楊科雄
最高人民法院行政審判庭法官,法學(xué)博士
試論行政協(xié)議的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)
楊科雄
最高人民法院行政審判庭法官,法學(xué)博士
除協(xié)商一致這一客體標(biāo)準(zhǔn)與民事合同一致外,區(qū)分行政協(xié)議和民事合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)主要有以下兩方面:
一是形式標(biāo)準(zhǔn),也就是主體標(biāo)準(zhǔn)。行政協(xié)議的主體至少有一方是具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員但又不僅包括這一主體。
二是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),也就是內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。行政協(xié)議的主要內(nèi)容是行政法上的權(quán)利(力)義務(wù)。
2015年5月1日,我國(guó)新修改生效的《行政訴訟法》將行政協(xié)議(合同)納入行政訴訟受案范圍。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》)對(duì)行政協(xié)議的概念也作出了界定。正如法德兩國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政合同訴訟初期主要關(guān)注的是行政協(xié)議和民事合同的區(qū)別那樣,我國(guó)行政協(xié)議訴訟首先面臨的難題也是如何識(shí)別行政協(xié)議。這一問(wèn)題不僅涉及行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議的司法管轄權(quán),還涉及行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等。
行政協(xié)議,一般又稱行政合同。新行政訴訟法雖然將行政協(xié)議納入受案范圍,但沒有對(duì)行政協(xié)議作出界定,也沒有對(duì)行政協(xié)議的范圍作出比較全面的列舉。在國(guó)內(nèi)一些地方作出過(guò)大同小異的規(guī)定。如《江蘇省行政程序規(guī)定》第77條規(guī)定,本規(guī)定所稱行政合同,是指行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益,實(shí)現(xiàn)行政管理目的,與公民、法人和其他組織之間,經(jīng)雙方意思表示一致達(dá)成的協(xié)議。為了界定行政協(xié)議,正確適用新《行政訴訟法》,最高人民法院《適用解釋》第11條第1款規(guī)定,行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo),在法定職責(zé)范圍內(nèi),與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,屬于《行政訴訟法》第12條第1款第11項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。這是在中央層級(jí)上第一次界定行政協(xié)議的內(nèi)涵。依據(jù)上述規(guī)定,與民事合同相比,行政協(xié)議主要包括五個(gè)要素:1.目的要素。行政協(xié)議與民事合同最大的不同首先就在于目的的不同。行政協(xié)議的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)。2.主體要素。合同法等民事法律規(guī)范規(guī)定民事合同的主體是平等主體的自然人、法人或者其他組織;行政協(xié)議的主體則是行政主體和行政相對(duì)人,其中具有優(yōu)勢(shì)地位的行政主體是不可缺少的主體。3.職責(zé)要素。這是指行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議必須是“在法定職責(zé)范圍內(nèi)”,法定職責(zé)范圍之外簽訂的行政協(xié)議無(wú)效。4.意思要素。這是指行政主體與行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議必須經(jīng)過(guò)協(xié)商,意思表示一致。5.內(nèi)容要素。這是指行政主體與行政相對(duì)人之間簽訂合同的內(nèi)容是行政法上權(quán)利義務(wù)。這也是與民事合同的重要區(qū)別。
行政機(jī)關(guān)運(yùn)用合同技術(shù),可以追溯至法國(guó)大革命之前。法國(guó)大革命后,德國(guó)行政法學(xué)之父奧托·邁耶在以行政處分為主軸建構(gòu)行政法學(xué)體系之時(shí)雖已注意到合同在行政領(lǐng)域的運(yùn)用,不過(guò)未重點(diǎn)著力,但這并不妨礙行政合同理念在歐洲其他地區(qū)甚至全世界廣泛傳播。德國(guó)在行政程序法中對(duì)行政合同進(jìn)行了專門規(guī)定,英美國(guó)家也提出了行政機(jī)關(guān)所涉合同關(guān)系是公法還是私法的問(wèn)題。
