渤海立法中溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度構(gòu)想

凌 欣

(天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300222)

渤海立法中溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度構(gòu)想

凌 欣

(天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300222)

為增強(qiáng)渤海溢油污染防控能力，提高防控實(shí)效，應(yīng)當(dāng)在渤海管理立法中建立全渤海統(tǒng)一的溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度。渤海溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度應(yīng)包括：建立溢油污染聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、溢油污染防控聯(lián)合檢查制度、溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)制度、溢油污染信息管理制度、溢油污染聯(lián)動(dòng)應(yīng)急處置制度、溢油污染事故評(píng)估制度。

渤海立法；溢油污染；溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度

學(xué)界、政界早已有制定渤海環(huán)境保護(hù)專門法或特別法的呼聲。近年來(lái)，渤海環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，使得立法呼吁更為強(qiáng)烈*2016年，新華社記者開展了有關(guān)渤海環(huán)境問(wèn)題的深度調(diào)研，調(diào)研報(bào)告顯示渤海污染形勢(shì)已極為嚴(yán)峻，有必要對(duì)渤海進(jìn)行專門立法。參見《環(huán)渤海污染，觸目驚心》，載《嘹望》2016年第33期。。在這種情況下，學(xué)界，尤其是環(huán)境法學(xué)界有必要為渤海立法進(jìn)行更為具體的制度措施研究*比如徐祥民、毛仲榮著《渤海立法應(yīng)當(dāng)建立海洋物理形態(tài)保護(hù)制度》、申進(jìn)忠著《渤海生態(tài)補(bǔ)償制度研究》等文章都側(cè)重于渤海專門法的制度設(shè)計(jì)研究。。本文就是針對(duì)海上溢油污染防控這一管理事務(wù)，在渤海立法中構(gòu)建全渤海統(tǒng)一的溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度的思考。

一、防控溢油污染應(yīng)成為渤海管理立法關(guān)注的重點(diǎn)之一

渤海油氣資源豐富，有眾多港口和航線，海上溢油事故頻發(fā)。據(jù)《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃(2008—2020年)》的數(shù)據(jù)顯示：“十五”期間渤海共發(fā)生大的溢油事故比“九五”期間增加了一倍，占同期全國(guó)海域溢油事故的46%；《2008年渤海海洋環(huán)境公報(bào)》顯示，2008年渤海共發(fā)生12起小型油污染事件，次數(shù)較2007年有所上升；《2009年渤海海洋環(huán)境公報(bào)》顯示，2009年在渤海共發(fā)生4起油污染事件。近年來(lái)，在渤海海域更是發(fā)生了諸如“塔斯曼?！碧?hào)油輪溢油事件、康菲19-3油氣田溢油事件等污染嚴(yán)重、影響深遠(yuǎn)的溢油事故。溢油污染防治早已成為擺在國(guó)家相關(guān)部門和沿海省市政府面前的難題?？捣?9-3油氣田溢油事故處置問(wèn)題就是這類難題的顯例。

按《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃(2008—2020)》的判斷，渤海生態(tài)環(huán)境存在的問(wèn)題之一是“溢油風(fēng)險(xiǎn)加大”*參見《〈渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃(2008—2020)〉內(nèi)容摘要》。。《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃(2008—2020)》認(rèn)為，“除溢油風(fēng)險(xiǎn)外，海上污染源基本得到控制”，按這一表述，溢油風(fēng)險(xiǎn)是僅有的尚未得到“控制”的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈快速發(fā)展的同時(shí)，渤海溢油污染概率也在進(jìn)一步提高。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是隨著油氣勘探開發(fā)不斷發(fā)展，更多的渤海海上油氣田被發(fā)現(xiàn)，這意味著將會(huì)有更為活躍的油氣資源開采活動(dòng)，隨之而來(lái)的溢油風(fēng)險(xiǎn)也將增大；二是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)以及港口建設(shè)的發(fā)展，促進(jìn)了渤海各港口油類及化學(xué)品吞吐能力的持續(xù)加大*《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃(2008—2020)》的數(shù)據(jù)顯示2005年各港口油類吞吐量為0.275億噸，預(yù)計(jì)2020年渤海各港口油類吞吐量將達(dá)到2.1億噸。，伴隨著船舶流量的進(jìn)一步加大以及石油運(yùn)量的增加，船舶發(fā)生事故性溢油的風(fēng)險(xiǎn)也將進(jìn)一步加大。既然溢油污染是渤海重要的污染風(fēng)險(xiǎn)，防控溢油污染就應(yīng)成為渤海管理立法關(guān)注的重點(diǎn)之一。

