政府預(yù)算管理機(jī)制的功能取向之完善

王維國(guó)，石 彬

·政治文明與法律發(fā)展·

政府預(yù)算管理機(jī)制的功能取向之完善

王維國(guó)，石 彬

（北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會(huì)制度研究所，北京100101）

預(yù)算和權(quán)力的密切關(guān)聯(lián)及權(quán)力的擴(kuò)張性決定了預(yù)算管理權(quán)的運(yùn)行必須要通過預(yù)算管理機(jī)制予以控制；否則，財(cái)政收支行為就可能脫離預(yù)先安排，給人民群眾的利益帶來損失，給國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步帶來消極影響。預(yù)算管理機(jī)制作為預(yù)算制度的重要組成部分，是一個(gè)涉及不同主體、包含多環(huán)節(jié)的復(fù)雜系統(tǒng)，是指同一級(jí)政府（廣義）的各個(gè)機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門在財(cái)政資金分配決策和執(zhí)行管理過程中規(guī)范的穩(wěn)定的相互聯(lián)接和彼此作用的關(guān)系。預(yù)算管理機(jī)制的主要任務(wù)是規(guī)范和管控財(cái)政資金的分配和使用，即對(duì)支出結(jié)構(gòu)的合理安排及支出的依法規(guī)范運(yùn)行。這就要求預(yù)算管理機(jī)制的功能取向應(yīng)是法治、民主和技術(shù)。在我國(guó)，政府預(yù)算管理機(jī)制功能取向的實(shí)現(xiàn)，要進(jìn)一步完善人大及其常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮人大預(yù)算審查監(jiān)督的職能作用。

政府預(yù)算；預(yù)算管理機(jī)制；預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制

毛澤東同志指出：“國(guó)家的預(yù)算是一個(gè)重大問題，里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策，因而它規(guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向?！保?］在毛澤東看來，政府預(yù)算不僅要體現(xiàn)政府職能的時(shí)代要求，而且要對(duì)政府自身活動(dòng)的范圍和方向加以限制和約束，政府職能作用發(fā)揮與預(yù)算的功能應(yīng)是一致的。然而，在實(shí)際中，如果預(yù)算管理機(jī)制的功能取向定位不切實(shí)際，就會(huì)扭曲預(yù)算的功能。現(xiàn)代預(yù)算要求“在機(jī)制上要形成公開透明、權(quán)責(zé)對(duì)等、有效制衡、運(yùn)行高效、可問責(zé)、可持續(xù)的制度安排”［2］。就我國(guó)來說，從2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況看，一些領(lǐng)域仍存在違紀(jì)違法和管理不規(guī)范的問題，特別是有些方面體制機(jī)制尚不完善，法規(guī)制度和運(yùn)行規(guī)則未及時(shí)調(diào)整，出現(xiàn)信息傳導(dǎo)不暢、措施配合不夠、監(jiān)管不適應(yīng)等問題［3］，尤其是一些地方財(cái)政仍面臨許多困難，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，人民群眾對(duì)此的關(guān)注度越來越高。為此，2016年10月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》。因此，探索和研究政府預(yù)算管理機(jī)制的功能取向具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、預(yù)算管理權(quán)、預(yù)算管理體制與機(jī)制

政府預(yù)算的功能是預(yù)算管理權(quán)基于預(yù)算管理體制和機(jī)制的有效運(yùn)行所實(shí)現(xiàn)的。政府預(yù)算管理不僅要支撐國(guó)家權(quán)力的常態(tài)化運(yùn)行，而且本身就是一項(xiàng)專門性國(guó)家權(quán)力。預(yù)算管理權(quán)作為一項(xiàng)專門性國(guó)家權(quán)力，同其他國(guó)家權(quán)力一樣，既具有積極功能又具有消極功能。為了防止消極功能，現(xiàn)代預(yù)算制度將預(yù)算管理權(quán)交由不同層級(jí)的政府共同掌握，同時(shí)把同一級(jí)政府（廣義）的預(yù)算管理權(quán)的運(yùn)行分設(shè)為不同環(huán)節(jié)，并由不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，從而使預(yù)算管理權(quán)的運(yùn)行形成了一個(gè)縱橫交錯(cuò)的二維體系。縱向體系主要解決的是中央和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配關(guān)系。在橫向體系中，任何一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)都不能獨(dú)自包攬預(yù)算管理權(quán)的所有環(huán)節(jié)，各自的職權(quán)只有在其他機(jī)構(gòu)職權(quán)履行的基礎(chǔ)上才能有效行使。這樣就從機(jī)制上保證預(yù)算管理權(quán)運(yùn)行中的自我約束和他我約束，以使其消極功能受到管控，積極功能得以有效發(fā)揮。

（一）預(yù)算管理權(quán)及其特點(diǎn)

