應急警務中的行政強制與執(zhí)法規(guī)范*

付 輝，王建新

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

應急警務中的行政強制與執(zhí)法規(guī)范*

付 輝，王建新

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

行政強制作為公安機關應急警務處置的主要手段，能夠保證公安機關及時有效的處置突發(fā)事件和公共安全危機。但是當前應急警務中的行政強制在理論和實踐中還存在著一定的亂象，容易導致侵害相對人合法權益的現(xiàn)象發(fā)生，有必要從實體和程序上進行規(guī)范。

應急警務；行政強制；行政強制措施；執(zhí)法規(guī)范

應急警務是指公安機關及其人民警察為了維護國家安全和社會秩序，保護人民的生命和財產(chǎn)安全，依法對公共突發(fā)事件進行應急處置與救援的特別警務活動。面對突發(fā)事件和公共安全危機時，公安機關作為維護和保障人民生命和財產(chǎn)安全的主要政府機構(gòu)，應當采取及時有效的措施進行處置，為了實現(xiàn)這一目的，公安機關所采取的措施往往帶有強制性、拘束性和暫時性。這些強制性、拘束性措施和手段在法律上被稱為行政強制。

一 相關概念的厘清

公安機關作為行政機關，既是行政強制措施的主體，又是行政強制執(zhí)行的主體。本文論述的應急警務中的行政強制主要指的是公安機關在面對公共安全危機和緊急情況時所實施的行政強制措施，并且是即時性的行政強制措施。為了便于文章的論述，首先對相關概念進行厘清。行政強制曾經(jīng)是行政法學理論界爭議比較大的一個問題，長期以來對于行政強制的內(nèi)涵、外延、法律屬性以及分類，理論界眾說紛紜[1]，行政強制立法的空白也曾是行政立法發(fā)展的一大瓶頸。隨著《中華人民共和國行政強制法》于2011年頒布，有關行政強制的爭議才逐步化解。行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。行政強制措施屬于行政強制的一個下位概念。而行政強制措施根據(jù)緊迫程度和實施程序的繁簡程度又分為一般性行政強制措施和即時性行政強制措施。即時性行政強制措施是指行政機關在面對突發(fā)的、緊急的危險或者災害時，為了避免危害或危險的擴大，減輕損失而對相對人的人身，行為或者財產(chǎn)進行強制性臨時約束或限制的行為。[2]

之所以強調(diào)公安機關在應急警務中的行政強制指的是即時性行政強制措施，而不是行政強制執(zhí)行，主要理由如下：

一是應急警務中行政強制的一個重要特點就是暫時性，當影響公共安全的危機或者事件消除，公安機關的行政強制行為就應當立即停止或者解除。暫時性也是行政強制措施的一個重要特點，而行政強制執(zhí)行不具有暫時性的特點，相反具有持續(xù)性的特點，如果相對人拖延履行義務，那么行政強制執(zhí)行可以一直進行，公共安全危機或者突發(fā)事件的消失并不能導致行政強制執(zhí)行的終止，只有相對人履行義務或者行政決定的內(nèi)容得以實現(xiàn)，行政強制執(zhí)行才可以終止。

二是公安機關在應急警務中所采取的措施并不以相對人不履行行政決定或者違反法律規(guī)定為前提。例如，在重大礦難中，為了方便救援，交通警察對事故現(xiàn)場進行管制，不允許無關人員進入現(xiàn)場，在這種情況下不是因為相對人違法了，或者沒有履行法定的義務而被禁止進入現(xiàn)場，而是為了避免危害和危險進一步擴大而對現(xiàn)場進行封鎖。而行政強制執(zhí)行以相對人不履行法定義務為前提，因此，這種管制行為屬于行政強制措施而不是行政強制執(zhí)行。

