新公共管理視域下的民主行政分析

陳小紅

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新公共管理視域下的民主行政分析

陳小紅

（渭南師范學(xué)院 商學(xué)院，陜西 渭南 714000）

新公共管理理論實(shí)際上是對(duì)傳統(tǒng)公共管理理論批判而逐漸形成的，其對(duì)古典管理學(xué)書當(dāng)中的民主行政理論進(jìn)行了探索和反思。新公共管理理論指出西方代議制民主所存在的缺陷，并且強(qiáng)調(diào)要提高公民的參與度，提升行政管理過程中的透明性和合理性，從而形成民主行政的自我實(shí)現(xiàn)機(jī)制，真正意義上推動(dòng)社會(huì)朝著民主行政的方向發(fā)展。

新公共管理；民主行政；代議制民主；公民參與

一 傳統(tǒng)公共管理行政當(dāng)中的民主含義

傳統(tǒng)的公共行政管理理論是從德國的管理學(xué)家馬克思·韋伯還有其他的管理學(xué)家的基礎(chǔ)理論上發(fā)展而來的。馬克思·韋伯認(rèn)為，應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)科層制度的官僚體系，以此更好地推進(jìn)整個(gè)公共管理行政的發(fā)展。而另外一位傳統(tǒng)行政管理學(xué)家威爾遜則是主張政治和行政應(yīng)該相分離，也就是行政分別的形成自我體系的過程。在傳統(tǒng)公共管理理論發(fā)展之前，傳統(tǒng)的官僚實(shí)際上是服從于個(gè)人的權(quán)威，就是效忠于權(quán)威人士或者國王的一種官僚體系。這樣的方式實(shí)際上是降低了大臣對(duì)于國家行政的綜合效率，因?yàn)闄?quán)威人士或者是國王是一直世襲，或者是通過各種方式壟斷權(quán)力，官僚在于整個(gè)官僚體系當(dāng)中的進(jìn)步空間有限，往往會(huì)在個(gè)人權(quán)利范圍內(nèi)謀取個(gè)人的私利，這種也就是貪污的行為。在傳統(tǒng)的行政體系當(dāng)中，投親靠友或者依靠各種社會(huì)關(guān)系來謀取職位的現(xiàn)象是層出不窮的。所以古典管理學(xué)說主要的目標(biāo)也在于杜絕這種社會(huì)關(guān)系對(duì)于行政體系的影響。馬克思·韋伯認(rèn)為，對(duì)于行政體系而言，應(yīng)該形成一種理性的非人格管理模式，所以在韋伯的官僚體系制度當(dāng)中，所有的官僚都不具備人性的特點(diǎn)，而是被理性的管理模式所制約。在韋伯看來，只有具備具體的執(zhí)行力以及非主觀的官僚體系，才能夠更好地適應(yīng)現(xiàn)代的行政管理要求。而另外一位管理學(xué)家威爾遜認(rèn)為，政治和行政應(yīng)該是分離的，并且要通過管理體制改革，讓行政和政治之間形成相對(duì)獨(dú)立性，也就是行政的官僚或者稱之為技術(shù)官僚，是不受政治各種因素的影響。這樣的一種管理模式，實(shí)際上也就是強(qiáng)調(diào)行政管理體系本身的非人格性。這樣的管理模式，是對(duì)傳統(tǒng)君權(quán)神授的行政管理模式進(jìn)行批判，非人格性的行政管理體系主要包括以下三個(gè)特點(diǎn)：

第一，對(duì)于個(gè)人關(guān)系基礎(chǔ)的個(gè)人忠誠應(yīng)該堅(jiān)決進(jìn)行批判，所有的官僚應(yīng)該對(duì)行政制度表現(xiàn)出絕對(duì)的忠誠，這是對(duì)專制行政的否定。傳統(tǒng)的君權(quán)神授行政體系強(qiáng)調(diào)官僚要服從國王的命令，或者是服從權(quán)威大臣的命令。而在現(xiàn)代的行政體系當(dāng)中，馬克思·韋伯等人認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)調(diào)官僚對(duì)于行政制度的絕對(duì)服從，而不是對(duì)個(gè)人權(quán)威的服從。從這一點(diǎn)分析，傳統(tǒng)行政管理理論是有先進(jìn)性的。