預(yù)算管理權(quán)的性質(zhì)、地位，直接影響著其配置方式，從而影響預(yù)算管理體制和機(jī)制的結(jié)構(gòu)和功能定位。

1．預(yù)算管理權(quán)的基本含義

政府預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)力合稱為預(yù)算管理權(quán)。按照預(yù)算的過程來劃分，預(yù)算管理權(quán)一般可分為預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)（審查批準(zhǔn)權(quán)）、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)［4］37。按照預(yù)算主體的層次來劃分，預(yù)算管理權(quán)一般可分為中央預(yù)算管理權(quán)和地方預(yù)算管理權(quán)［5］37。由于權(quán)力是指政治上的強(qiáng)制力量或職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量，因而預(yù)算管理權(quán)就是指基于憲法法律規(guī)定的預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督主體及其權(quán)限。

從各國(guó)預(yù)算管理權(quán)實(shí)際行使的一般情況看，立法機(jī)構(gòu)享有審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)享有編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)；立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行政治控制，行政機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行行政控制。行政控制總是排斥政治控制，立法機(jī)構(gòu)重視預(yù)算法制建設(shè)和預(yù)算的法律審批，行政機(jī)構(gòu)熱衷“理性預(yù)算”，因而預(yù)算管理機(jī)制就成為政治控制與行政控制博弈的產(chǎn)物［4］37。

2．預(yù)算管理權(quán)的基本特點(diǎn)

一是強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是權(quán)力的固有屬性，當(dāng)然也是預(yù)算管理權(quán)的基本特點(diǎn)。權(quán)力作為一種支配力量，必然要以一定的強(qiáng)制力量為后盾。強(qiáng)制力是通過軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等暴力工具來實(shí)現(xiàn)的。預(yù)算管理權(quán)作為保障其他國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的一項(xiàng)職權(quán)，被濫用或執(zhí)行不力，權(quán)力行使者都要受到相應(yīng)的懲治。在現(xiàn)代法治國(guó)家，預(yù)算管理權(quán)都有法律的規(guī)范和保障。倘若預(yù)算管理權(quán)沒有強(qiáng)制力，不僅預(yù)算收支目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且其他國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行也不可為繼。

二是社會(huì)性。社會(huì)性是預(yù)算管理權(quán)的又一特點(diǎn)。由于財(cái)政資金取之于民用之于民，因此預(yù)算管理權(quán)的運(yùn)行是與社會(huì)全體成員聯(lián)系密切的一項(xiàng)國(guó)家活動(dòng)。預(yù)算管理權(quán)的社會(huì)性也是由國(guó)家權(quán)力的社會(huì)功能所決定的。國(guó)家的長(zhǎng)治久安要有穩(wěn)定的社會(huì)秩序?yàn)榛A(chǔ)。因此，預(yù)算管理權(quán)的行使也要在一定程度上體現(xiàn)社會(huì)全體成員的意志和需求；否則，不僅不利于社會(huì)秩序的維護(hù)，反而會(huì)引發(fā)社會(huì)秩序的失范。

三是腐蝕性。19世紀(jì)英國(guó)歷史學(xué)家和政治思想家阿克頓曾明確指出：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素。”［6］預(yù)算管理權(quán)具有腐蝕性是因?yàn)槠渫麄€(gè)社會(huì)的公共需要和公共利益相聯(lián)系。預(yù)算管理權(quán)一方面可以支配社會(huì)稀缺的財(cái)政資源，另一方面又被政府所掌握。預(yù)算管理權(quán)的運(yùn)行過程就是借助公共權(quán)力對(duì)財(cái)政資源的分配過程?！邦A(yù)算權(quán)力同其他權(quán)力不同，是由公眾放棄的部分私有產(chǎn)權(quán)形成的，在預(yù)算權(quán)力行使中，公眾和權(quán)力行使者之間建立了一種典型的委托代理關(guān)系，在這一點(diǎn)上與其他權(quán)力一樣；只不過在政府內(nèi)部又存在著多重委托代理關(guān)系，經(jīng)過一層層的委托代理，就有可能將本屬于公眾的權(quán)力轉(zhuǎn)交到一小部分人手中。”［5］10實(shí)際上，任何權(quán)力作為一種資源而存在，而且還是一定意義上的稀缺資源，并可以同其他資源進(jìn)行交換，因而對(duì)行使者具有很強(qiáng)的腐蝕作用［7］。

（二）預(yù)算管理權(quán)的配置與預(yù)算管理體制機(jī)制

預(yù)算管理權(quán)配置不外乎縱向分配（中央和地方）與橫向分配（議會(huì)與行政）兩大系統(tǒng)。對(duì)于預(yù)算管理權(quán)的縱向分配，主要是包括財(cái)權(quán)與事權(quán)（事責(zé)）相匹配、擴(kuò)大地方預(yù)算管理權(quán)等；對(duì)于預(yù)算管理權(quán)的橫向分配，主要體現(xiàn)為議會(huì)控制與行政主導(dǎo)之間的平衡。以此來看，預(yù)算管理權(quán)配置屬于體制、機(jī)制問題，縱向系統(tǒng)一般稱之為體制，橫向系統(tǒng)一般稱之為機(jī)制。縱向系統(tǒng)是基礎(chǔ)，作為政府，無論是哪一個(gè)層級(jí)的，都要運(yùn)行，即花錢辦事；否則，就沒有存在的意義和價(jià)值。當(dāng)然，在現(xiàn)代社會(huì)，由于財(cái)政運(yùn)行的復(fù)雜化，僅有縱向還不夠，還需要橫向的多機(jī)構(gòu)的制約監(jiān)督，這樣才能更好地發(fā)揮政府財(cái)政職能作用。

