guī)模均衡合理，教育硬軟件設(shè)施均衡配置；四是群體均衡發(fā)展，即校內(nèi)的各班設(shè)施、師資、生源、管理等均衡；五是學(xué)生在德、智、體、美均衡發(fā)展；六是質(zhì)量均衡發(fā)展，課程設(shè)置和教學(xué)水平和效果均衡；七是結(jié)果均衡，即學(xué)生能自由而個(gè)性發(fā)展，即改革學(xué)校辦學(xué)體制和管理體制，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，使義務(wù)教育從“供給型均衡”逐步邁向“需求型均衡”。

（二）厘清義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”的基本思路

統(tǒng)一思想，形成共識。義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”宗旨是實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)辦學(xué)條件的改善、教育資源的整合、學(xué)校管理升級、教育質(zhì)量提高。義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”是國家戰(zhàn)略和民生工程，因此完成目標(biāo)是剛性要求，必須清醒認(rèn)識、自我加壓，牢牢抓住發(fā)展機(jī)遇。

摸清家底，找準(zhǔn)問題。結(jié)合“八項(xiàng)指標(biāo)”要求，教育部門要“自下而上”、“自上而下”，精確統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。只有數(shù)據(jù)精準(zhǔn)，才能找準(zhǔn)問題、找到差距，精準(zhǔn)算出差異系數(shù)。“自下而上”，就是學(xué)校上報(bào)數(shù)據(jù)要準(zhǔn)確無誤；“自上而下”，就是主管部門要逐校核對。因此，數(shù)據(jù)上報(bào)必須強(qiáng)調(diào)紀(jì)律，對不履職的要問責(zé)、追究，防止漏報(bào)、亂報(bào)。

列出清單，明確任務(wù)。首先，逐項(xiàng)、逐校梳理問題，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，把問題轉(zhuǎn)化為任務(wù)，列出任務(wù)清單，明確什么人、什么時(shí)間負(fù)責(zé)完成什么任務(wù)；其次，要建立領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、專題研究、聯(lián)席會議等工作機(jī)制，解決難點(diǎn)和熱點(diǎn)；第三，統(tǒng)籌規(guī)劃、精心組織、頂層設(shè)計(jì)，明確每階段的目標(biāo)、任務(wù)；第四，任務(wù)逐級分解，分片包干、穩(wěn)步推進(jìn)；實(shí)施“一校一策”，即針對每校、每一問題，提出解決對策；第五，實(shí)行項(xiàng)目管理，形成“橫向到邊、縱向到底、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、齊抓共管”格局。

邊查邊改，逐步提高。針對“教育投入、師資建設(shè)、校舍場地”等關(guān)鍵指標(biāo)，相關(guān)部門要結(jié)合省級督導(dǎo)整改要求，借助縣人大、政協(xié)的執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、提案建議等，促進(jìn)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的解決；堅(jiān)持督導(dǎo)問責(zé)，跟蹤問效。

（三）突破義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”的發(fā)展瓶頸

義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”就是要攻堅(jiān)克難、突破瓶頸，撬動(dòng)教育綜合改革，激活教育可持續(xù)發(fā)展的“場”。

科學(xué)布局，推進(jìn)均衡。完善中小學(xué)布局和學(xué)校建設(shè)規(guī)劃，整合現(xiàn)有教育資源，按常住人口規(guī)模配置學(xué)校、提供用地指標(biāo)，既顧及教育現(xiàn)實(shí)需要，又考慮教育長遠(yuǎn)發(fā)展。打破鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政壁壘，以區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展劃分學(xué)區(qū)，按學(xué)區(qū)編制學(xué)區(qū)建設(shè)規(guī)劃；按人口分布建設(shè)規(guī)模適度的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校，推行相對集中辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)內(nèi)經(jīng)費(fèi)、師資、設(shè)施、裝備等均衡配置，以學(xué)區(qū)均衡發(fā)展，推動(dòng)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展。

