我國(guó)農(nóng)村合作金融市場(chǎng)退出法律制度分析

王 楊

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

我國(guó)農(nóng)村合作金融市場(chǎng)退出法律制度分析

王 楊

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

市場(chǎng)退出是農(nóng)村合作金融的最后一道安全防線(xiàn)，有助于維護(hù)農(nóng)村金融安全，保護(hù)利益相關(guān)人的合法權(quán)益。我國(guó)有關(guān)農(nóng)村合作金融市場(chǎng)退出的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，行政干預(yù)過(guò)度且缺乏風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)機(jī)制。應(yīng)根據(jù)互助社發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款比例的高低，靈活適用市場(chǎng)退出標(biāo)準(zhǔn)；從破產(chǎn)程序、申請(qǐng)主體以及破產(chǎn)管理人和破產(chǎn)清算人等方面構(gòu)建農(nóng)村合作金融破產(chǎn)制度；通過(guò)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系、建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度等，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

農(nóng)村合作金融；市場(chǎng)退出；標(biāo)準(zhǔn)；破產(chǎn)；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，催生出了各種新型農(nóng)村合作金融組織。所謂新型農(nóng)村合作金融組織，是指由信貸供求關(guān)系中處于弱勢(shì)地位的農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村中小企業(yè)自愿聯(lián)合，以入社者的股金為資本，實(shí)行民主管理的一種合作經(jīng)濟(jì)組織。所謂“新型”，是與農(nóng)村合作基金會(huì)和農(nóng)村信用合作社相比較而言，主要包括銀監(jiān)部門(mén)批準(zhǔn)的以農(nóng)村資金互助社為代表的正規(guī)農(nóng)村合作金融，依托社區(qū)單獨(dú)成立的農(nóng)村資金互助社、依托農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和供銷(xiāo)社建立的資金互助組織以及以貧困村村級(jí)資金互助組織為代表的準(zhǔn)正規(guī)農(nóng)村合作金融兩種形式。新型農(nóng)村合作金融組織的建立，對(duì)于完善農(nóng)村金融體系，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)無(wú)疑具有重要的意義。然而，近年來(lái)出現(xiàn)的“資金互助社擠兌”事件，使得如何化解農(nóng)村合作金融的風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前農(nóng)村金融監(jiān)管的一個(gè)重要課題。

一、農(nóng)村合作金融市場(chǎng)退出的必要性

農(nóng)村合作金融的市場(chǎng)退出是指通過(guò)運(yùn)用法律手段，依照一定的程序，停止有問(wèn)題的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)，清理其債權(quán)和債務(wù)，從而最終終止其主體資格的一種處理方法。構(gòu)建農(nóng)村合作金融市場(chǎng)退出制度，具有如下必要性。

首先，維護(hù)農(nóng)村金融安全，促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)健康成長(zhǎng)。農(nóng)村合作金融的高流動(dòng)性、脆弱性等特征決定了其市場(chǎng)退出不可避免地會(huì)出現(xiàn)一定的負(fù)外部性。但從總體上來(lái)看，農(nóng)村合作金融的市場(chǎng)退出是有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融安全的。具體而言：第一，有利于扼制局部風(fēng)險(xiǎn)蔓延。個(gè)別農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)遭受擠兌可能會(huì)使得存款者或投資人誤以為其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也處于危險(xiǎn)之中，從而由農(nóng)村合作金融的擠兌演變?yōu)檎麄€(gè)農(nóng)村地區(qū)金融業(yè)的恐慌。如果任由資不抵債的農(nóng)村合作金融繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，這些問(wèn)題農(nóng)村合作金融存在的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)逐步疊加和放大，勢(shì)必對(duì)整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和金融造成更大的殺傷力。因此，讓不可挽救的問(wèn)題農(nóng)村合作金融退出市場(chǎng)并予以信息披露，是切斷金融風(fēng)險(xiǎn)蔓延的重要途徑和手段。[1](P53～56)可以說(shuō)，依法強(qiáng)制有問(wèn)題的農(nóng)村合作金融退出市場(chǎng)是農(nóng)村金融體系的“自動(dòng)穩(wěn)定器”。第二，有助于農(nóng)村合作金融的健康發(fā)展。在競(jìng)爭(zhēng)比較充分、公平、合理的農(nóng)村金融市場(chǎng)中，市場(chǎng)退出機(jī)制能給農(nóng)村合作金融的經(jīng)營(yíng)管理者施以必要的壓力。為了免遭市場(chǎng)退出的厄運(yùn)，他們會(huì)為改善農(nóng)村合作金融的經(jīng)營(yíng)狀況倍加努力。因此，要促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)健康成長(zhǎng)，建立起靈活有效的市場(chǎng)退出機(jī)制是極其必要的。[2](P179)一方面可以改善農(nóng)村合作金融的治理以提升其效率，另一方面讓存在嚴(yán)重問(wèn)題的農(nóng)村合作金融通過(guò)完善的法律制度退出市場(chǎng)，既與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律相符，又能強(qiáng)化農(nóng)村合作金融及其社員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，有助于推動(dòng)農(nóng)村合作金融自身的改革和發(fā)展。