1．預(yù)算管理權(quán)的配置

財(cái)權(quán)主要是支撐和服務(wù)于事權(quán)的，事權(quán)有全國(guó)性事務(wù)和地方性事物，因而也就有中央收支和地方收支的劃分。在同一級(jí)政府（廣義）層面，謀劃事、決定事和干事的如果由不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，預(yù)算的管理就自然而然地要分為不同的環(huán)節(jié)，其不同的環(huán)節(jié)也就由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。只有將預(yù)算管理分為不同的環(huán)節(jié)并由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，才有利于審查和監(jiān)督財(cái)政資金是否真正用在了公共事務(wù)上，或用在該做能做的事務(wù)上。預(yù)算管理環(huán)節(jié)的具體劃分方式，不僅與一個(gè)國(guó)家在某一時(shí)期所實(shí)行的經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)，而且與政治體制有關(guān)。不同的經(jīng)濟(jì)政治體制決定了預(yù)算體制的基本結(jié)構(gòu)，即財(cái)政資金在中央和地方之間的集中與分散程度。在各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任確定方面，如果中央政府職權(quán)范圍較大，需承擔(dān)較多事務(wù)，而且在政府間關(guān)系中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，財(cái)政關(guān)系的集中程度就會(huì)較高。如果地方政府需承擔(dān)較多的事務(wù)，地方政府相對(duì)獨(dú)立一些，則地方財(cái)力就會(huì)多一些，財(cái)政管理權(quán)限也會(huì)更加靈活，相應(yīng)的財(cái)政分權(quán)程度就會(huì)較高［8］18。如果沒有在預(yù)算制度中形成一種相互分立和相互關(guān)聯(lián)的預(yù)算管理權(quán)配置方式，單獨(dú)由立法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)掌握預(yù)算管理權(quán)，就會(huì)容易出現(xiàn)因預(yù)算管理權(quán)的濫用或低效，從而影響公共服務(wù)提供［8］43。因此，預(yù)算管理權(quán)在行政與立法之間的分配，是預(yù)算管理權(quán)配置的關(guān)鍵問題。也就是說，預(yù)算管理權(quán)不能由某一機(jī)構(gòu)壟斷，必須在權(quán)力機(jī)構(gòu)之間及其預(yù)算單位之間進(jìn)行多環(huán)節(jié)分配。預(yù)算管理權(quán)的配置既包括中央與地方以及地方不同層級(jí)政府間的配置，也包括在同一層級(jí)政府內(nèi)立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)等公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的配置［5］13。后者雖然是機(jī)制問題，但更能體現(xiàn)或反映預(yù)算管理權(quán)的性質(zhì)和歸屬主體。因此，就預(yù)算監(jiān)督研究來說，重點(diǎn)是預(yù)算管理權(quán)在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間如何科學(xué)合理地配置及其運(yùn)行，即財(cái)政收支行為如何得到有效管控。

2．預(yù)算管理體制機(jī)制

預(yù)算管理體制劃定了各級(jí)政府間的收入來源，規(guī)定了各級(jí)政府的支出責(zé)任及財(cái)政基金轉(zhuǎn)移安排。為了解決區(qū)域性收入來源不平衡問題，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，保持中央政府對(duì)地方政府以及地方上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府必要的財(cái)政控制，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立和不斷完善就成為必不可少的舉措［8］17。

預(yù)算管理機(jī)制是指同一級(jí)政府（廣義）的各個(gè)機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門在財(cái)政資金分配決策和執(zhí)行管理過程中規(guī)范的穩(wěn)定的相互聯(lián)接和彼此作用的關(guān)系。預(yù)算管理機(jī)制主要任務(wù)是規(guī)范和調(diào)整財(cái)政資金的分配和使用，即對(duì)支出結(jié)構(gòu)的合理安排及支出規(guī)范合理。由于預(yù)算管理機(jī)制作用的領(lǐng)域在分配領(lǐng)域，因而從財(cái)政分配過程的角度來看，應(yīng)包括財(cái)政收入管理機(jī)制和財(cái)政支出管理機(jī)制［9］97。