三是無論行政強制措施還是行政強制執(zhí)行，都是行政機關以強制手段迫使當事人的行政義務得到履行。公安機關在應急警務當中面對的是相對人“不作為”或者“容忍”義務，而不是“作為”的義務。在突發(fā)事件或者是公共安全危機發(fā)生時，相對人的行為一般情況下屬于不應當作為而作為了，或者法律不能容忍的行為，這些行為就屬于行政強制措施所要實現(xiàn)的義務。而如果是相對人應當作為而沒有作為的義務，就需要通過行政強制執(zhí)行來實現(xiàn)。

四是從行為的功能來看，行政強制措施以保障行政秩序為主要功能；而行政強制執(zhí)行以執(zhí)行業(yè)已存在并已生效的行政決定為重要功能。公安機關在應急警務中所采取的行政強制行為的功能也主要是側(cè)重對社會治安秩序的維護，從功能上說應急警務中的行政強制符合行政強制措施的特點。

五是一般性行政強制措施和即時性行政強制措施的區(qū)別主要在于緊迫性程度不同。即時性行政強制措施面對的情況往往比較緊急，對程序的要求也不是十分嚴格。應急警務正是相對于常態(tài)警務而言的，在應急警務中，公安機關所面對危險和危害的程度和級別是最高的，其所使用的行政強制措施也應當是最及時、最有力、強制力最高，程序也是最為簡化的，因此，在應急警務中的行政強制措施屬于即時性行政強制措施而不是一般性行政強制措施。

二 應急警務中的行政強制

行政強制對于公安機關的應急警務活動來講，可以說是一把雙刃劍。一方面公安機關面對突發(fā)的緊急危險和危害，需要強有力的措施和手段來維護社會治安秩序和保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全；另一方面即時性行政強制措施具有很強的破壞力和強制力，緊急情況下使用時在實體和程序上可能都會存在著瑕疵，往往會對部分相對人的合法權益造成一定的損害。

(一)行政強制對于應急警務的重要意義

1.行政強制是應急警務處置的主要手段

應急警務是公安機關在面對危機和突發(fā)情況下的一種非常態(tài)化活動。在常態(tài)警務下，公安機關為了實現(xiàn)行政目的可以作出各種各樣的行政行為，但是，在應急警務中情況就有所不同。針對所處理危機的不同性質(zhì)和特點，公安機關在應急警務活動中進行處置的手段主要有行政征收、行政檢查、行政處罰和行政強制措施等。這些公安機關在應急警務活動中所能夠作出的行政行為中，行政強制措施的使用頻率是最高的，這也是由應急警務和行政強制措施自身的特點所決定的。應急警務活動面對的危機具有突發(fā)性和緊急性，需要處理和應對的迅速、及時和有效，而行政強制措施的強制性和高效性正好適應了應急警務處置的需要，實踐中也成為應急警務處置的主要手段。

2.行政強制能夠保證行政目標的實現(xiàn)

應急警務作為公安機關非常態(tài)化的一種行政活動，其目的是為了在緊急狀態(tài)下更好地保護相對人的人身權和財產(chǎn)權，維護社會治安秩序的穩(wěn)定。在危害公共安全的危機出現(xiàn)或發(fā)生時，政府會調(diào)動各種力量參與到救援和處置的過程中，公安機關作為政府的組成機構(gòu)之一，其主要任務是維持社會治安秩序，控制事故現(xiàn)場，防止危機的擴散和危害的擴大。行政強制措施由于是對相對人人身和財產(chǎn)的一種強制性約束，其在所有的行政行為當中具有最高的強制力和拘束力，對于防止危害的擴大和制止違法行為的侵害，維護社會治安秩序具有最直接的效果，從而能夠保證行政目標的順利實現(xiàn)。