第二，官僚的錄取過程應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)公平競爭性。傳統(tǒng)的封建管理制度當(dāng)中，官僚的選拔錄用，往往是通過各種社會(huì)關(guān)系或者是權(quán)威人士的意見而實(shí)現(xiàn)的選拔。這樣的一種選拔體系顯然無法選擇出更具備行政執(zhí)行力、思維能力的現(xiàn)代化官僚。因此，在馬克思·韋伯等傳統(tǒng)管理學(xué)家的視野當(dāng)中，認(rèn)為選拔官僚應(yīng)該采取考試的制度，以公平競爭的方式選擇出更適合行政體系運(yùn)行的官僚隊(duì)伍，才能夠推進(jìn)行政過程的科學(xué)性和合理性。古典管理學(xué)家認(rèn)為，只有通過公平的競爭，才能夠提高整個(gè)技術(shù)官僚隊(duì)伍的技術(shù)性，從而讓管理的過程更科學(xué)，更具備理性。這也是威爾遜提出行政和政治互相分離的目的。

第三，技術(shù)官僚和政治官僚的選拔過程應(yīng)該是不同的，技術(shù)官僚通過考試和競爭選拔上來，而政治官僚是通過人民選舉的方式產(chǎn)生出來的。也就是技術(shù)官僚執(zhí)行的是政治官僚的命令，是政治官僚決策之后的執(zhí)行者，而政治官僚實(shí)際上是所有行政決策的決定者，這些行政決策是基于人民委托授權(quán)之后的一系列公共決策權(quán)力。因此公眾和人民主權(quán)是整個(gè)官僚體系當(dāng)中的核心部分，這也是學(xué)者密爾所提出來的一種，人民主權(quán)作為最后手段和最高支配權(quán)力的整體。

從上述的三個(gè)特點(diǎn)可以看出，技術(shù)官僚的選拔需要通過競爭的方式產(chǎn)生，行政管理的過程強(qiáng)調(diào)的是非主觀性，也就是對(duì)于政策的絕對(duì)執(zhí)行。所有的技術(shù)官僚應(yīng)該對(duì)行政制度給予充分的信心，并且堅(jiān)決地推行政治官僚所提出來的公共決策。所以馬克思韋伯等古典公共管理學(xué)家所提出來的理論，是基于西方代議制民主的政治體系下所提出來的一種行政管理模式。對(duì)于這樣的一種代議制民主模式，實(shí)際上也是新公共管理理論所批判的一個(gè)核心和要點(diǎn)。

二 新公共管理理論對(duì)傳統(tǒng)民主行政模式的批判

傳統(tǒng)的公共管理民主行政模式，從其產(chǎn)生到發(fā)展，都受到了各方面的批判。這些批判重點(diǎn)是集中在古典公共管理民主模式當(dāng)中的，這種代議制民主是否能夠真正代表民眾意見的角度著手，重點(diǎn)對(duì)代議制民主本身的缺陷進(jìn)行深入的思考。這些批評(píng)是多樣性的，但是從其批評(píng)的要點(diǎn)上看，主要集中了兩個(gè)特點(diǎn)：

第一，傳統(tǒng)的行政模式當(dāng)中，雖然強(qiáng)調(diào)去人格化的行政管理方法，但是其對(duì)于技術(shù)官僚進(jìn)行了理想化的設(shè)定。技術(shù)官僚雖然從傳統(tǒng)的管理體系當(dāng)中是應(yīng)該對(duì)制度絕對(duì)服從，但是從其具體的行政管理過程上看，技術(shù)官僚，無可避免的帶有人性的缺點(diǎn)，也就是技術(shù)官僚本身也可能在自己權(quán)力范圍內(nèi)濫用自己的職權(quán)，或者是利用職權(quán)進(jìn)行貪污等。所以技術(shù)官僚是否能夠堅(jiān)決執(zhí)行民眾對(duì)于社會(huì)公共管理的意見，或者是堅(jiān)決推行政治官僚所提出來的政策，其本身也是存在一定的不確定性。這種技術(shù)官僚的相對(duì)獨(dú)立性和行政管理過程的自主性，對(duì)于整個(gè)民主行政過程實(shí)際上是帶有潛在的危害。這也就是現(xiàn)代官僚腐敗的一個(gè)重要根源，就是技術(shù)官僚擁有絕對(duì)大的權(quán)力，其在公共行政當(dāng)中實(shí)際上是在執(zhí)行階段的最后決策者。