1.法國(guó)行政合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。由于法國(guó)行政機(jī)關(guān)既可以依據(jù)公法也可以依據(jù)私法簽訂合同,因此行政機(jī)關(guān)的合同關(guān)系具有二元屬性。合同屬性的界定之所以重要,是因?yàn)樯婕皟蓚€(gè)問(wèn)題:(1)案件爭(zhēng)議是否屬于行政法院管轄;(2)法官裁判是否適用行政合同的特殊制度。如是否承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的單方變更權(quán)或解除權(quán),以及行政合同第三人的訴權(quán)等這些行政合同制度有別于民事合同的特殊制度。
在法國(guó),行政合同的識(shí)別問(wèn)題是通過(guò)法院判例、立法規(guī)范兩種途徑解決的。在行政合同的識(shí)別問(wèn)題上,法國(guó)最高行政法院歸納了三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn),原則上彼此可以替換,只要滿足其中之一便可認(rèn)定為行政合同:(1)“公共服務(wù)之目的”標(biāo)準(zhǔn)。1873年權(quán)限裁判法庭作出的“布朗戈”案,提出將公共服務(wù)作為劃定行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn),突破了“高權(quán)行為”的界限,大大擴(kuò)展行政訴訟的范圍。但是,該標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法凸顯各個(gè)具體合同與公共服務(wù)之間關(guān)系的緊密程度差異,如果將所有以公共服務(wù)為目的的合同,即使其僅與公共服務(wù)之間存在非常間接的關(guān)系,一概視為行政合同,則容易導(dǎo)致該制度的濫用。因此,必須要結(jié)合其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行識(shí)別。(2)“超越于普通法之條款”標(biāo)準(zhǔn)。為避免公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的濫用,法國(guó)最高行政法院在1912年的“孚日山花崗巖公司”案中發(fā)展出了新的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),要求確定合同性質(zhì)不僅依據(jù)合同公共服務(wù)目的,還要審查涉案合同條款是否有區(qū)別于傳統(tǒng)民事合同所約定的條款。此類特殊條款是為了保證公共服務(wù)之良好運(yùn)作而載入合同的,體現(xiàn)了公權(quán)力,揭示了行政機(jī)關(guān)不希望置于普通私人地位的意圖。(3)“所處的外部規(guī)范環(huán)境”標(biāo)準(zhǔn)。按照“超越于普通法之條款”標(biāo)準(zhǔn),特殊條款的存在取決于合同相對(duì)人是否愿意在合同中忍受行政機(jī)關(guān)的特權(quán),若行政機(jī)關(guān)與合同相對(duì)人未達(dá)成此類合意,最終導(dǎo)致沒有將特殊條款載入合同,那么公共服務(wù)之良好運(yùn)作也就無(wú)法獲得保障。對(duì)此,法國(guó)最高行政法院在1973年的“德尚河電力開發(fā)公司”判例中發(fā)展出了“超越于普通法制度”標(biāo)準(zhǔn),提出若存在一套外部規(guī)范規(guī)定了合同雙方強(qiáng)制締約義務(wù)及無(wú)法達(dá)成合意時(shí)由行政機(jī)關(guān)裁決的制度,甚至,外部規(guī)范可以明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)、合同相對(duì)人在此類合同中什么可為而什么不可為的,那么可以據(jù)此確定該合同為行政合同。由此可見,雖然法國(guó)最高行政法院歸納的上述三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)原則上彼此可以替換,只要滿足其中之一便可認(rèn)定為行政合同,但它們之間的關(guān)系,實(shí)際上是行政目的和手段的關(guān)系,體現(xiàn)的是行政合同的內(nèi)容,也就是為了公共服務(wù)行使公權(quán)力形成的行政法上權(quán)利義務(wù)。第一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的是行政合同必須是為了公共服務(wù)的目的,而第二、三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)則要求合同約定或者外部規(guī)范的規(guī)定行政機(jī)關(guān)有別于民事合同的特殊手段,主要體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力內(nèi)容,也就是行政合同的標(biāo)的。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),行政機(jī)關(guān)簽訂的合同必須為了公共服務(wù),并且以公權(quán)力保證公共服務(wù)之良好運(yùn)作,該合同才屬于行政合同。