二、建立全渤海統(tǒng)一的溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度的必要性

從渤海污染防治的實(shí)踐來(lái)看，環(huán)渤海行政區(qū)各自單打獨(dú)斗，嚴(yán)重削弱了總體防控能力，降低了防控效果。渤海作為一個(gè)半封閉海，有必要也有條件實(shí)行區(qū)域溢油污染聯(lián)防聯(lián)控。一方面，由于海洋的整體性、海水的流動(dòng)性以及海上溢油污染的遷移性和擴(kuò)散迅捷性等特點(diǎn)，溢油所造成的海洋污染往往會(huì)超越行政區(qū)的范圍。蓬萊19-3油田溢油事故造成油田周邊及其西北部海域海水受到污染，污染范圍跨越山東省、河北省秦皇島和唐山、遼寧省綏中等行政區(qū)*《2011年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》第二章的數(shù)據(jù)顯示：“溢油事故造成蓬萊19-3油田周邊及其西北部海域海水受到污染，超第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積約6200平方公里，其中870平方公里海域海水受到嚴(yán)重污染”，“河北省秦皇島、唐山和遼寧省綏中的部分岸灘發(fā)現(xiàn)來(lái)自蓬萊19-3油田的油污”。。同樣是由海洋和海洋污染的上述特點(diǎn)所決定，在應(yīng)對(duì)溢油污染上，單一行政區(qū)沒有辦法有效防控溢油污染。單一行政區(qū)既不可以“越界執(zhí)法”，也往往缺乏應(yīng)對(duì)更大海域污染的處置力量。另一方面，因?yàn)椴澈Ｊ前敕忾]的內(nèi)海，聯(lián)防聯(lián)控的空間邊界范圍明確，承擔(dān)聯(lián)防聯(lián)控職責(zé)的主體明確，即環(huán)渤海三省一市，不涉及其他行政區(qū)域，便于組織協(xié)調(diào)。另外，周邊省市區(qū)縣單位明確，污染源*《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第十八條第四款所說(shuō)的“沿?？赡馨l(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的單位”就是潛在污染源。明確，溢油事故肇事主體容易確定，有條件實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控。所以，要想增強(qiáng)渤海溢油污染防控能力，提高防控的實(shí)效，必須建立全渤海統(tǒng)一的溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度。這里所說(shuō)的聯(lián)防聯(lián)控是環(huán)渤海各行政區(qū)以共同維護(hù)渤海環(huán)境利益*對(duì)什么是環(huán)境利益這個(gè)看似簡(jiǎn)單但實(shí)際上很是復(fù)雜的問(wèn)題，可參閱徐祥民、朱雯著：《環(huán)境利益的本質(zhì)特征》，載《法學(xué)論壇》2014年第6期。和公民、法人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利為共同目標(biāo)，協(xié)同防控溢油污染。