第二，傳統(tǒng)的公共行政管理模式，強(qiáng)調(diào)了代議制民主對(duì)于民眾意見的收集和反映。但是對(duì)于傳統(tǒng)的民主代議制而言，民眾實(shí)際上是無法參與到整個(gè)民主決策的過程當(dāng)中，也就是少數(shù)的代議制議員，代表了大多數(shù)社會(huì)群眾的意見，這本身也不一定是對(duì)民眾真實(shí)意見的全面反映。代議制民主雖然強(qiáng)調(diào)了民眾對(duì)于議員權(quán)利的授予，也就是民眾能夠選舉出政治官僚，但是政治官僚是否真正能夠代表民眾的意見，提出有利于公眾的公共決策，這也存在不確定性。

其實(shí)韋伯在與公共行政管理理論構(gòu)建的早期，就已經(jīng)注意到技術(shù)官僚在行政管理的過程當(dāng)中可能存在的腐敗現(xiàn)象。韋伯認(rèn)為，文職官僚機(jī)構(gòu)實(shí)際上是腐敗的源泉，技術(shù)官僚雖然擁有著專業(yè)技能，還有相對(duì)成熟的行政管理技術(shù)，可是他們掌握的權(quán)力卻往往不受到節(jié)制，因此這也可能導(dǎo)致公共行政當(dāng)中的民主行政失敗。在這一方面，新公共管理理論持續(xù)地對(duì)文官機(jī)構(gòu)對(duì)于權(quán)力的絕對(duì)壟斷進(jìn)行了深入的批判。

在哈耶克的觀點(diǎn)看來，由于個(gè)人的理性本身是具備有限性的，所以在面對(duì)價(jià)值觀多元化的沖擊下，每一個(gè)人都有其合理的空間。這種空間實(shí)際上就是個(gè)人的發(fā)展目標(biāo)會(huì)服從于個(gè)人趨利避害的天性，也就是每一個(gè)人都會(huì)追逐自己的利益。雖然政府提出一種行政計(jì)劃，主要的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公眾大多數(shù)的利益，可是這樣的一種民主保障的機(jī)制是否健全，又是這種公共政策是不是能夠真正代表大多數(shù)人利益的一個(gè)問題。所以代議制民主當(dāng)中，議會(huì)只不過是一種個(gè)人意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)，這種個(gè)人意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)只能夠在某些社會(huì)公共目標(biāo)上面達(dá)成一致，這種一致性實(shí)際上是制造出來的公共利益，人民或者其他的議事代表都不可能在一種具體計(jì)劃上面形成一致性。

如果要有效地落實(shí)各項(xiàng)行政計(jì)劃，管理者就需要和政治官僚之間形成獨(dú)立性，也就是管理的官僚和行政的官僚之間應(yīng)該是獨(dú)立的。不過這一種方式就會(huì)出現(xiàn)一種狀況，雖然具體的行政目標(biāo)在公共利益上達(dá)成了一致，可是在具體落實(shí)和行政過程當(dāng)中，被行政官僚所壟斷，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行階段擁有最終的決定權(quán)。因此，這也是所有的議會(huì)在面對(duì)一個(gè)具體計(jì)劃的過程當(dāng)中，往往會(huì)出現(xiàn)各個(gè)議員之間的爭議。這種爭議也就可能會(huì)出現(xiàn)部分的行政機(jī)關(guān)會(huì)獲得一種最終的權(quán)力，這種最終的權(quán)力將會(huì)決定具體計(jì)劃的實(shí)行方向。如果決策機(jī)關(guān)要提高行政效率，就需要讓行政機(jī)關(guān)擁有一定的權(quán)力，這種權(quán)力可能就是對(duì)民主程序的反叛。所以這也是新公共管理理論對(duì)于傳統(tǒng)民主行政批判的基礎(chǔ)。如何解決民主和效率的悖論，就是新公共管理理論的主要任務(wù)。

三 新公共管理理論的民主行政特點(diǎn)

新公共管理理論對(duì)于古典行政管理理論體系當(dāng)中的兩種不同責(zé)任體系進(jìn)行了綜合分析，并對(duì)政治官僚和技術(shù)官僚的責(zé)任進(jìn)行了重新界定，在保障效率的基礎(chǔ)上，維持民主行政對(duì)于制度的絕對(duì)負(fù)責(zé)。因此，要真正解決上述問題，就需要重新審視西方代議制民主本身的缺陷，從解決行政機(jī)關(guān)的民主性出發(fā)，真正意義上提高整個(gè)代議制民主機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的效率和民主性。因此，新公共管理理論的民主行政特點(diǎn)主要包括以下方面：