2.德國(guó)行政合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。雖然德國(guó)《行政程序法》將第四章統(tǒng)稱為“公法合同”,但是實(shí)際上是“行政合同”,排除了私法合同和憲法、國(guó)際法規(guī)定的公法合同。德國(guó)《行政程序法》第54條第1款規(guī)定,只要法律沒有相反規(guī)定,公法領(lǐng)域的法律關(guān)系可以通過(guò)合同確立、變更或者撤銷公法合同。該條確定了行政合同的合法地位,除法律作出其他特別規(guī)定的情況下,行政機(jī)關(guān)可以將行政合同作為一種可供選擇的行政管理方式,以替代行政機(jī)關(guān)單方面作出的行政行為。
在德國(guó),判定行政合同主要看合同標(biāo)的,這是區(qū)分行政合同與私法合同的核心標(biāo)準(zhǔn),其合同標(biāo)的必須是公法上的權(quán)利義務(wù),也即根據(jù)公法規(guī)范調(diào)整而產(chǎn)生的、對(duì)行政機(jī)關(guān)賦予權(quán)利或者設(shè)定義務(wù)的法律關(guān)系。德國(guó)學(xué)者毛雷爾認(rèn)為,行政合同是指以行政法律關(guān)系為客體,設(shè)立、變更或消滅行政法權(quán)利義務(wù)的合同??梢娫诘聡?guó),判定行政合同主要看合同標(biāo)的,也就是行政法上的權(quán)利義務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是,只要合同內(nèi)容中含有公法因素,即使也存在一些私法內(nèi)容,在德國(guó)合同整體上歸入行政合同范疇,目的是確保所有緊密聯(lián)系的合同組成部分能夠按照統(tǒng)一的法律來(lái)調(diào)整。所以在德國(guó)沒有“公私混合合同”一說(shuō)。但是,有些合同僅僅靠合同標(biāo)的并不能很好地界定合同性質(zhì)。如行政機(jī)關(guān)與私人簽訂合同,約定由后者拿出私有土地用于修路。該合同未對(duì)行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù),僅從私人拿出私有土地這一合同標(biāo)的無(wú)從判斷合同性質(zhì),為此必須結(jié)合合同的目,在本案即用于修路屬于公法目的,那么,該合同關(guān)系受公法規(guī)范的調(diào)整,故屬于行政合同。因此,在德國(guó),判定行政合同主要看合同標(biāo)的,即行政法上的權(quán)利義務(wù),必要時(shí)要結(jié)合合同目的。這一標(biāo)準(zhǔn)可以簡(jiǎn)單歸納為“合同標(biāo)的+目的”標(biāo)準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為,德國(guó)的這一標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的是合同目的和標(biāo)的相結(jié)合,它實(shí)際上和法國(guó)最高行政法院歸納的三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)不同。在合同目的上,法國(guó)強(qiáng)調(diào)的是公共服務(wù)而德國(guó)強(qiáng)調(diào)的是公法目的,其實(shí)際上均為行政目的;在合同內(nèi)容上,法國(guó)強(qiáng)調(diào)的是公權(quán)力而德國(guó)強(qiáng)調(diào)的是合同標(biāo)的,其本質(zhì)均為行政法上的權(quán)利義務(wù)。這兩個(gè)國(guó)家在行政合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)上還是比較一致的。由此,大多學(xué)者認(rèn)為行政合同是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的,而和相對(duì)人達(dá)成行政法上權(quán)利義務(wù)的合意。
行政協(xié)議作為一種新型的行政管理和公共服務(wù)方式,把行政和契約兩個(gè)傳統(tǒng)行政法認(rèn)為水火不容的行為方式,奇跡般地結(jié)合在一起?,F(xiàn)在多數(shù)人認(rèn)為行政協(xié)議既有行政性,又有契約性。從行政性和契約性去分析行政協(xié)議的性質(zhì)顯然是有其合理之處。但現(xiàn)在的問(wèn)題是如何處理好行政性和契約性的關(guān)系,“從行政合同與行政職責(zé)的關(guān)系來(lái)看,前者是后者作用下的一種特殊形式,行政職權(quán)是行政合同的‘動(dòng)力源’、合同是行政法律關(guān)系的一種具體實(shí)現(xiàn)形式?!边@種看法顯然是把行政性當(dāng)作行政協(xié)議的首要的、第一位的屬性,而把合同性作為實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)的一種方式,處于第二位。