3.行政強制有利于行政效率的提高

當突發(fā)危機來臨時，及時有效的處置尤為重要，能夠在最短的時間內(nèi)作出最及時最有效的處置是應急警務的基本要求。在公共安全危機處置中，如果效率得不到保證，那么危機所造成的危害將會持續(xù)，相對人生命和財產(chǎn)的損失可能會加大，而且更可能會引發(fā)次生的危害和危險。效率原則是應急警務的基本原則。行政強制措施的使用可以保證公安機關對危機現(xiàn)場和人員的有效控制，為其他行政機關和社會力量展開救援提供強有力的支持和保障，從而提高危機處置的效率。

(二)應急警務中行政強制措施的種類

公安機關可以實施的行政強制措施可以說是種類繁雜，數(shù)量眾多。不同時期的法律、法規(guī)對公安機關的行政強制措施都進行了規(guī)定。但是在眾多的行政強制措施中，公安機關在應急警務中使用的種類相對較少，主要是對人身、財產(chǎn)和場所等的限制和約束。根據(jù)對象和內(nèi)容的不同，可以將公安機關在應急警務當中的行政強制措施分為三類：

其一是限制人身自由的行政強制措施。是指公安機關在特殊緊急情況下對相對人的人身自由進行暫時性強制約束的行為。主要包括強制約束、強制傳喚、強行帶離現(xiàn)場、現(xiàn)場管制、強行驅(qū)散、交通管制、立即拘留、強行遣送、使用警械武器等。

其二是處置財物的行政強制措施。公安機關在應急警務活動當中，可以對相關的財物依法進行處置，具體表現(xiàn)為對財物的查封、扣押和凍結(jié)。

其三是針對場所、住宅、建筑物的行政強制措施。在應急警務的活動過程中，為了維護現(xiàn)場秩序，搶救相對人的生命和財產(chǎn)，需要強行進入部分場所和住宅，甚至需要對部分建筑物進行強行拆除。

(三)應急警務中行政強制使用中存在的問題

1.部分行政強制措施權設定違法

現(xiàn)行的《行政強制法》第十條對行政強制措施的設定權予以了明確，并且強調(diào)限制人身自由的行政強制措施只能由法律進行設定。但是在實踐當中，一些限制人身自由的行政強制措施并不完全是由法律來設定，有的行政法規(guī)，地方性法規(guī)，甚至行政規(guī)范性文件都規(guī)定了限制人身自由的行政強制措施，并且這些行政強制措施是公安機關在執(zhí)法當中經(jīng)常使用的。較為典型的是收容遣送、勞動教養(yǎng)和收容教育。收容遣送和勞動教養(yǎng)兩種限制人身自由的行政強制措施分別于2003年和2013年被廢止，現(xiàn)在僅剩收容教育。以收容教育為例，其法律依據(jù)是《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》以及國務院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》?！度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》雖然經(jīng)過了全國人大常委會的批準，但不是我們狹義上所稱由全國人大及其常委會制定的法律?！顿u淫嫖娼人員收容教育辦法》是由國務院制定頒布的，屬于行政法規(guī)。作為行政法規(guī)設定的限制人身自由的行政強制措施——收容教育，顯然違反了《行政強制法》關于行政強制措施設定權的規(guī)定。同時，收容教育的規(guī)定也違背了《立法法》第八條關于法律保留原則的規(guī)定。在提倡依法治國，建設法治政府的今天，收容教育作為公安機關經(jīng)常使用的行政強制措施應當進行改革。

2.有關應急警務行政強制權的法律規(guī)定模糊不清

《行政強制法》對于緊急狀態(tài)下的行政強制權也作出了規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，行政機關在面對緊急突發(fā)情況時，有權采取應急措施或者臨時措施。而公安機關作為行政應急當中的主要力量，自然獲得了授權。這一條規(guī)定可以看做是公安機關在應急警務活動中實施行政強制措施的直接法律依據(jù)。但是，本條只是一個概括性的規(guī)定，具體到應急措施或者臨時措施的種類、程序等，行政強制法就沒有規(guī)定，只是籠統(tǒng)地說依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