從現(xiàn)行法律制度來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)確立了一系列溢油污染防控制度，主要有海洋石油勘探開發(fā)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度、船舶溢油污染事故應(yīng)急反應(yīng)制度、海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急反應(yīng)制度等，但是并沒有確立海上溢油污染聯(lián)防聯(lián)控的制度。修改后的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境法(2016)》)要求“沿海可能發(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的單位”“制定污染事故應(yīng)急計(jì)劃”(第十八條第四款)，要求“沿?？h級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門在發(fā)生重大海上污染事故時(shí)”執(zhí)行其所制定的“應(yīng)急計(jì)劃”。這些應(yīng)急計(jì)劃及其在可能發(fā)生污染事故時(shí)的執(zhí)行，都是“發(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的單位”“縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門”必須執(zhí)行的。這部法律沒有對(duì)海上溢油污染做聯(lián)防聯(lián)控的制度安排，該法規(guī)定要制定“國(guó)家重大海上污染事故應(yīng)急計(jì)劃”，要求“國(guó)家海洋行政主管部門”“制定全國(guó)海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計(jì)劃”，要求“國(guó)家海事行政主管部門”“制定全國(guó)船舶重大海上溢油污染事故應(yīng)急計(jì)劃”(第十八條第一款、第二款、第三款)。這些計(jì)劃與“可能發(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的單位”制定的應(yīng)急計(jì)劃相比，顯然適用范圍更廣大，可能調(diào)動(dòng)的力量也強(qiáng)大得多。但是，這些適用范圍大、可調(diào)動(dòng)力量大的應(yīng)急計(jì)劃卻不一定就是地方聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急計(jì)劃。所以，渤海特別法應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)《海洋環(huán)境法(2016)》的不足，建立溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度。

三、渤海溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度構(gòu)想

渤海管理立法中應(yīng)當(dāng)建立的溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度包括：建立溢油污染聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、溢油污染防控聯(lián)合檢查制度、溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)制度、溢油污染信息管理制度、溢油污染聯(lián)動(dòng)應(yīng)急處置制度和溢油污染事故評(píng)估制度。

(一)建立溢油污染聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

實(shí)施渤海溢油污染的聯(lián)防聯(lián)控，如果沒有一個(gè)強(qiáng)有力的穩(wěn)定的工作機(jī)構(gòu)，經(jīng)常地組織協(xié)調(diào)工作，很難讓環(huán)渤海各行政區(qū)協(xié)調(diào)起來(lái)，很難克服它們相互之間的利益沖突、政見不一等等，實(shí)現(xiàn)它們行動(dòng)的協(xié)調(diào)。所以，渤海立法中建立的溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度首先應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為一個(gè)實(shí)體的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在關(guān)于制定渤海特別法的討論中，有專家提出用渤海特別法建立渤海管理委員會(huì)，這個(gè)渤海管理委員會(huì)是執(zhí)行渤海地區(qū)綜合管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是渤海管理的最高決策機(jī)關(guān)[1]。渤海管理委員會(huì)的職能之一就是負(fù)責(zé)渤海環(huán)境預(yù)警、應(yīng)急處理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，領(lǐng)導(dǎo)渤海地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，負(fù)責(zé)組織并指揮渤海地區(qū)省級(jí)人民政府和有關(guān)部門處理大規(guī)模環(huán)境污染事件。這個(gè)委員會(huì)如果真的成為渤海管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其常設(shè)機(jī)構(gòu)——渤海管理委員會(huì)執(zhí)行局*關(guān)于渤海管理委員會(huì)執(zhí)行局的設(shè)置，可參閱徐祥民、尹鴻翔著：《渤海特別法的關(guān)鍵設(shè)置：渤海綜合管理委員會(huì)》，載《法學(xué)論壇》2011年第3期。應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起溢油污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能。

渤海管理委員會(huì)執(zhí)行局的溢油污染聯(lián)防聯(lián)控職能應(yīng)當(dāng)包括：其一，組織溢油污染防控聯(lián)合檢查；其二，組織或協(xié)調(diào)溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)，收集、處理渤海沿岸各省、直轄市及其所屬市地縣職能部門(以下簡(jiǎn)稱環(huán)境執(zhí)法單位)取得的溢油污染監(jiān)測(cè)報(bào)告和其他與溢油污染相關(guān)的報(bào)告；其三，組織或協(xié)調(diào)溢油污染應(yīng)急處置；其四，組織溢油污染事故評(píng)估。