第一，從代議制民主轉(zhuǎn)化成為參與式民主。在新公共管理理論體系中看，代議制民主實(shí)際上是一種民眾消極參與到公共決策過程的行政模式，所以更為獨(dú)立的公民參與行政模式就應(yīng)該加入到公共決策過程當(dāng)中，成為公共決策的一種新模式?，F(xiàn)當(dāng)代的普通公民更具備積極和強(qiáng)烈的公民精神，在公共事務(wù)的管理過程中，往往具備活力和創(chuàng)新精神，這是公民社會(huì)的主要特點(diǎn)。在公民社會(huì)作為一種社會(huì)背景下，就必須對(duì)傳統(tǒng)代議制民主的僵化模式進(jìn)行打破，真正調(diào)動(dòng)公眾參與到公共決策當(dāng)中的積極性，讓公眾在互動(dòng)的過程當(dāng)中和政治官僚一起做好公共決策行為。新公共管理強(qiáng)調(diào)要讓參與式民主代替代議制民主，要讓民主行政的過程真正體現(xiàn)出公民的參與性，政府要更多授權(quán)給社會(huì)公民組織，采取契約等方式，讓公民參與到公共服務(wù)中，而且公民也可以與政府聯(lián)席研究、解決某些具體的公共問題。

第二，要從集體的權(quán)利轉(zhuǎn)化成為個(gè)人的權(quán)利。新公共管理認(rèn)為，官員在維護(hù)公共利益的過程當(dāng)中，也可能會(huì)出現(xiàn)個(gè)人利益的需求，因此，在協(xié)調(diào)公共利益和個(gè)人利益之間的矛盾中，應(yīng)該形成一種利益的平衡機(jī)制。因此，民主觀念的發(fā)展應(yīng)該是從集體觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)體觀念，強(qiáng)調(diào)不同的個(gè)體在選擇公共行為的過程中有自我判斷，從而能根據(jù)切身利益作出合理選擇。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益導(dǎo)向能夠有助于對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，并且以此來刺激官僚的行動(dòng)，從公共行政需求的方面出發(fā)，調(diào)整公共行政服務(wù)的供給側(cè)。因此對(duì)于官僚而言，應(yīng)該服從個(gè)人的利益，這種個(gè)人的利益不是對(duì)權(quán)威的服從，而是對(duì)公民個(gè)體的尊重。所以在新公共管理理論的行政管理實(shí)踐中，只有促進(jìn)行政行為的透明化，讓公民有效地參與到公共決策和公共行政過程，才能夠避免低級(jí)官員僵化、被動(dòng)服從上層命令等不利局面。

第三，新公共管理理論也強(qiáng)調(diào)官僚應(yīng)該對(duì)下層的人民負(fù)責(zé)，而不是僅僅對(duì)上層的管理者負(fù)責(zé)。在新公共管理理論范疇中，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制對(duì)于管理行為的調(diào)節(jié)作用，因此民主行政應(yīng)該是一種人民自我選擇的過程，公眾實(shí)際上是公共管理與公共服務(wù)的需求者，而政府是提供這些公共管理與服務(wù)。所以公眾實(shí)際上并不是委托某個(gè)代議制機(jī)構(gòu)代替自身進(jìn)行管理，而是親自地參與到行政管理的過程中。由此可見，民主行政在新公共管理的范疇中，強(qiáng)調(diào)的是為公眾提供更高效率和高質(zhì)量的服務(wù)。這一種模式實(shí)際上是公共管理人員應(yīng)該按照下層人民對(duì)于公共管理的需求，合理地調(diào)節(jié)自身的行政管理過程，從而進(jìn)一步地提供更優(yōu)化的公共管理和服務(wù)。所以在新公共管理理論的視野中，官僚是對(duì)底層的民眾負(fù)責(zé)，是對(duì)行政制度負(fù)責(zé)。

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（責(zé)任編校：張京華）

2017－09－01

陳小紅（1976－)，女，陜西蒲城人，碩士研究生，渭南師范學(xué)院商學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣残姓?/p>

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1673-2219（2017）11-0081-03