《突發(fā)事件應對法》也僅僅對社會安全事件發(fā)生時，公安機關能夠采取的應急措施進行了規(guī)定，而社會安全事件僅僅是公安機關在應急警務中面對的一種情況，在自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件中同樣需要應急警務的支撐。而對于在這些情況下公安機關可以采取的應急措施法律沒有明確的規(guī)定。法律規(guī)定不明確容易導致在應急警務的過程中出現(xiàn)無法可依，無據(jù)可循的情況，甚至會出現(xiàn)濫用職權的現(xiàn)象，可能會對部分合法的利益造成損害。

3.警察在行使行政強制權時缺乏必要的保障

公安機關在應急警務過程中面對的都是緊急性、突發(fā)性的危機或者危害，不僅對相對人的權益和公共利益會產(chǎn)生比較大的威脅和危害，而且會對直接參與危機處置和處理的人員，特別是一線執(zhí)法的人民警察產(chǎn)生直接或者間接的威脅與危害，因此十分有必要對應急警務活動中警察在行使行政強制權時給予充分的法律保障和物質(zhì)保障。從實踐來看，這方面的保障缺失還比較嚴重，特別是對于直接行使行政強制權的警察保護還不夠。比如說法律應當規(guī)定對于警察在應急警務當中的行使行政強制權的行為進行免責，由于行政強制權的行使而對其他的合法權益造成的損失警察個人不承擔法律責任。此外，應急警務當中的物質(zhì)保障也很不到位，當警察在緊急情況下行使行政強制措施權時警用車輛、警用武器警械、警用裝備等配備或者保障不足的話，會使應急警務的處置限于被動的狀態(tài)，處置的效果也會大打折扣。目前公安機關在應急警務處置中使用的警力與警種與常態(tài)警務下的警力與警種沒有太多的區(qū)別，多數(shù)情況下，警察從事日常警務活動，當遇到突發(fā)緊急危機時，臨時抽調(diào)警力參加到應急處置中。當前的這種模式從節(jié)約警力的角度來講沒有問題，但是從另一方面來講，讓非常設的機構(gòu)和人員來處置和應對突發(fā)事件和危機，不但會增加民警的工作壓力，而且處置的效果也可能會打折扣。從危機處置的效率和專業(yè)性來看，有必要成立一支專門的處理突發(fā)危機的警察隊伍。

4.執(zhí)法程序、執(zhí)法主體存在瑕疵

即時性行政強制措施往往面對的是突發(fā)情況或者緊急情況，這是其區(qū)別于一般行政強制措施的重要特征。因此，在程序規(guī)制時也要特別注意，不能簡單地將行政強制措施的一般程序套用在即時性行政強制措施上面，否則很容易使得行政目的無法實現(xiàn)，甚至公共利益或者公民的合法權益都會受到損害。[3]但是，這并不意味著應急警務過程中的行政強制措施不需要程序方面的規(guī)制。實踐當中，不按程序?qū)嵤┬姓娭拼胧┑那闆r很普遍，重實體、輕程序歷來是公安機關執(zhí)法當中存在的弊病之一。執(zhí)法中不亮明身份，不遵守法定期限，不告知權利的情況時有發(fā)生。此外，由于警力配備不足等客觀原因，在執(zhí)法過程中，往往會有協(xié)勤或者協(xié)警參加到執(zhí)法活動中，有時候甚至代替警察執(zhí)法，而協(xié)勤或協(xié)警不是公務人員，沒有執(zhí)法權，無權代替民警執(zhí)法。執(zhí)法主體存在瑕疵一方面違反了法律的規(guī)定，破壞了公務執(zhí)法的嚴肅性；另一方面會給相對人造成不必要的誤會或傷害，也容易導致執(zhí)法權的濫用。