其次，保護(hù)利益相關(guān)人的權(quán)益。對(duì)于問(wèn)題農(nóng)村合作金融而言，其損失必然是由相應(yīng)的利益主體來(lái)承擔(dān)，而承擔(dān)因?yàn)檫`規(guī)操作或經(jīng)營(yíng)不善所造成損失的主體就是與農(nóng)村合作金融存在利益聯(lián)系的利益相關(guān)人。傳統(tǒng)意義上的利益相關(guān)主體，一般包括外部的債權(quán)人主體和內(nèi)部的職工主體?；诤献鹘鹑诘奶匦裕r(nóng)村合作金融的管理者和被管理者具有身份上的統(tǒng)一性，這也就決定了農(nóng)村合作金融的利益相關(guān)主體主要是社員。當(dāng)然，如果存在社會(huì)捐贈(zèng)資金或其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金的情況，捐贈(zèng)主體和其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)也是利益相關(guān)主體。當(dāng)前，各種新型農(nóng)村合作金融的市場(chǎng)定位和經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)主要面向“三農(nóng)”和社區(qū)，其社員是廣大農(nóng)民和農(nóng)村中的小企業(yè)，實(shí)力較弱且往往缺乏有效的自我保護(hù)手段和信息獲取途徑，利益也最容易受到侵害。農(nóng)村合作金融從事的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及風(fēng)險(xiǎn)的大小，廣大社員一般是不知情的。而一些農(nóng)村合作金融在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中往往偏離了發(fā)展方向，為了獲取更多的存款而夸大其獲利能力和自身財(cái)務(wù)狀況。信息的不對(duì)稱(chēng)使得廣大社員不可避免地成為“弱勢(shì)群體”，存款人的資金處于較高的風(fēng)險(xiǎn)之中。如果任由不可挽救的農(nóng)村合作金融繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去，必將使得投資人的資金喪失殆盡。盡管農(nóng)村合作金融規(guī)模較小，其影響程度不可能波及整個(gè)金融體系。但如果相關(guān)利益主體的權(quán)益保護(hù)不當(dāng)，即個(gè)人存款不能得到清償，難免爆發(fā)各種事件，勢(shì)必會(huì)影響到農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)安定與和諧發(fā)展。因此，利益相關(guān)人的保護(hù)原則當(dāng)仁不讓的成為了制定問(wèn)題農(nóng)村合作金融市場(chǎng)退出法律制度的價(jià)值追求。

二、我國(guó)農(nóng)村合作金融市場(chǎng)退出的現(xiàn)狀

(一)有關(guān)農(nóng)村合作金融市場(chǎng)退出的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單

我國(guó)關(guān)于問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出，散見(jiàn)于《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《公司法》《破產(chǎn)法》《金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理規(guī)定》《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》《金融機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)條例》等不同部門(mén)、不同效力層級(jí)的法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中，這些規(guī)定本就缺乏統(tǒng)一的價(jià)值取向以及協(xié)調(diào)性?，F(xiàn)行《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》)和《農(nóng)村資金互助社示范章程》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《示范章程》)也僅對(duì)作為正規(guī)農(nóng)村合作金融的農(nóng)村資金互助社的市場(chǎng)退出作出了規(guī)定，且存在如下問(wèn)題：第一，退出標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于僵化?！稌盒幸?guī)定》第54條要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)資本充足率的不同，區(qū)分采用不同的措施對(duì)陷入困境的互助社進(jìn)行救濟(jì)或指導(dǎo)其退出。但“資本充足率標(biāo)準(zhǔn)”并未結(jié)合互助社的“支農(nóng)”特性加以區(qū)分對(duì)待，而是采用了“一刀切”。①第二，價(jià)值取向存在偏差。我國(guó)金融業(yè)起步較晚，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較弱。有關(guān)農(nóng)村資金互助社退出的法律規(guī)定往往側(cè)重形式上的安全，而忽視了公平和效率?！稌盒幸?guī)定》和《示范章程》僅規(guī)定了解散和撤銷(xiāo)的退出方式，加之法律條文過(guò)于簡(jiǎn)單、粗糙和分散，導(dǎo)致政府等監(jiān)管主體在處理農(nóng)村資金互助社的市場(chǎng)退出問(wèn)題時(shí)隨意性較強(qiáng)，缺乏有效的約束機(jī)制來(lái)制約其權(quán)力和行為。第三，立法規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性?！稌盒幸?guī)定》和《示范章程》對(duì)于清算組的權(quán)利義務(wù)、處理機(jī)構(gòu)人員的依據(jù)等諸多具體問(wèn)題并未作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。