(二)溢油污染防控聯(lián)合檢查制度

環(huán)境法的基本原則之一是預(yù)防為主[2]。因?yàn)楹Ｉ弦缬驮斐傻暮Ｑ笊鷳B(tài)損害具有不可逆轉(zhuǎn)性等特征，要想保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，預(yù)防為主才是正確的路徑。所以，渤海特別法不僅應(yīng)當(dāng)貫徹這一原則，而且還應(yīng)當(dāng)把這一原則貫徹到溢油污染防控制度上去，而其具體的要求之一就是對(duì)可能的溢油源，包括上述“可能發(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的單位”實(shí)施以防止溢油污染為直接目的的定期和不定期的檢查。盡管渤海周邊有執(zhí)法權(quán)的單位的安全檢查也會(huì)產(chǎn)生預(yù)防溢油污染的作用，但根據(jù)溢油污染的特點(diǎn)、發(fā)生規(guī)律等所做的聯(lián)合檢查，其預(yù)防作用會(huì)更大。因此，溢油污染防控聯(lián)合檢查是貫徹預(yù)防原則、實(shí)現(xiàn)預(yù)防目的的高效辦法。

渤海溢油污染防控聯(lián)合檢查由上述渤海管理委員會(huì)執(zhí)行局負(fù)責(zé)組織實(shí)施，由其組織的聯(lián)合檢查可以集中環(huán)境執(zhí)法單位的檢查力量，彌補(bǔ)單一執(zhí)法單位或單一行政區(qū)檢查力量不足的缺陷。單一執(zhí)法單位或單一行政區(qū)可以投入安全檢查的人力有限、裝備總量有限、裝備類型不齊全、技術(shù)手段往往也比較單一，聯(lián)合檢查可以把全部或部分執(zhí)法單位的人力、技術(shù)手段等都調(diào)動(dòng)起來(lái)。有了聯(lián)合的力量，便可以更充分地完成特定檢查任務(wù)，比如對(duì)特定行業(yè)的檢查、對(duì)特定航線的檢查、對(duì)可能的污染源比較集中的區(qū)域的檢查等。

聯(lián)合檢查可以克服安全檢查工作中常常出現(xiàn)的“燈下黑”弊端。環(huán)境執(zhí)法單位對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的港口、碼頭、修造船廠等企業(yè)，船舶等設(shè)施在實(shí)施檢查時(shí)往往礙于“面子”“關(guān)系”而走過(guò)場(chǎng)，以至于不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、排除安全隱患*學(xué)者們對(duì)防控船舶溢油早就提出了應(yīng)對(duì)建議。參見譚好修著：《預(yù)防油污應(yīng)列入國(guó)家公共服務(wù)能力建設(shè)范疇》，載《中國(guó)船檢》2011年第12期。。聯(lián)合檢查可以在很大程度上避免溢油污染防控工作的“人情”障礙。

(三)溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)制度

溢油污染并非生產(chǎn)生活活動(dòng)正常排放物質(zhì)的污染，而是交通運(yùn)輸、工礦業(yè)生產(chǎn)等活動(dòng)中發(fā)生事故而引起的污染，比如油井、輸油管道溢油，船舶毀損溢油等突發(fā)事件引起污染。對(duì)于突發(fā)事件必須采取應(yīng)急措施，而對(duì)海上溢油突發(fā)事件的首要應(yīng)急處理措施就是對(duì)溢油污染的監(jiān)視監(jiān)測(cè)。渤海管理立法應(yīng)當(dāng)建立溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)制度，渤海立法中的溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)制度應(yīng)當(dāng)是作為溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度之組成部分的一項(xiàng)制度。