強(qiáng)調(diào)行政性是必要的,只有這樣才能解釋為什么行政協(xié)議需要在行政程序法中進(jìn)行規(guī)定,并且應(yīng)獲得行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì),也能解釋在行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)為什么享有優(yōu)益權(quán)。但在強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議的行政性之時(shí),也不應(yīng)忽視行政協(xié)議和其他行政行為的區(qū)別,不是其行政性,而恰恰是其契約性即民主合意性。因而,行政性和契約性應(yīng)同等對(duì)待,不過(guò)在行政訴訟的不同階段中各有側(cè)重。在受理階段,主要看協(xié)議是否具有行政性,具有行政性的屬于行政訴訟受案范圍,沒有行政性的屬于民事訴訟受案范圍;在審理階段,行政協(xié)議進(jìn)入實(shí)體審查后要注意行政協(xié)議的契約性,采用與傳統(tǒng)單方行政行為行政訴訟不同的審理規(guī)則。因此,行政協(xié)議的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是全面的,既要區(qū)分行政協(xié)議和民事合同,又要區(qū)分行政協(xié)議和一般的行政行為。不過(guò),目前我國(guó)行政協(xié)議訴訟首先面臨的難題還是如何區(qū)分行政協(xié)議和民事合同,這要求必須重視行政協(xié)議的行政性,而行政性涉及以行政法為主要代表之一的公法與私法的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)。
從古羅馬著名學(xué)者烏爾比安提出公法與私法概念開始,算起來(lái)有近兩千年漫長(zhǎng)的歷史。不過(guò),公法與私法的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)一直爭(zhēng)論不休。據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者蔡志芳統(tǒng)計(jì),區(qū)別公私法的學(xué)說(shuō),包括利益說(shuō)、目的說(shuō)、主體說(shuō)、權(quán)力說(shuō)、意思說(shuō)、社會(huì)說(shuō)、應(yīng)用說(shuō)、統(tǒng)治關(guān)系說(shuō)、法律關(guān)系說(shuō)、生活關(guān)系說(shuō)、性質(zhì)說(shuō)、效力說(shuō)、統(tǒng)治主體說(shuō)、歸屬說(shuō)、行為說(shuō)、三分說(shuō)(法源區(qū)分說(shuō)、立法目標(biāo)區(qū)分說(shuō)及責(zé)效方法區(qū)分說(shuō))、資格說(shuō)、國(guó)家社會(huì)關(guān)系說(shuō)、資格關(guān)系說(shuō)等,共19種。日本學(xué)者美濃部達(dá)吉指出,公法與私法的區(qū)別,不是根據(jù)單純的理論的區(qū)別,是現(xiàn)實(shí)的國(guó)法上的區(qū)別,而現(xiàn)實(shí)的國(guó)法系由種種錯(cuò)雜的思想之結(jié)果所結(jié)集而成的,所以把任何單一的標(biāo)準(zhǔn)去區(qū)別兩者,都不能與現(xiàn)實(shí)的國(guó)法相適合,那區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)之所以會(huì)發(fā)生種種不同的學(xué)說(shuō),其理由即在于此。若只以某單一的標(biāo)準(zhǔn)而企圖區(qū)別兩者,無(wú)論其所用的是何種標(biāo)準(zhǔn),結(jié)果都是必歸失敗。因此,有必要對(duì)上述學(xué)說(shuō)進(jìn)行梳理、歸納和綜合,使其成為一個(gè)能涵蓋各種學(xué)說(shuō)之合理成分的統(tǒng)一學(xué)說(shuō)。筆者認(rèn)為,欲建構(gòu)這樣一個(gè)統(tǒng)一學(xué)說(shuō)應(yīng)該尋找一個(gè)基礎(chǔ),這個(gè)基礎(chǔ)不僅是各種學(xué)說(shuō)所共有的,而且其構(gòu)成要素的內(nèi)容又能涵蓋各種學(xué)說(shuō)的合理成分。依以上的標(biāo)準(zhǔn),為法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系即法律關(guān)系這個(gè)概念應(yīng)為最適合之選擇。其理由在于:1.“一切法都是社會(huì)的規(guī)律,是跟著社會(huì)而存在的,所以因法所規(guī)律的社會(huì)之差異,便當(dāng)然生出法的類型?!蹦敲?,公、私法的差異就在于所規(guī)范的社會(huì)關(guān)系的不同,而公、私法所規(guī)范的社會(huì)關(guān)系就是法律關(guān)系,故而“法律關(guān)系”實(shí)為最優(yōu)選擇。2.法律關(guān)系是法律在調(diào)整人們行為的過(guò)程中形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,由主體、客體和內(nèi)容三要素構(gòu)成。