收入管理主要是要把各種途徑獲得的政府收入全面納入預(yù)算。政府收入有稅收、公共部門收費(fèi)等。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求的一般邏輯來看，財(cái)政規(guī)模的年度增長(zhǎng)總是有限的，而支出的需求則是無限的。因此，支出管理的任務(wù)之一就是控制支出總量，以緩解財(cái)政壓力和矛盾［10］19。然而，控制支出總量并不是支出不增長(zhǎng)，關(guān)鍵是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)情況確保支出的適度規(guī)模。財(cái)經(jīng)資金作為公共資源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府支出在保障國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基礎(chǔ)上主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，提供公共產(chǎn)品，財(cái)政投資范圍一般限于基礎(chǔ)設(shè)施、儲(chǔ)備戰(zhàn)略性物資以及補(bǔ)充或增加特定主體的資本等［10］20。預(yù)算約束之所以會(huì)出現(xiàn)問題，是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展復(fù)雜性的增大，預(yù)算支出容易從制度角度被濫用，有些政府部門有時(shí)會(huì)將預(yù)算資金挪做他用以及隱瞞或粉飾過度支出等行為［9］102。這就需要通過實(shí)行政府采購(gòu)制度和國(guó)庫集中支付制度，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。財(cái)政作為一種財(cái)富資源，其支出使用自然而然也要有績(jī)效要求。

預(yù)算管理機(jī)制首先是預(yù)算決策。預(yù)算決策是國(guó)家為了落實(shí)財(cái)政政策有效處理財(cái)政事務(wù)所確立的決策程序、規(guī)則和方式。從財(cái)政的性質(zhì)上講，凡是重大的財(cái)政決策，都應(yīng)通過適當(dāng)?shù)墓_方式讓人民及其代表根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和狀況，通過對(duì)話協(xié)商，尋求最大共識(shí)。根據(jù)預(yù)算決策，預(yù)算編制中，在政府主導(dǎo)下，往往要通過公眾及其代表機(jī)構(gòu)直接參與，并確定各項(xiàng)財(cái)政支出的方向、目標(biāo)及其優(yōu)先順序，明確政府、財(cái)政部門和資金使用單位的責(zé)任。

預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整，都離不開監(jiān)督機(jī)制的保障。從各國(guó)的情況來看，立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是從最基礎(chǔ)的方面來約束政府活動(dòng)。相對(duì)獨(dú)立、專業(yè)的審計(jì)機(jī)關(guān)是輔助立法機(jī)關(guān)監(jiān)督預(yù)算的重要機(jī)構(gòu)［11］。當(dāng)然，財(cái)政資金的行政管理部門要對(duì)政府的日常財(cái)政行為實(shí)施內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督，即狹義的財(cái)政監(jiān)督。狹義的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是指財(cái)政機(jī)關(guān)在對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織涉及財(cái)政收支事項(xiàng)（財(cái)政資金使用）及其他相關(guān)事項(xiàng)的管理運(yùn)行過程中，與其有關(guān)的各個(gè)構(gòu)成要素之間的相互聯(lián)接形式和彼此作用關(guān)系［9］88。

二、政府預(yù)算管理體制的模式

建立政府預(yù)算管理體制的根本任務(wù)，就是在一國(guó)既定的政治、經(jīng)濟(jì)、行政體制架構(gòu)下，處理好政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系，對(duì)政府間財(cái)權(quán)財(cái)力的劃分和一切收支活動(dòng)進(jìn)行界定和規(guī)范，確保各級(jí)政府職能的依法有效履行和國(guó)家的長(zhǎng)治久安［8］17。因此，從模式上看，有保障型、建設(shè)型和公共型。

（一）保障型

預(yù)算管理體制就是要從財(cái)政上支撐和保障國(guó)家政府職能的依法履行，因而是國(guó)家體制的一個(gè)重要方面。如果預(yù)算管理體制的模式是保障型，國(guó)家事務(wù)主要限于國(guó)內(nèi)秩序的維護(hù)和國(guó)家安全保障。國(guó)內(nèi)秩序維護(hù)就是要求財(cái)政能夠支撐國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行、社會(huì)生產(chǎn)生活秩序基本穩(wěn)定。國(guó)家安全保障就是財(cái)政能夠支撐國(guó)家武裝力量建設(shè)和國(guó)防安全。這樣一種模式，就是自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期，“最小政府”或“政府是守夜人”理念在預(yù)算管理體制中的體現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和能力領(lǐng)先的國(guó)家，這種模式對(duì)中央財(cái)政壓力是最小的，因而可以使財(cái)富更多地集聚在社會(huì)上或藏富于民，以調(diào)動(dòng)社會(huì)投資的積極性，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)范圍和深度，推進(jìn)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)自然發(fā)展。也就是說，保障型預(yù)算管理體制以保障政府完成必要的職能為出發(fā)點(diǎn)，其設(shè)計(jì)和安排只是考慮各級(jí)政府完成職能所需的必要財(cái)力，以保障政府完成必要的職能為最終歸宿［8］22。

（二）建設(shè)型

如果預(yù)算管理體制的模式是建設(shè)型，國(guó)家事務(wù)就是全領(lǐng)域的或全能型的，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的安排都由政府統(tǒng)一做出。這種預(yù)算管理體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是相匹配的。由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家往往是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的國(guó)家、工業(yè)化水平低的國(guó)家，因而只有通過國(guó)家集中投資，才能在短時(shí)期內(nèi)建立起工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。這樣，顯然對(duì)中央財(cái)政集聚的壓力是最大的。也就是說，建設(shè)型預(yù)算管理體制，作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，對(duì)整個(gè)社會(huì)效率的提高具有重要的促進(jìn)作用［8］22；通過促進(jìn)國(guó)家和各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而促進(jìn)社會(huì)效率的提高。然而，由中央政府來集中投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，會(huì)抑制社會(huì)創(chuàng)新活力。