海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測(cè)被稱為是海洋環(huán)境保護(hù)的“耳目”和“尺子”，是海洋環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)和技術(shù)依據(jù)。溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)屬于應(yīng)急監(jiān)測(cè)，是因溢油事故造成或可能造成海洋環(huán)境損害時(shí)，立即對(duì)事發(fā)海域?qū)嵤┑沫h(huán)境損害影響范圍、持續(xù)影響時(shí)間、損害程度等的短周期性監(jiān)測(cè)。所以溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)的主要作用是確定污染物質(zhì)種類、數(shù)量、污染范圍，跟蹤污染物的擴(kuò)散，預(yù)判或測(cè)定污染損害等。取得這些以及這里沒有提到的更多的監(jiān)視監(jiān)測(cè)信息，是為了給應(yīng)急處置提供工作依據(jù)，給事故應(yīng)急處置之后的事故評(píng)估、環(huán)境修復(fù)等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

海上溢油的突出特點(diǎn)之一是溢油會(huì)隨海風(fēng)、海流擴(kuò)散，完全不受行政區(qū)劃疆界的限制。船舶溢油還會(huì)出現(xiàn)沿航線散布的情況。所以，渤海溢油污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)現(xiàn)還需建立全渤海統(tǒng)一的溢油監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，不同行政區(qū)的環(huán)境執(zhí)法單位在聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織協(xié)調(diào)下開展工作，可以實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)間連續(xù)監(jiān)視，不因溢油擴(kuò)散跨越行政區(qū)而出現(xiàn)監(jiān)視盲點(diǎn)，并實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)信息共享。

(四)溢油污染信息管理制度

溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)所獲得的信息是重要的溢油污染信息，但不是全部的溢油污染信息。比如應(yīng)對(duì)溢油污染突發(fā)事件投入應(yīng)急力量的信息、污染事故肇事者的信息等就是監(jiān)視監(jiān)測(cè)信息之外的信息。渤海特別法除了應(yīng)當(dāng)建立溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)制度，用以取得監(jiān)視監(jiān)測(cè)信息之外，還應(yīng)建立作為溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度之組成部分的更加全面的溢油污染信息管理制度。這里所說(shuō)的信息管理制度是關(guān)于溢油污染及其處置、事故處置后的環(huán)境修復(fù)等的信息的收集、處理、使用等的制度。

渤海溢油污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為溢油污染信息管理中心，由其匯集來(lái)自特定溢油污染事故發(fā)生地環(huán)境執(zhí)法單位和事故影響波及地的環(huán)境執(zhí)法單位取得的信息，加工處理匯集來(lái)的信息，根據(jù)應(yīng)對(duì)污染的需要和社會(huì)工作的信息需求來(lái)發(fā)布或提供相關(guān)信息。

建立全面的溢油污染信息管理制度的主要意義有三：第一，為溢油污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)污染事故處置提供行動(dòng)依據(jù)。第二，給溢油污染事故發(fā)生地環(huán)境執(zhí)法單位和事故影響波及地的環(huán)境執(zhí)法單位提供特定溢油污染事故狀況、對(duì)事故的處置狀態(tài)等的動(dòng)態(tài)的和完整的信息，便于這些單位自行采取和在聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織下采取妥善的行動(dòng)。第三，滿足公眾的信息需求，包括從事海上作業(yè)的漁民、企業(yè)取得謀求減少事故損害所需要的信息[3]。

(五)溢油污染聯(lián)動(dòng)應(yīng)急處置制度

海上溢油具有突發(fā)性的特點(diǎn)，大型船舶溢油、油井和輸油管道溢油等污染破壞力巨大。此類溢油事故如果不能得到及時(shí)有效的處置，不僅已經(jīng)形成的污染會(huì)造成巨大的環(huán)境損害，而且還可能出現(xiàn)溢油的持續(xù)。因此，溢油污染防控制度的核心是應(yīng)急處置，本文所說(shuō)的溢油污染聯(lián)防聯(lián)控制度的核心制度是聯(lián)動(dòng)應(yīng)急處置制度。