仔細(xì)分析以上學(xué)說(shuō),我們發(fā)現(xiàn),從主體要素而言,主體說(shuō)、權(quán)力說(shuō)、意思說(shuō)、社會(huì)說(shuō)、統(tǒng)治關(guān)系說(shuō)、統(tǒng)治主體說(shuō)等均為主體要素的范疇;從客體要素而言,法律關(guān)系說(shuō)、生活關(guān)系說(shuō)、行為說(shuō)等是對(duì)客體要素在不同角度的說(shuō)明;從內(nèi)容要素而言,利益說(shuō)、目的說(shuō)完全是對(duì)公法的權(quán)利(力)義務(wù)關(guān)系的解說(shuō)??偠灾陨蠈W(xué)說(shuō)均是對(duì)法律關(guān)系三要素中的一個(gè)或一個(gè)以上的要素進(jìn)行的說(shuō)明,或者對(duì)其中一個(gè)要素在不同角度或不同層面的詮釋,完全可以統(tǒng)率在“法律關(guān)系”的旗幟下,并將它們的合理成分納入“法律關(guān)系”中來(lái)。3.“法律關(guān)系”可以克服以上學(xué)說(shuō)“各自為政”的狀況。由于“法律關(guān)系”擁有巨大的涵蓋性,它通過(guò)吸納各個(gè)學(xué)說(shuō)的合理成分,形成區(qū)分公、私法的統(tǒng)一學(xué)說(shuō),從而解決了長(zhǎng)久以來(lái)因?yàn)閰^(qū)分公、私法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而帶來(lái)的種種困惑。
公法所規(guī)范的社會(huì)關(guān)系即是公法關(guān)系,和私法關(guān)系共同構(gòu)成國(guó)內(nèi)法的法律關(guān)系。公法關(guān)系區(qū)別于私法關(guān)系之處在于其主體、客體和內(nèi)容的差別。公法關(guān)系的主體要素是公權(quán)力主體和公權(quán)力所作用的主體;客體要素是公權(quán)力行為,既包括單方的也包括雙方的;而內(nèi)容要素則是以公共管理目標(biāo)或者公益為目的的公權(quán)利(力)義務(wù)。行政協(xié)議制度是行政法律制度。行政法律關(guān)系作為公法關(guān)系的重要組成部分,行政協(xié)議關(guān)系又屬于行政法律關(guān)系。故而,行政協(xié)議法律關(guān)系也在主體、客體和內(nèi)容方面與民事合同存在差別。從主體要素上,是擁有行政權(quán)的主體和行政權(quán)所作用的相對(duì)人;從客體要素上,作為行使行政權(quán)方式的雙方行為即協(xié)議;從內(nèi)容要素上,是指以行政管理目標(biāo)或者公益為目的的行政法上的權(quán)利(力)義務(wù)。綜上,筆者認(rèn)為,具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)或者公共利益,在行使行政職權(quán)過(guò)程中,與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的協(xié)議,屬于新《行政訴訟法》第12條第1款第11項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。從該定義看,除協(xié)商一致這一客體標(biāo)準(zhǔn)與民事合同一致外,區(qū)分行政協(xié)議和民事合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)主要有以下兩方面:
一是形式標(biāo)準(zhǔn),也就是主體標(biāo)準(zhǔn)。行政協(xié)議的主體至少有一方是具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員但又不僅包括這一主體。也就是它發(fā)生在具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員與國(guó)家行政職權(quán)所作用的公民、法人或者其他組織之間。這一標(biāo)準(zhǔn)至少排除了以下兩種協(xié)議:1.行政機(jī)關(guān)與其所屬機(jī)構(gòu)、人員之間簽訂的內(nèi)部管理協(xié)議;2.行政機(jī)關(guān)之間就行政權(quán)力的行使、行政事務(wù)的處理而簽訂的協(xié)議。這些協(xié)議和行政協(xié)議最大的區(qū)別在于主體不同,前者是行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)與內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員,而后者則不是。