（三）公共型

如果預(yù)算管理體制的模式是公共型，國(guó)家事務(wù)就是要在國(guó)內(nèi)秩序維護(hù)和國(guó)家安全保障的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展教育、衛(wèi)生保健和社會(huì)保障事業(yè)，以適應(yīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家和政府必須擔(dān)負(fù)“原子化”的個(gè)人由于能力差異所可能導(dǎo)致的生存底線費(fèi)用不足。同時(shí)，通過不斷提高人們的教育水平和健康水平，以實(shí)現(xiàn)日益發(fā)展的工業(yè)生產(chǎn)對(duì)生產(chǎn)者身體條件、技能條件和智力條件的高水平要求、尤其是充分就業(yè)的要求。這樣一種功能定位對(duì)中央財(cái)政和地方財(cái)政帶來的是雙重壓力，因而政府債務(wù)的規(guī)模問題就逐漸成為一個(gè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。也就是說，公共型的預(yù)算管理體制，不僅要保障各級(jí)政府完成職能所需的財(cái)力，而且要保障民生幸福，促進(jìn)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)公平。

就當(dāng)今中國(guó)來說，“國(guó)家預(yù)算的最終決定權(quán)在人大，預(yù)算管理權(quán)的分配基本上是按照公共財(cái)政制度的要求來建立的，或者說我國(guó)的預(yù)算體制符合公共財(cái)政的基本精神。公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)特征是公共責(zé)任的落實(shí)與立法機(jī)關(guān)對(duì)公共預(yù)算的監(jiān)督與控制”［4］36。

從預(yù)算管理體制的模式轉(zhuǎn)變來看，它是一個(gè)歷時(shí)發(fā)展共時(shí)展開的過程?，F(xiàn)代預(yù)算管理模式首先是保障型。隨著資本主義制度自身矛盾的暴露，為了同其所實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，預(yù)算管理體制模式逐步走上了公共預(yù)算型。社會(huì)主義建設(shè)在前蘇聯(lián)、新中國(guó)大規(guī)模開展，實(shí)行了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，預(yù)算管理體制定位為建設(shè)型。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制弊端的日益暴露，社會(huì)主義國(guó)家進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)型，逐步走上了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，預(yù)算管理體制模式也逐步走向公共財(cái)政型，中國(guó)的公共財(cái)政型最終定位是基本公共服務(wù)均等化，而西方國(guó)家的公共財(cái)政的功能定位主要是為了解決市場(chǎng)機(jī)制不能解決的公共需求問題。我國(guó)“分稅制改革之后，在地方政府受到中央政府財(cái)力約束日益增強(qiáng)，而‘預(yù)算最大化’和地方官員政績(jī)激勵(lì)未發(fā)生根本改變的情況下，地方政府之間的預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)呈現(xiàn)更加激烈的狀態(tài)。為追求‘預(yù)算最大化’和‘政績(jī)最大化’的目標(biāo)，地方政府就會(huì)一方面通過各種可能的途徑向中央政府爭(zhēng)取更多的預(yù)算資金，另一方面也會(huì)從轄區(qū)內(nèi)汲取更多的預(yù)算資源，從而導(dǎo)致‘跑部錢進(jìn)’以及政府非稅收入與財(cái)政收入的比過高等現(xiàn)象，并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成消極影響”［12］。這對(duì)我國(guó)構(gòu)建公共型財(cái)政框架來說，就成為一個(gè)急需解決的重大問題。

三、政府預(yù)算管理機(jī)制的功能取向

機(jī)制原本是機(jī)械構(gòu)造和運(yùn)作原理方面的一個(gè)概念，現(xiàn)已廣泛運(yùn)用到管理領(lǐng)域，機(jī)制的主要功能是在內(nèi)部結(jié)構(gòu)各要素或環(huán)節(jié)之間，以及與外部環(huán)境保持合理必要的關(guān)系基礎(chǔ)上，促使事物不斷運(yùn)動(dòng)，并朝著良性循環(huán)的軌道運(yùn)行。其實(shí)，從某種意義上講，體制和機(jī)制的關(guān)系就是外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的關(guān)系。因此，預(yù)算管理體制機(jī)制功能取向既是政治性的也是經(jīng)濟(jì)性的?，F(xiàn)代預(yù)算管理機(jī)制的運(yùn)行體現(xiàn)出不同預(yù)算管理機(jī)構(gòu)之間及預(yù)算管理機(jī)構(gòu)與民眾之間關(guān)系的法治化、民主化和技術(shù)化的功能取向。規(guī)范有效的預(yù)算管理機(jī)制，有助于妥善處理預(yù)算管理中的各種矛盾，促使政府職能行使合法合理。

