地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因及防范研究

陳衛(wèi)東

摘 要：地方政府債務(wù)規(guī)模在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程下持續(xù)擴(kuò)大，在財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的矛盾下，地方政府資金難以滿(mǎn)足持續(xù)增加的項(xiàng)目支出，使地方政府不得不選擇融資平臺(tái)公司進(jìn)行債務(wù)融資。但由于地方政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的把控能力還有待提高，造成了部分地區(qū)已經(jīng)產(chǎn)生了一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此不良局面，對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因以及防范措施進(jìn)行探討與分析具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 地方政府 成因 防范

一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型及成因

從審計(jì)部門(mén)的數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本都在可控范圍內(nèi)，但從債務(wù)結(jié)構(gòu)與分類(lèi)、融資渠道以及信用風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看已經(jīng)嚴(yán)重威脅到地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)有序的發(fā)展，潛在的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

1、融資平臺(tái)作為地方政府債務(wù)的債務(wù)主體帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)地方政府在舉債過(guò)程中并不是舉債主體，而是通過(guò)融資平臺(tái)公司，以財(cái)政收入作為擔(dān)保來(lái)開(kāi)展的，這種行為給地方政府埋下了較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。一方面，地方政府作為債務(wù)擔(dān)保人，一旦融資平臺(tái)的運(yùn)作不暢未能及時(shí)償還債務(wù)時(shí)，地方政府也需要附上連帶償債責(zé)任。另一方面，融資平臺(tái)公司的投資主要是以城市建設(shè)類(lèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目為主，因其投資回報(bào)慢、建設(shè)周期長(zhǎng)等特性使收益難以保障且存在一定的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。最后，受到融資平臺(tái)公司營(yíng)運(yùn)能力、資產(chǎn)運(yùn)作以及管理水平的制約，使與之相關(guān)的地方政府債務(wù)呈現(xiàn)出更明顯的風(fēng)險(xiǎn)。

2、地方政府償債期限結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)地方政府償債期限結(jié)構(gòu)的不合理主要體現(xiàn)在債務(wù)償還期限集中，造成這種風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因還在于地方政府項(xiàng)目預(yù)期的投資回報(bào)期與償債期限之間的不平衡、投資項(xiàng)目收益較低，使地方政府錯(cuò)誤的預(yù)估的這些項(xiàng)目產(chǎn)生收益的期間，使之與項(xiàng)目?jī)攤闹芷谥g不相匹配，在某一特定的時(shí)期內(nèi)承擔(dān)了較大規(guī)模的債務(wù)。

3、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)地方政府的債務(wù)償還主要依靠土地出讓收入，但近年來(lái)為了調(diào)控房地產(chǎn)行業(yè)，下達(dá)了密集的限制政策，使地方政府土地交易受到嚴(yán)重影響與限制，收入急劇下降導(dǎo)致政府債務(wù)償還能力下降。而部分城市基建項(xiàng)目數(shù)量規(guī)模逐年上升，使政府投入大量的資金。但基建項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、資金占用高且投資回報(bào)慢，也造成了資金的利用率有待高。以上不合理的政府舉債現(xiàn)象以及與之相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)壞賬壓力之下，致使企業(yè)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)增加。

4、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行埋下了潛在隱患，在城市急速擴(kuò)張下嚴(yán)重透支了未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的資源及資金，并承擔(dān)著巨大的還款壓力。在此高壓之下，地方政府為了緩解嚴(yán)峻的還款負(fù)擔(dān)，有可能對(duì)地方職能部門(mén)的集資攤牌、亂收費(fèi)的違規(guī)行為進(jìn)行縱容與不作為。在規(guī)定稅賦外另設(shè)名目收取費(fèi)用償還地方債務(wù)，不但增加了民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還將引發(fā)群眾的不滿(mǎn)情緒。另外，地方債務(wù)償還延期與拖欠行為，還將造成政府公信力與執(zhí)政能力的低下。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

1、積極拓展融資渠道

積極拓展多樣化的融資渠道，降低對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸依賴(lài)。在新形式的資本運(yùn)作下，通過(guò)發(fā)行各類(lèi)債券的模式進(jìn)行融資，使大量的社會(huì)閑置資金與民間資本可參與其中。地方政府融資平臺(tái)公司還可以利用已投用的城市基建設(shè)施所產(chǎn)生的收入，面向社會(huì)發(fā)行相應(yīng)的債權(quán)。另外，將流動(dòng)性較差的中長(zhǎng)期貸款轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金類(lèi)資產(chǎn)，增強(qiáng)資產(chǎn)的流動(dòng)性。

2、將地政府債務(wù)總量控制在合理范圍內(nèi)

2.1、針對(duì)具體區(qū)域的地方政府債務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及財(cái)政收支等具體情況，對(duì)償債能力與財(cái)力與經(jīng)濟(jì)增量進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)估，規(guī)劃處相適宜的政府舉債規(guī)模與周期。

2.2、盡可能的對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化的投資，減少地方政府的舉債額度。另外，控制收益低、投入大的公共項(xiàng)目，對(duì)地方政府舉債必須清晰目標(biāo)與范圍，避免盲目的投資。

2.3、在公共項(xiàng)目實(shí)施前進(jìn)行充分詳盡的調(diào)研與可行性論證，項(xiàng)目的必要性、投資周期、投資資金規(guī)模以及投資收益率等等，尤其是對(duì)項(xiàng)目資金的使用，資金籌措渠道以及債務(wù)償還方式等情況進(jìn)行全面的規(guī)劃，保障資金的利用率與控制地方政府負(fù)債率。

2.4、針對(duì)地方政府舉債開(kāi)展的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的審批核準(zhǔn)制，一方面從全局把控地方政府的舉債規(guī)模，另一方面提高項(xiàng)目的可行性，保障后期投資回報(bào)收益。

3、構(gòu)建完善的地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

積極建立起針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警體系，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行有效防范、識(shí)別、預(yù)警以及給出相應(yīng)的解決方案。首先，對(duì)地方債務(wù)的總體規(guī)模以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與評(píng)估；其次，針對(duì)負(fù)債率、償債周期、償債能力等設(shè)立完善、全面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。通過(guò)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)行，對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控，一旦觸發(fā)預(yù)警即刻反饋到相應(yīng)責(zé)任人，及時(shí)采取相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍內(nèi)。

4、公開(kāi)地方政府債務(wù)信息

當(dāng)前地方政府的債務(wù)信息往往是非公開(kāi)形式的，因此在通過(guò)融資平臺(tái)公司進(jìn)行城市發(fā)展建設(shè)相關(guān)投資項(xiàng)目進(jìn)行舉債時(shí)，在缺乏相應(yīng)機(jī)構(gòu)與社會(huì)大眾監(jiān)督的情形下，容易造成地方政府債務(wù)規(guī)模的快速擴(kuò)增。因此，只有將債務(wù)以及相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)信息公開(kāi)公布，才能使外界對(duì)地方政府形成一定監(jiān)督與約束力。

三、結(jié)語(yǔ)

鑒于當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金主要來(lái)源于地方性債務(wù)，在改善公共服務(wù)質(zhì)量、提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用。但隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的快速擴(kuò)增，也使社會(huì)面臨較大的債務(wù)與信用風(fēng)險(xiǎn)，威脅了地方經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。因此地方政府與各融資平臺(tái)公司應(yīng)該給予足夠的重視，并制定、實(shí)施有效的防范措施來(lái)合理防控因此造成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

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