二是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),也就是內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。行政協(xié)議的主要內(nèi)容是行政法上的權(quán)利(力)義務(wù)。這一標(biāo)準(zhǔn)排除了行政機(jī)關(guān)基于自身民事權(quán)利義務(wù)而簽訂的協(xié)議。行政法上的權(quán)利(力)義務(wù)可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行判斷:一是是否行使行政職權(quán);二是是否為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)或者公共利益;三是在協(xié)議里或者法律上是否規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)。其中,行使行政職權(quán)和行政機(jī)關(guān)具有優(yōu)益權(quán)構(gòu)成了行政協(xié)議的標(biāo)的,而是否屬于行使行政職權(quán)或者行政機(jī)關(guān)是否具有行政優(yōu)益權(quán)不好判斷時(shí),還可以結(jié)合“實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)或者公共利益”這一公法目的判斷是否為行政協(xié)議。這一點(diǎn)和法德兩國(guó)上述行政合同識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)二致。從所起的作用這個(gè)角度看,這三個(gè)方面中是否行使行政職權(quán)是本質(zhì)要素,只要符合這一本質(zhì)要素,所涉協(xié)議即為行政協(xié)議,而實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)或者公共利益和行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)這兩個(gè)要素僅僅是判斷是否行使行政職權(quán)的輔助要素。但是,這兩個(gè)輔助要素對(duì)行政協(xié)議的科學(xué)分類具有重要作用。
行政協(xié)議一般分為從屬性的行政協(xié)議和合作性的行政協(xié)議。從屬性的行政協(xié)議是指行政主體基于優(yōu)勢(shì)地位和行政相對(duì)人簽訂的行政協(xié)議,并規(guī)定協(xié)議履行期間行政主體具有一定的優(yōu)益權(quán)。這類行政合同在德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)又主要分和解合同和雙務(wù)合同兩類。在我國(guó)大陸,主要包括替代行政行為的行政協(xié)議,它是指行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要或者實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo),在不違反法律禁止性規(guī)定的情況下訂立的替代行政處罰、行政許可等行政行為的協(xié)議。有以下幾種:1. 國(guó)家征收征用私人財(cái)產(chǎn)形成的行政協(xié)議,包括土地、房屋征收征用補(bǔ)償協(xié)議等;2.政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議;3.國(guó)有土地出讓合同等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議;4.行政和解協(xié)議等。而所謂《合作性的行政協(xié)議》指的是行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)或者公共利益以優(yōu)勢(shì)地位不那么明顯的合作者等身份而非管理者的身份與個(gè)人或者組織簽訂的協(xié)議。1.國(guó)有財(cái)產(chǎn)出讓出租給個(gè)人或組織簽訂的行政協(xié)議。這里的“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”涵蓋了國(guó)有資產(chǎn)(公共設(shè)施)和自然資源兩個(gè)面向,具體包括國(guó)有資產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)、出售或者出租協(xié)議等。2.公私合作協(xié)議(PPP協(xié)議)。具體包括由消費(fèi)者付費(fèi)的公共工程、公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)協(xié)議等。3.政府采購(gòu)協(xié)議。按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定,政府采購(gòu)對(duì)象包括貨物、工程和服務(wù)。如購(gòu)買的是貨物,主要是指購(gòu)買辦公用品等物品的協(xié)議。這種采購(gòu)協(xié)議本身與民事合同的區(qū)別不大。但由于涉及公共財(cái)政的使用,其締約的程序、締約方的選擇等與民事合同有所不同;如購(gòu)買的是服務(wù),具體包括行政機(jī)關(guān)委托科研、咨詢協(xié)議、教育委托培養(yǎng)協(xié)議等;如購(gòu)買的是工程,包括由政府出資購(gòu)買的公共工程、公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)協(xié)議等。