（一）法治

法治化的預(yù)算管理機(jī)制，顧名思義，收支安排要有法律依據(jù)，而且法律是由立法機(jī)關(guān)所制定的。要安排好收支，首先要有收入來源和規(guī)模。收入來源和規(guī)模的法治化，就成為現(xiàn)代預(yù)算管理機(jī)制的首要條件。要完全控制財(cái)政收入不超出人民所能負(fù)擔(dān)的程度，就必須支出安排法治化。因此，預(yù)算收入和支出的法治化就成為預(yù)算管理機(jī)制的基本功能取向。

（二）民主

從現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展看，法治化是其首要特征，但從邏輯看，民主是法治的保障。人類社會(huì)在發(fā)展中選擇了國(guó)家的存在方式。國(guó)家是人類階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物。最初的階級(jí)矛盾斗爭(zhēng)中，在財(cái)產(chǎn)方面占有優(yōu)勢(shì)的一方，通過謀劃實(shí)施壓制策略和強(qiáng)化壓制力量，取得了對(duì)反抗階級(jí)的支配地位。然后，一方面通過建立軍隊(duì)、監(jiān)獄等暴力機(jī)關(guān)維護(hù)支配地位；另一方面通過承諾保護(hù)全體民眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，以贏得更多民眾的認(rèn)同和支持、尤其是被統(tǒng)治階級(jí)的認(rèn)同。這樣作為國(guó)家政權(quán)執(zhí)掌者的統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)統(tǒng)治秩序和社會(huì)秩序，脫離了生產(chǎn)勞動(dòng)一線，成為專門的國(guó)家機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行制度的制定和實(shí)施者。統(tǒng)治者的第一任務(wù)就是維護(hù)自身的支配地位。為此，在掌握有對(duì)民眾人身自由的支配權(quán)的同時(shí)，還要保護(hù)全體民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行需要一定的財(cái)產(chǎn)支撐，因而作為生產(chǎn)勞動(dòng)者的主要義務(wù)就是為國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行提供財(cái)產(chǎn)支撐和必要?jiǎng)趧?wù)。顯然，財(cái)產(chǎn)提供者所提供財(cái)產(chǎn)的一部分是用以公共事務(wù)、公益事業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)的費(fèi)用和投入。這就表明財(cái)產(chǎn)提供者掌握自己所提供的財(cái)產(chǎn)及政府公共事務(wù)、公益事業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)的安排情況是至關(guān)重要的。當(dāng)然，同對(duì)國(guó)家事務(wù)的安排和財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)相比，人身自由權(quán)是最為重要的。然而，財(cái)產(chǎn)提供者的這些權(quán)利在君主專制社會(huì)是不可想象的。在君主專制社會(huì)，由于家國(guó)不分，因而社會(huì)大眾被看成是皇（王）室的臣民，國(guó)家事務(wù)看成是皇室的事務(wù)，由社會(huì)民眾所提供的國(guó)家財(cái)產(chǎn)往往被看成是皇（王）室的財(cái)產(chǎn)，由君主及其統(tǒng)治集團(tuán)自主支配。伴隨資產(chǎn)階級(jí)民主革命的勝利，標(biāo)榜代表民眾利益的議會(huì)取得了立法權(quán)，以及作為國(guó)家或政府預(yù)算的公共財(cái)富的審批權(quán)和國(guó)家重大事務(wù)的決定權(quán)，從而取得了對(duì)國(guó)家行政權(quán)的一定的控制權(quán)或制約權(quán)，而控制權(quán)的主要實(shí)現(xiàn)形式就是議會(huì)要不斷通過制定法律來規(guī)范預(yù)算管理權(quán)的行使和對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。隨著社會(huì)主義民主的建立和完善，人民參與預(yù)算管理的途徑不斷擴(kuò)大。

（三）技術(shù)

政府預(yù)算管理的目的就是要讓預(yù)算管理權(quán)的運(yùn)行不能脫離制度的軌道，所有的收支行為符合預(yù)先設(shè)計(jì)好的規(guī)范。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)未運(yùn)用到預(yù)算管理中時(shí)，主要是把會(huì)計(jì)制度和審計(jì)制度作為技術(shù)手段對(duì)預(yù)算的收支行為予以一定約束和規(guī)范。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用到預(yù)算管理中后，技術(shù)手段將預(yù)算的法治和民主功能取向提高到了一個(gè)精確化的時(shí)代，尤其在透明度和實(shí)時(shí)監(jiān)控方面。因此，技術(shù)化逐漸成為預(yù)算管理機(jī)制的一個(gè)重要功能取向。

