試論降低政府行政成本的路徑選擇——基于完善政府內部控制的思考

李 琦

(哈爾濱商業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱150028)

政府行政成本的持續(xù)快速增長問題一直是社會各界關注的熱點，也是每年全國兩會期間人大代表的焦點議題之一。在2010年的全國兩會期間，葉青委員在其所提交的由國家發(fā)改委和統(tǒng)計局聯(lián)合公布的關于我國政府行政成本現(xiàn)狀的調查報告中提出“從2005年至今，我國政府的行政管理經費是以每年1000億元的速度在增長”。政府行政成本的高企問題由此可窺一斑，同時在2010年度的政府工作報告中溫家寶總理也明確指出“政府機關要堅持勤儉行政，反對鋪張浪費，不斷降低行政成本?！庇纱丝梢娭档驼姓杀荆行д险操Y源更好為公眾服務，進而提高行政效率和政府公信力已成為新時期深化行政管理體制改革過程中一個亟待解決的問題。鑒于此，本文擬從完善政府內部控制的角度出發(fā)，提出降低政府行政成本的對策建議。

一、政府行政成本內涵與我國政府行政成本現(xiàn)狀

(一)政府行政成本內涵的界定

從成本產生的角度來看，政府行政成本是指由政府部門及其內部工作人員基于履行行政職能，為保證機構的正常運行和提供公共服務的過程中所發(fā)生的各種費用的統(tǒng)稱，以及由此所引發(fā)的在現(xiàn)今和未來一段時期內可以通過優(yōu)化政府決策和規(guī)范政府行政行為加以控制的間接性負擔。行政成本不僅包括政府部門的最終消費支出，也包括由于政府決策和行政行為所產生的相關成本。前者是指中央政府和各級地方政府在1年內所購買和使用相關產品和服務的價值，后者是指由于政府的不規(guī)范行為和不科學行政決策所造成直接和間接性資源損失及由此產生影響社會經濟長遠發(fā)展的不良成本。

(二)我國政府行政成本的現(xiàn)狀

一是在預算內政府行政成本增長較快，根據《中國統(tǒng)計年鑒2010》的相關數(shù)據顯示，1978—2009年，我國政府的財政收入從1132．26億元上升到68518．30億元，財政收入增長了近60倍;而政府的行政管理費用支出則由1978年的52．90億元增加到2009年的9164.21億元，增長幅度高達173倍，我國政府行政成本的增長幅度遠遠超過同期財政收入的增幅。二是預算外政府行政成本較高，1996—2006年政府預算外的行政管理費用由1996年的1254．36億元增加到2006年4163．56億元，預算外行政管理費用逐年的高速增長無疑會影響到預算外其他基本建設費用的正常支出，有學者提出目前我國政府部門預算外行政成本的增長速度大約是預算內政府行政成本的1．5倍。此外由于政府部門的一部分制度外的政府行政成本支出在很大程度上游離于政府資金的規(guī)范管理之外，既不屬于預算內行政成本也不屬于預算外行政成本，很難接受來自相關部門和社會的監(jiān)督，基本上處于非透明狀態(tài)，這部分隱性行政成本的存在客觀增加了政府財政負擔并影響政府公信力的提升。

二、政府內部控制概述

(一)政府內部控制的含義

政府內部控制作為政府治理的重要構成部分，最初是被應用在企業(yè)管理之中。政府管理層面上的內部控制是指為了確保政府部門能夠實現(xiàn)有序管理和機構的有效運行，減少由于政府不當?shù)墓芾硇袨榧袄速M等活動而造成的不必要損失，而采取的一系列自我約束和規(guī)范行為。政府內部控制并不是單獨一個事項，而是滲透到主體管理活動中的一系列行為。與企業(yè)內部控制相比，它的特點體現(xiàn)在政府內部控制是以滿足社會公共利益為目標，以實現(xiàn)社會公平和效率之間的平衡為其價值取向，在政府治理中發(fā)揮規(guī)范政府行為、保障公共資源得到有效運用和降低政府行政成本的作用。

(二)政府內部控制的基本框架

政府內部控制框架由五個相互聯(lián)系、作用的要素構成，最初源自管理層經營企業(yè)的方式，并與政府管理活動融為一體。這些要素是:

控制環(huán)境?？刂骗h(huán)境為政府內部控制設定了一個組織基調，影響政府工作人員的控制意識。它是內部控制其他構成要素的基礎，為它們提供了基本秩序和結構?？刂骗h(huán)境的構成要素包括權利和責任的分配、工作人員的誠信和道德價值觀、勝任能力等。

風險評估。每個主體在管理過程中都要面臨來自外部或內部必須加以評估的風險。風險評估的前提是確立在不同層次上的相互銜接、內在一致的目標。風險評估就是識別和分析在實現(xiàn)主體目標過程中會遇到的相關風險，進而為確定如何管理風險奠定基礎。

控制活動?？刂苹顒邮侵改切┯兄诒ＷC政府部門的指令得以有力貫徹執(zhí)行的政策和程序。有助于確保采取必要的措施來處置風險并實現(xiàn)主體目標?？刂苹顒影l(fā)生在整個組織之中，并且遍及組織的所有層級。

信息與溝通。信息與溝通是識別和獲取政府管理所需的信息，將所獲取的信息進行及時傳遞，以便政府內部工作人員能夠更好地履行職責。有效的溝通是廣義的，即保證有關的信息能夠在組織內部實現(xiàn)自上而下、自下而上以及平行地有序傳遞。