創(chuàng)新模式，促進(jìn)均衡。實(shí)施校際之間“聯(lián)合、整合、融合”的辦學(xué)策略，將“片區(qū)教研”、“對口幫扶”和“領(lǐng)雁工程”有機(jī)結(jié)合，實(shí)施強(qiáng)校與弱校的“手牽手、肩并肩、心貼心”行動(dòng)計(jì)劃，推行“一體化”辦學(xué)，以強(qiáng)帶弱、領(lǐng)雁齊飛。

強(qiáng)化師資，保障均衡。要完善教育內(nèi)部人事管理制度，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，建立中小學(xué)教師“以縣為主、縣管校用”的管理體制，使教師從“學(xué)校人”變成“系統(tǒng)人”，化解學(xué)校缺編和超編的突出矛盾，為縣域內(nèi)教師的均衡配置奠定基礎(chǔ)；要完善教師補(bǔ)充機(jī)制，落實(shí)教師培訓(xùn)機(jī)制、建立教師交流機(jī)制、健全教師評價(jià)激勵(lì)機(jī)制。

確立標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)均衡。盡管學(xué)校有各自特色，但教育有規(guī)律可循，有相通之處。因此，教育部門和督導(dǎo)部門要建立有指導(dǎo)性管理標(biāo)準(zhǔn)，幫助學(xué)校管理提檔升級。比如，制定《中小學(xué)功能室管理標(biāo)準(zhǔn)》、《中小學(xué)教學(xué)常規(guī)管理標(biāo)準(zhǔn)》、《中小學(xué)校園文化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等，借助義務(wù)教育“均衡創(chuàng)建”和教育督導(dǎo)，加強(qiáng)學(xué)校對標(biāo)準(zhǔn)的理解和落實(shí)，讓督導(dǎo)有標(biāo)準(zhǔn)可循，學(xué)校管理有標(biāo)準(zhǔn)可依，讓標(biāo)準(zhǔn)常態(tài)化，并逐步內(nèi)化為師生的自覺行動(dòng)。

提高質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)均衡。一要狠抓規(guī)范的落實(shí)。首先，規(guī)范辦學(xué)行為。嚴(yán)格作息時(shí)間，減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)；杜絕權(quán)錢參與招生，切實(shí)解決大班額問題；嚴(yán)格課程計(jì)劃，對隨意增減課時(shí)的學(xué)校，實(shí)行“一票否決”；其次，規(guī)范教師行為。嚴(yán)格師德規(guī)范，著力解決懶教厭教、職業(yè)倦怠、責(zé)任心不強(qiáng)、精業(yè)精神缺失等“老大難”問題；第三，規(guī)范學(xué)生行為。加強(qiáng)養(yǎng)成教育，讓學(xué)生懂禮貌、講衛(wèi)生、敬師長，愛公物、守紀(jì)律、愛學(xué)習(xí)、善思考。二要深化課程改革。建立基于學(xué)生核心素養(yǎng)的課程計(jì)劃、課程管理、課程資源、課程評價(jià)等，開發(fā)具有時(shí)代特征和學(xué)校特色的活動(dòng)課程，實(shí)現(xiàn)“國家課程校本化、校本課程特色化、活動(dòng)課程個(gè)性化”的目標(biāo)。三要堅(jiān)持文化立校，凝練學(xué)校的辦學(xué)理念，形成學(xué)校的辦學(xué)特色。要重視學(xué)校的制度文化、物質(zhì)文化、行為文化、精神文化建設(shè)，提高教師的精神生活品質(zhì)，讓教師有工作獲得感和職業(yè)尊嚴(yán)感；要營造良好育人環(huán)境，不斷提高學(xué)生的文明程度和文明層次，讓學(xué)生學(xué)習(xí)有主人翁的自豪感和榮譽(yù)感；要結(jié)合校史以及學(xué)校所在地的人文、地理特征，打造特色校園，形成學(xué)校的辦學(xué)特色。

（作者：重慶市永川區(qū)人民政府督學(xué)，中學(xué)高級教師）

［責(zé)任編輯：嚴(yán)加紅］

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