四、預(yù)算管理機(jī)制的功能取向之改進(jìn)與完善

法治化、民主化和技術(shù)化，既是預(yù)算管理機(jī)制不斷完善的基本要求和前提條件，也是成熟的預(yù)算管理機(jī)制的功能取向。對(duì)于預(yù)算機(jī)制的功能取向的定位，直接影響著預(yù)算管理機(jī)制的建設(shè)和作用的發(fā)揮。預(yù)算管理機(jī)制的功能取向也是一個(gè)共時(shí)性展開歷時(shí)性深化的過程，這是因?yàn)槊裰髋c法治互為條件，如車之雙輪、鳥之雙翼。只是在法治建設(shè)不完善的條件下，民主的價(jià)值顯得尤為重要。技術(shù)化本身是時(shí)代的產(chǎn)物，伴隨時(shí)代的發(fā)展而不斷進(jìn)步。當(dāng)然，預(yù)算管理體制是機(jī)制運(yùn)行的基本前提和范圍；與此相適應(yīng)，預(yù)算管理體制模式?jīng)Q定了預(yù)算管理機(jī)制功能取向的廣度和深度。所謂預(yù)算規(guī)定了政府活動(dòng)的范圍和方向，其實(shí)就是預(yù)算體制規(guī)定了政府活動(dòng)的范圍和方向，這是因?yàn)檎闹С鲐?zé)任就是其法定活動(dòng)的范圍和責(zé)任。預(yù)算管理機(jī)制其實(shí)就是在預(yù)算體制規(guī)定的范圍和方向內(nèi)，通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，突出支出重點(diǎn)，強(qiáng)化支出管理，保障支出不僅要在法定的范圍內(nèi)，而且要遵從法定的方向。預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)不僅體現(xiàn)預(yù)算體制的功能定位而且符合預(yù)算機(jī)制的功能取向，應(yīng)是民主化、法治化和技術(shù)化的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）中國(guó)預(yù)算管理機(jī)制及其運(yùn)行

政府預(yù)算管理機(jī)制作為預(yù)算制度的重要組成部分，是一個(gè)涉及不同主體包含多環(huán)節(jié)的復(fù)雜系統(tǒng)。在當(dāng)代中國(guó)政府預(yù)算管理機(jī)制中，人大及其常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制就是其主要組成部分，在預(yù)算管理機(jī)制的運(yùn)行中擔(dān)負(fù)著至關(guān)重要的職能。

人大及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算運(yùn)行的監(jiān)督，不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，主要目的是防止和糾正政府預(yù)算在編制和執(zhí)行中有可能出現(xiàn)偏離人民期待和公共需要滿足等方面的問題。人大及其常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督的目的就是保證政府的預(yù)算編制和執(zhí)行活動(dòng)嚴(yán)格遵守法定范圍、用途和方向，不能隨意改變和變通。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人大及其常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督的目的就是促使預(yù)算職能的范圍得到合理界定及依法實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，引領(lǐng)政府進(jìn)行財(cái)政管理體制改革，促進(jìn)政府科學(xué)合理地劃分中央政府和各級(jí)地方政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)一級(jí)財(cái)政一級(jí)財(cái)權(quán)。當(dāng)然還要督促政府強(qiáng)化支出績(jī)效管理和債務(wù)管理。目前，公共預(yù)算的編制還存在不完整問題；轉(zhuǎn)移支付還存在結(jié)構(gòu)不合理問題；政府非稅收入以及財(cái)政專項(xiàng)資金在有些地方政府預(yù)算編制中，內(nèi)容籠統(tǒng)，收支明細(xì)缺乏；有的地方預(yù)算仍沒有把政府性債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和或有負(fù)債納入預(yù)算，合理不合法的顯性和隱性舉債普遍存在。從預(yù)算的執(zhí)行看，有些地方政府國(guó)庫集中收付沒有完全落實(shí)，國(guó)庫集中支付和政府采購(gòu)常常因?yàn)榧夹g(shù)問題致使支付不能及時(shí)完成，從而影響支出進(jìn)度，造成虛假的結(jié)余。有些地方政府性資金征收主體多元，資金分散，管理使用不規(guī)范；人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)很難充分了解和掌握政府性基金的收支情況，尤其是基金支出的方向、執(zhí)行的效果等信息。人大及其常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督的法律規(guī)定有待進(jìn)一步完善。政府預(yù)算的初步審查存在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員力量不足等問題。人代會(huì)對(duì)預(yù)算審批監(jiān)督中存在審查力量薄弱、審批方式和程序有待進(jìn)一步完善等問題。在政府性基金決算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)決算編報(bào)、資金沉淀、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合與年初落實(shí)、地方變相舉債違規(guī)提供擔(dān)保等方面存在監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)。財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)制度有待完善。審計(jì)監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)。人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的手段和方法有待進(jìn)一步改進(jìn)。