5.自由裁量權較大，容易對相對人的合法權益造成損害

應急警務面對的是突發(fā)性、緊急性的社會安全危機，為了實現(xiàn)保護人民生命和財產(chǎn)安全，維護社會治安秩序的任務，立法往往賦予人民警察一定的自由裁量權。但是，由于我國有關警察權的法律在賦予公安機關及其人民警察自由裁量權的同時，對權力行使的界限和范圍卻沒有給予足夠的規(guī)范，致使實踐中公安機關濫用自由裁量權的現(xiàn)象時有發(fā)生。[4]濫用自由裁量權的表現(xiàn)主要有以下幾種情況：一是法律沒有規(guī)定行政強制措施權而實施了行政強制措施。二是超越法定權限實施行政強制措施。這一類型在警察執(zhí)法實踐中表現(xiàn)得比較突出。如：警察在非警務活動中使用行政強制措施權；借助行政強制措施插手經(jīng)濟案件。三是違反比例原則，隨意提升警察行政強制措施的強度。在實施行政強制措施時濫用自由裁量權會造成嚴重的后果，不但會對相對人的合法權益造成侵害，而且執(zhí)法者本人也會因為違法受到法律的制裁。

三 應急警務中行政強制執(zhí)法規(guī)范

鑒于行政強制對于應急警務活動的重要價值和意義以及行政強制使用中存在的問題，有必要對應急警務中的行政強制行為進行約束和規(guī)范，既要保障權力的暢通行使，又要防止權力的過度行使對合法權益的侵害。筆者認為，對應急警務當中的行政強制應當從執(zhí)法意識、實體規(guī)范和程序規(guī)范三個方面來進行規(guī)范。

(一)執(zhí)法意識

當前公安機關執(zhí)法中存在各種問題的一個重要原因就是執(zhí)法人員的法治意識不高，重實體、輕程序的傳統(tǒng)觀念較為嚴重。應急警務活動也不例外，應急警務具有突發(fā)性、緊急性和高危害性的特征，公安機關的行政強制行為更是具有高強度的羈束性，對相對人權益損害的危險度也是最高的。如果沒有良好的法治觀念和程序意識，那么在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員濫用權力的風險將大大增加，相對人合法權益遭受侵害的可能也會增加。因此，應當提升執(zhí)法人員特別是領導干部的法治意識。法治意識的提高有賴于警察自身素質(zhì)的提高，通過學習和宣傳教育，提高執(zhí)法者對程序正義的重視，做到在執(zhí)法過程中依法執(zhí)法、適度執(zhí)法、人性執(zhí)法。除此之外，應急警務的執(zhí)法人員還要具備高度的危機意識，時刻做好應對危機的準備，以便在危機發(fā)生時能夠第一時間做出快速反應。

(二)實體規(guī)范

首先，應當對涉及行政強制措施的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件根據(jù)《立法法》和《行政強制法》的規(guī)定進行徹底的疏理?！读⒎ǚā泛汀缎姓娭品ā穼π姓娭拼胧嗟脑O定進行了嚴格的規(guī)定和限制，原則上行政強制措施的設定權歸屬于法律，在法律沒有規(guī)定時，行政法規(guī)和地方性法規(guī)才享有有限的行政強制措施設定權。除此之外的其他規(guī)范性文件嚴禁設定行政強制措施。同時，限制人身自由和凍結(jié)存款、匯款的行政強制措施只能由法律來設定。但是，就目前公安機關可以實施的行政強制措施來看，存在法律法規(guī)之外的其他規(guī)范性文件超越權限設定的情況，并且數(shù)量眾多、種類繁雜。公安機關行政強制措施設定的亂象不僅容易限制和損害相對人的合法權益，而且也不利于公安機關本身的執(zhí)法開展。因此，十分有必要對現(xiàn)有的公安行政措施進行清理和規(guī)范，對違法設定的行政強制措施要予以廢止。另外，可以制定專門的警察行政強制行政法規(guī)，對混亂的公安行政強制權進行系統(tǒng)規(guī)范。