溢油污染聯(lián)動(dòng)應(yīng)急處置制度至少包含三個(gè)要素：第一，統(tǒng)一組織調(diào)度。溢油污染可能發(fā)生在特定行政區(qū)管理的海域之內(nèi)，也有可能跨越單一行政區(qū)，即使污染發(fā)生在單一行政區(qū)內(nèi)，對(duì)污染的處置也需要單一行政區(qū)之上或之外的機(jī)構(gòu)的組織協(xié)調(diào)，理由之一是單一行政區(qū)的處置能力不能確保滿足處置工作的需要。所以，不管是哪種情況，對(duì)應(yīng)急處置的統(tǒng)一組織調(diào)度都是必要的。對(duì)海上溢油不能采取“分而治之”的辦法。只有統(tǒng)一的組織調(diào)度，才能有統(tǒng)一的處置行動(dòng)。渤海特別法應(yīng)當(dāng)明確溢油污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在溢油污染聯(lián)動(dòng)應(yīng)急處置中的組織調(diào)度者的地位。第二，步調(diào)一致的應(yīng)急處置行動(dòng)。海上溢油污染的處置應(yīng)當(dāng)采取“聚而殲之”的策略，而不是“逐敵”策略。海上溢油污染的處置應(yīng)當(dāng)采取速?zèng)Q戰(zhàn)的戰(zhàn)術(shù)，而不是持久戰(zhàn)的戰(zhàn)術(shù)。只有各相關(guān)環(huán)境執(zhí)法單位在統(tǒng)一組織調(diào)度下的步調(diào)一致的應(yīng)急處置才能實(shí)現(xiàn)“聚殲”和速?zèng)Q。第三，應(yīng)急處置力量的集中使用。每個(gè)環(huán)境執(zhí)法單位都有自己的應(yīng)急處置力量，許多企業(yè)也都擁有自己的應(yīng)急處置力量*一些企業(yè)都擁有應(yīng)對(duì)溢油污染的設(shè)備和技術(shù)條件等。例如，《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》要求相關(guān)企業(yè)“具備防治油污染事故的應(yīng)急能力”，“配備與其所從事的海洋石油勘探開發(fā)規(guī)模相適應(yīng)的油收回設(shè)施和圍油、消油器材”(第六條)。按照這一規(guī)定，相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)擁有“油收回設(shè)施和圍油、消油器材”等。，如果不同的環(huán)境執(zhí)法單位、不同的企業(yè)都“各人自掃門前雪”，那么，不僅無(wú)法對(duì)溢油污染采取“步調(diào)一致”的行動(dòng)，喪失處置污染的有利時(shí)機(jī)，而且還會(huì)使污染事故發(fā)生地環(huán)境執(zhí)法單位因應(yīng)急處置力量不足而陷入無(wú)力處置的境地。應(yīng)急處置力量的集中使用就是指在溢油污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織下，根據(jù)應(yīng)急處置的需要對(duì)不同環(huán)境執(zhí)法單位和不同企業(yè)的應(yīng)急處置力量，不管是人力、設(shè)備、技術(shù)手段等的集中使用。至于集中使用應(yīng)急處置力量給環(huán)境執(zhí)法單位和企業(yè)造成的損失，尤其是給企業(yè)造成的損失，可以通過(guò)民事訴訟渠道要求污染者賠付。