（二）人大及其常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制的完善

我國(guó)預(yù)算管理機(jī)制運(yùn)行中存在的問題表明：政府預(yù)算不僅需要政府的自我行政控制，而且需要人大的監(jiān)督制約，尤其需要人大監(jiān)督與政府自我行政監(jiān)督的合理分工與有效銜接，強(qiáng)化支出責(zé)任。在中國(guó)預(yù)算制度中，人民在預(yù)算中處于本源地位。也就是說，在政府預(yù)算管理中，作為人民的代表機(jī)關(guān)的各級(jí)人大及其常委會(huì)履行的是決定和監(jiān)督職權(quán)。離開權(quán)力監(jiān)督的政府預(yù)算收入和支出，有時(shí)候就會(huì)偏離最初的預(yù)算安排，出現(xiàn)低效，甚至違法違規(guī)現(xiàn)象。在行政權(quán)力缺乏立法權(quán)力監(jiān)督的條件下，行政權(quán)力在財(cái)政支出方面難以做到自我約束，從而導(dǎo)致預(yù)算約束功能的低效。實(shí)踐證明，離開立法權(quán)力的監(jiān)督，僅靠行政權(quán)力主導(dǎo)的預(yù)算平衡很難做到自我控制。因此，既不能把人大預(yù)算權(quán)等同于預(yù)算行政管理權(quán)，更不能使人大預(yù)算權(quán)讓位于預(yù)算行政管理權(quán)。實(shí)現(xiàn)人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制的民主化、法治化和技術(shù)（規(guī)范）化，要基于理論和制度的雙重維度。預(yù)算是實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督政府汲取資源和分配公共資源的基本工具。預(yù)算活動(dòng)與權(quán)力運(yùn)行是緊密地聯(lián)系在一起的。預(yù)算監(jiān)督主要對(duì)預(yù)算參與者行動(dòng)的約束條件以及在這些約束條件下行動(dòng)策略的預(yù)先把握。也就是說，預(yù)算監(jiān)督的核心在于參與其中，并對(duì)其他參與者形成約束性關(guān)系。所有參與者及其可以支配的預(yù)算資源都要進(jìn)入預(yù)算的平臺(tái)和預(yù)定的軌道。如果未進(jìn)入平臺(tái)，根本談不上監(jiān)督；如果雖然進(jìn)入平臺(tái)，但不按軌道運(yùn)行，也無法監(jiān)督，或者雖然在軌道中運(yùn)行，但其位置軌跡無人知曉，相當(dāng)于在黑箱中運(yùn)行，監(jiān)督者也無法行使監(jiān)督職責(zé)。尤其是監(jiān)督者，要么在軌道的每一站，都自己親自值守，要么委托他人值守，受委托者要隨時(shí)把看到的情況告訴監(jiān)督者；或利用高科技，你可以隨時(shí)看到每一筆支出的運(yùn)行軌跡。正是基于此，改革開放后，人大及其常委會(huì)不僅恢復(fù)了對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督，而且通過預(yù)算立法逐步建立和不斷完善預(yù)算審查監(jiān)督的法律制度，從而使審查監(jiān)督的力度深度也逐步增大，不斷走向?qū)嵸|(zhì)性的預(yù)算審查監(jiān)督，保障財(cái)政更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)以及人民群眾對(duì)幸福生活的追求。人大及其常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制的完善，首先，要有統(tǒng)一且細(xì)化的法律規(guī)范，建立完善的全口徑預(yù)算管理制度，細(xì)化人大預(yù)算審查監(jiān)督的操作性規(guī)定，強(qiáng)化預(yù)算法律責(zé)任。其次，要注重發(fā)揮人大各專門委員會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)專業(yè)化水平，提升人大代表的預(yù)算審查能力。再次，依照全口徑預(yù)算要求細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，設(shè)立預(yù)算審查聽證和答辯程序，多途徑征集預(yù)算初步審查意見。又次，事前、事中與事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合，逐步完善詢問、質(zhì)詢等多種監(jiān)督形式，注重預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)支出和轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。最后，做好決算預(yù)審工作，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的審查監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)決算公開，落實(shí)人大預(yù)決算績(jī)效監(jiān)督，高度重視地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)化作用。

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［11］姜平，葉龍．完善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策研究［J］．財(cái)政監(jiān)督，2006，（4）：19．

［12］呂煒．中國(guó)新一輪財(cái)稅體制改革［M］．大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2013：134－135．

On the Improvement of the Function Orientation of Government Budget Management Mechanism

WANG Wei?guo，SHI Bin
（Institute of People＇s Congress System，Beijing Union University，Beijing 100101，China）

Close relation between budget and the power of state and expansionary of the power of state de?termine that the running of the budget management needs a budget management mechanism to control．Other?wise，the behavior of financial revenue and expenditure might be out of pre－arrangement，bring losses to the interests of the masses of the people，and bring negative effect to the country＇s development and the progress of the society．Budget management as an important part of the budget system，is a complex system involving dif?ferent main body subjects and contains many links．It is stable relations between various government agencies and departments of the same level（generalized）in the process of decision－making and execution management about financial capital．The main task of budget management mechanism is the specification and controlling of the distribution and use of financial funds．That is the reasonable arrangement of expenditure structure and specification in accordance with the operation of the spending．This requires the function orientation of budget management mechanism to be the rule of law，democracy and technology．The realization of the function orien?tation of the government budget management mechanism need further perfect budget review supervision mecha?nism of the National People's Congress and its standing committee，giving full play to the functions of budget review supervision of National People＇s Congress．

government budget；budget management mechanism；budget supervision mechanism

D630．9

：A

：1009－1971（2017）02－0024－07

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2016－12－10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“完善人大及其常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制研究”（13BZZ034）

王維國(guó)（1967—），男，陜西子洲人，研究員，哲學(xué)博士，從事當(dāng)代中國(guó)政治制度研究；石彬（1982—），男，貴州凱里人，碩士研究生，從事當(dāng)代中國(guó)政治制度研究。