其次，對應急警務中的行政強制措施在法律上應當給予充分的保障。一是要對公安機關在緊急危機狀態(tài)下可以實施哪些行政強制措施予以明確規(guī)定，以便公安機關在執(zhí)法時有法可依；二是需要對應急狀態(tài)下行政強制措施的種類、時限、范圍和幅度進行限制，防止自由裁量權過大；三是對公安機關在應急警務中實施行政強制措施所需的人員和裝備給予保障，對在特殊情況下使用武器警械的規(guī)定進行細化。

(三)程序規(guī)范

雖然公安機關在應急警務中采取即時性行政強制措施不必拘泥于一般行政強制措施的程序，但是從法治的角度出發(fā)，為了盡可能避免和減少對合法權益的不必要侵害，要對應急警務中的行政強制進行法律程序上的規(guī)定，只是在程序設計上不但要滿足應急警務對于效率的要求，還要滿足對公平正義的追求。筆者認為，對于公安機關在應急警務當中的行政強制措施，只需要設定最基本的程序要求即可，并且側(cè)重對事后程序的規(guī)制，對于事前和事中程序很難進行規(guī)定。對此，我們可以借鑒和參考《行政強制法》第十九條的規(guī)定。

公安機關在應急警務活動中，由于情況緊急需要當場實施行政強制措施的，不需要履行事先的批準程序，執(zhí)法人員可以直接實施，此時，是否實施行政強制措施就完全依賴于現(xiàn)場執(zhí)法人員的主觀判斷，對相對人的合法權益可能會存在較大的威脅。因此，必須采用有效的事后控制手段對行政強制措施的實施進行約束和規(guī)范。[5]事后的控制程序主要包括以下幾個內(nèi)容：

1.事后報告，補辦手續(xù)

在應急警務活動中，公安機關的執(zhí)法人員在實施行政強制措施后，應當在24小時內(nèi)向公安機關負責人報告，沒有履行審批手續(xù)的及時補齊手續(xù)。

2.亮明身份，說明理由

公安機關執(zhí)法人員在實施行政強制措施時如果沒有向相對人表明身份，應當在事后向當事人出示工作證，并且向相對人說明理由，同時聽取相對人的陳述和申辯，告知相對人尋求法律救濟的途徑。

3.監(jiān)督救濟

有權力必有救濟，應急警務活動中也不例外。公安機關的負責人在接到執(zhí)法人員的報告后如果認為在應急警務中不應當實施行政強制措施，應當責令執(zhí)法人員立即解除、恢復原狀，由此對相對人合法權益造成的損失應當予以行政補償或者國家賠償。如果相對人在應急警務中被實施了行政強制措施，其同樣享有依法提起行政復議和行政訴訟的權利，如果認為行政強制措施損害了其合法權益，可以向行政復議機關提起行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。

[1] 傅士成.行政強制研究[M].北京：法律出版社，2001：25.

[2] 應松年.行政法與行政訴訟法學[M].北京：法律出版社，2012：165.

[3] 毛杰.公安行政強制措施研究[D].上海：復旦大學，2008.

[4] 張守強.對警察行政強制措施問題的思考[D].蘇州：蘇州大學，2008.

[5] 孟昭陽，高文英.行政法與行政訴訟法學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2012.

EmergencyPoliceCompulsoryAdministrativeandLawEnforcementintheSpecification

FU Hui，WANG Jian-xin

(Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

Administrative enforcement as the main means of emergency disposal by police of the public security organ，to ensure public security organ shall timely and effective disposal emergencies and public security crisis.But for the current emergency police administrative enforcement in theory and in practice there are certain chaos，it is easy to cause infringes upon the lawful rights and interests of the other party phenomenon，it is necessary to specify entity and procedure.

emergency police；administrative compulsion；administrative compulsory measures；law enforcement specification

2016-12-15[作者簡介]付輝(1981—)男，山東高密人，中國人民大學法學院博士研究生。研究方向：訴訟法學。

D922.14

A

1008—1763(2017)05—0142—05