(六)溢油污染事故聯(lián)動(dòng)評(píng)估制度

溢油污染聯(lián)動(dòng)應(yīng)急處置是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的溢油污染事故的必要的處置，但不是對(duì)溢油污染事故的全部處置。如果說(shuō)溢油污染應(yīng)急處置是為了防止溢油的繼續(xù)、防止溢油造成污染或防止污染擴(kuò)大，挽救受溢油污染威脅的財(cái)產(chǎn)，對(duì)溢油污染造成的環(huán)境損害做緊急處置，對(duì)環(huán)境做防止損害擴(kuò)大的緊急處置，那么，在對(duì)溢油污染事故做了必要的應(yīng)急處置之后，接下來(lái)需要做的是對(duì)溢油污染造成的損害的救濟(jì)。溢油污染損害救濟(jì)主要是對(duì)三類損害的救濟(jì)：第一類損害是由污染引發(fā)的公民、法人的財(cái)產(chǎn)損害(比如漁業(yè)減產(chǎn))和人身?yè)p害(比如肢體因接觸被污染水體而患皮膚病)；第二類是環(huán)境損害，比如漁業(yè)資源再生能力降低*第二類損害是污染對(duì)環(huán)境的損害，第一類損害是因海洋被污染而引起的民事主體的權(quán)利損害。前者是環(huán)境損害，后者是侵權(quán)損害。參見徐祥民、鄧一峰著：《環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境損害——兼論環(huán)境法的使命》，載《法學(xué)論壇》2006年第2期。；第三類是處置溢油污染事故的支出，包括前述因統(tǒng)一調(diào)動(dòng)使用非肇事企業(yè)的應(yīng)急處置力量而使這類企業(yè)增加的開支。要想使這些損害得到充分救濟(jì)，選擇合理的救濟(jì)損害的途徑和方法，需要對(duì)溢油污染事故造成的各種損害做出評(píng)估。亦即本文所說(shuō)的溢油污染聯(lián)防聯(lián)控包括聯(lián)動(dòng)的溢油污染損害評(píng)估。

溢油污染事故聯(lián)動(dòng)評(píng)估需要解決以下問(wèn)題：第一，認(rèn)定溢油污染源和溢油污染責(zé)任人。由于渤海是有明確管理邊界的整體，并且周邊省市區(qū)縣“沿?？赡馨l(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的”潛在污染源明確，所以溢油事故肇事主體容易確定，我們可以根據(jù)溢油污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)所獲得的信息以及潛在污染源的具體情況，認(rèn)定溢油污染源和溢油污染責(zé)任人。第二，估算溢油污染損害種類和損害程度。這是運(yùn)用溢油污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)匯集、處理的溢油污染信息，相關(guān)環(huán)境執(zhí)法單位掌握的信息，對(duì)上述侵權(quán)損害、環(huán)境損害、事故處置支出的估算。第三，選擇救濟(jì)途徑，提出建議。這里所說(shuō)的選擇主要包括：對(duì)上述第一類損害，也就是民事?lián)p害的當(dāng)事人提供如何取得救濟(jì)的建議；對(duì)第二類環(huán)境損害提出具有技術(shù)可行性的救治方案；對(duì)第三類損害提出分?jǐn)倱p失和尋求補(bǔ)償?shù)慕ㄗh。

[1]徐祥民，尹鴻翔.渤海特別法的關(guān)鍵設(shè)置：渤海綜合管理委員會(huì)[J].法學(xué)論壇，2011，(3).

[2]徐祥民.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M].北京：科學(xué)出版社，2013.45.

[3]凌欣.論海上溢油生態(tài)損害之企業(yè)預(yù)防責(zé)任[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2013,(3).

責(zé)任編輯：李嵩譽(yù)

The Conception about Joint Prevention and Control System of Oil Spill Pollution in Bohai Sea Special Law

Ling Xin

(LawSchool,TianjinUniversityofFinanceandEconomics,Tianjin300222)

To enhance the capacity and efficiency of prevention and control of oil spill pollution in Bohai sea,we should establish joint prevention and control system that unified the whole Bohai sea in Bohai Sea Special Law.The joint prevention and control system of oil spill pollution in Bohai sea is the system that including (1)establishment of coordination agency of joint prevention and control of oil spill pollution,(2)joint inspection system of prevention and control of oil spill pollution,(3)monitoring system of oil spill pollution,(4)information management system of oil spill pollution,(5)joint emergency disposal system of oil spill pollution,(6)accident assessment system of oil spill pollution.

Bohai sea special law; oil spill pollution; joint prevention and control system of oil spill pollution

2017-02-16

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“海洋生態(tài)利益與海上溢油生態(tài)損害防控路徑研究”(12YJCZH125)的階段成果。

凌欣，女，山東臨清人，博士，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)椋涵h(huán)境法學(xué)。

D922.6

A

2095-3275(2017)04-0033-06