監(jiān)督。監(jiān)督是對政府內部控制運行質量的督促活動，有助于及時評估內部控制設計和運行效果以及采取必要的糾正措施。內部控制監(jiān)督活動可以通過持續(xù)監(jiān)督活動、個別評價或兩者間的結合來實現(xiàn)。持續(xù)監(jiān)督包括對政府日常管理活動的監(jiān)督，以及工作人員履行職責過程中的監(jiān)督。

三、完善政府內部控制，降低行政成本的路徑選擇

(一)營造良好的政府內部控制環(huán)境

內部控制環(huán)境為政府工作人員有效開展控制活動和履行責任提供了保障，是其他內部控制構成要素的基礎。營造良好的政府內部控制環(huán)境可從以下幾個方面著手:一方面要提高工作人員的勝任能力，勝任能力主要表現(xiàn)為完成個人崗位所確定任務需要的相關知識和技能。部門領導及工作人員需要明確特定崗位所需的知識和技能，通過組織學習和相關培訓將其最終轉化為勝任能力。另一方面要明確權力與責任的分配，包括對政府機構內部管理及辦公過程中部門及人員間權力與責任分配，涉及到鼓勵工作人員主動應對與解決問題，以及對他們權力的限制。有效的權力與責任分配務求實現(xiàn)二者之間的制衡，健全公職人員問責機制，使其在做出行政決策時能夠持審慎態(tài)度，并且能夠為其錯誤決策造成的不必要的損失承擔責任。此外要提升政府工作人員誠信和道德價值觀，內部控制的有效執(zhí)行不能脫離建立、執(zhí)行和監(jiān)控人員的誠信和道德價值觀。誠信和道德價值觀是內部控制環(huán)境的首要因素，只有公職人員形成良好的道德觀念，才能確保廉潔政府的建設和政府政令得以正確貫徹執(zhí)行。

(二)加大政府內部控制活動的力度

控制活動是確保政府部門的相關政策和既定管理目標得以實現(xiàn)的重要手段。加大內部控制活動的力度可以從完善業(yè)績評價和信息處理兩個角度出發(fā)。確定政府部門的業(yè)績評價標準，對政府部門在一定時期內利用公共資源進行公共管理活動所取得的實際成果進行評估，并采取績效考核的方法對工作人員進行量化考評，力求做到獎懲分明，改變個別部門只注重投入不注重產出的行政成本淡化問題，強化公職人員行政成本意識的形成?？刂苹顒拥挠辛M行得益于相關信息的有效獲取和合理處理，因此要健全政府部門對信息的收集與反饋機制。通過應用控制和一般控制相結合的方式，對所掌握的信息進行加工整理，有效了解公眾需求，及時完善政策的制定與修改，減少因錯誤決策帶來的不良行政成本。

(三)健全內部控制的監(jiān)督機制

監(jiān)督機制是確保內部控制有效運行的約束方式，可以從完善監(jiān)督主體和監(jiān)督活動兩方面進行。在完善監(jiān)督主體方面，要明確監(jiān)督主體及其職責，實踐證明以往的同體監(jiān)督模式不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用，因此要將同體監(jiān)督與異體監(jiān)督結合起來，實現(xiàn)持續(xù)監(jiān)控和個別評價的統(tǒng)一。將持續(xù)監(jiān)控程序嵌入政府部門的日常管理活動之中，使其能夠靈活機動地應對變化的環(huán)境發(fā)揮監(jiān)督作用;明確監(jiān)督主體的職責與權力，拓寬監(jiān)督渠道，讓公眾加入到對政府管理與政策執(zhí)行的監(jiān)督過程中。在完善監(jiān)督活動方面，要確保各項監(jiān)督活動形成一定的制度安排，監(jiān)督職能部門之間要形成密切配合和明確的任務分配，減少監(jiān)督部門之間因責任不明確而造成的越位與缺位現(xiàn)象的存在;要形成監(jiān)督報告的定期披露制度，讓被監(jiān)督的相關部門能夠及時做出改進。

(四)加強政府機構信息的有效溝通

良好的信息與溝通要求能夠以一定形式、在一定時間范圍內識別、獲取和溝通相關信息，這也是政府工作人員履行其職責的信息收集、加工、整理與反饋的機制。而目前我國政府內外部信息的溝通現(xiàn)狀并不是很理想，表現(xiàn)為政策在上令下達的過程中由于執(zhí)行鏈條過長而造成信息無法準確傳達，政府部門間、政府與公眾之間缺少必要的溝通。要改變這個現(xiàn)狀，一方面要提高信息質量，確保政府部門向社會公布的相關信息是及時和可靠的，加快政府信息公開的立法進程，以法律法規(guī)的形式規(guī)范公共信息的公開。另一方面要改善政府現(xiàn)有的溝通渠道與溝通方式，確保政府機構有暢通的溝通渠道，能夠及時了解公眾意見或建議并能夠做出迅速反應。要實現(xiàn)溝通在組織內部自上而下、自下而上地得到開展，有必要對現(xiàn)行的政府管理流程進行再造，實現(xiàn)行政流程的無縫隙化改革，以政府部門的“業(yè)務鏈”為紐帶、以降低政府的信息溝通成本為目的對現(xiàn)有行政流程進行整合，實現(xiàn)信息在政府部門間的順暢流通。

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