(二)行政干預(yù)過(guò)度

目前，我國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要通過(guò)簡(jiǎn)單、粗糙的行政命令對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。而單一化的市場(chǎng)退出方式更導(dǎo)致這一傾向進(jìn)一步加?。?jiǎn)栴}金融機(jī)構(gòu)是否退出、采用何種方式退出等都由監(jiān)管機(jī)關(guān)或地方政府決定，并通過(guò)行政指令的方式下達(dá)，金融機(jī)構(gòu)及利益相關(guān)主體只能被動(dòng)接受。盡管《暫行規(guī)定》和《示范章程》對(duì)農(nóng)村資金互助社的市場(chǎng)退出規(guī)定了“解散”和“撤銷(xiāo)”兩種方式，但實(shí)踐中依然更為傾向“撤銷(xiāo)”方式。2012年10月，江蘇省連云港市灌南縣四家農(nóng)民資金互助社爆發(fā)了上億元資金被挪用案。湯溝鎮(zhèn)“興農(nóng)農(nóng)民資金互助合作社”、新安鎮(zhèn)“現(xiàn)代農(nóng)民資金互助合作社”、五隊(duì)鄉(xiāng)“咱們農(nóng)民資金互助合作社”和張店鎮(zhèn)“便民農(nóng)民資金互助合作社”4家農(nóng)民資金互助合作社突遇資金周轉(zhuǎn)困難，共涉及約2 500名儲(chǔ)戶(hù)、1.1億元人民幣，最終這4家合作社都無(wú)一例外走向了“解散”。2012年4家農(nóng)民互助社的轟然倒閉，促使江蘇省連云港市灌南縣委農(nóng)工部先后制定了一系列政策文件對(duì)全縣農(nóng)村資金互助社進(jìn)行整頓和規(guī)范。②2013年，縣農(nóng)工部發(fā)布了《全縣農(nóng)民資金互助社清理規(guī)范工作責(zé)任表》的通知，要求于2013年9月30日之前對(duì)全部農(nóng)村資金互助社進(jìn)行分類(lèi)勸退，并在2013年年底之前進(jìn)行清理取締和互助金清兌。經(jīng)過(guò)清理整頓，灌南縣的農(nóng)村資金互助社從21家減少為12家。減少的9家互助社中，僅有3家經(jīng)過(guò)了清算解散并辦理了注銷(xiāo)登記手續(xù)，其余的6家均被監(jiān)管主體強(qiáng)行禁止辦理資金吸納和貸款發(fā)放業(yè)務(wù)，最終自然萎縮導(dǎo)致解散。然而，在對(duì)灌南縣農(nóng)村資金互助社清理的過(guò)程中，除了口頭通知以外，縣農(nóng)工辦發(fā)布的《全縣農(nóng)民資金互助社清理規(guī)范工作責(zé)任表》也未加蓋任何公章。而連云港市內(nèi)其他縣區(qū)的農(nóng)民資金互助社，盡管與灌南縣互助社處境相同，卻未收到任何清退清兌的通知，仍在正常經(jīng)營(yíng)。[3]從灌南縣農(nóng)村資金互助社的清退過(guò)程可以看出，農(nóng)村資金互助社是否退出市場(chǎng)完全取決于行政決定，并不是真正意義上的“自行解散”。作為新型的農(nóng)村合作金融組織，農(nóng)村資金互助社本就處于起步階段，自身發(fā)展難免存在缺陷。如果缺乏合適的市場(chǎng)退出機(jī)制，一旦出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)輒采用“一刀切”的整體封殺，必將導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。[4](P58～61)這也是農(nóng)民對(duì)互助社持觀望態(tài)度，不愿或不敢向其投入大量資金的原因所在。而且《暫行規(guī)定》和《示范章程》在“撤銷(xiāo)程序”中，對(duì)經(jīng)過(guò)清算以后的結(jié)果沒(méi)有作出進(jìn)一步明確。

(三)缺乏風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)踐中一直存在著隱性的存款保險(xiǎn)制度，即存款保護(hù)制度。所謂存款保護(hù)制度，是指國(guó)家沒(méi)有建立存款保險(xiǎn)的相關(guān)法律制度，當(dāng)銀行出現(xiàn)支付或倒閉危機(jī)時(shí)，由政府出面保護(hù)有關(guān)存款人的存款。如由政府直接向問(wèn)題銀行注入資金以緩解其困境，或?qū)⑸婕按婵钷D(zhuǎn)移到其他銀行，或由政府直接對(duì)存款人提供補(bǔ)償?shù)鹊?。[5](P43～50)存款保護(hù)制度具有如下特征：第一，法律并未對(duì)存款人的保護(hù)或保額作出明確規(guī)定，對(duì)存款人的保護(hù)具有較大的隨意性；第二，缺乏金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)時(shí)的處置、清算機(jī)構(gòu)以及賠付存款人的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)；第三，缺乏金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)時(shí)專(zhuān)門(mén)用于賠付的基金。

目前，我國(guó)問(wèn)題農(nóng)村合作金融的處置主體主要由政府擔(dān)任，也就導(dǎo)致了處置手段有限性以及行政局限性的特點(diǎn)。如前所述，實(shí)踐中一旦農(nóng)村資金互助社出現(xiàn)問(wèn)題，主要方式即為關(guān)閉，然后由政府兌付社員存款。例如，對(duì)于灌南縣倒閉的4家農(nóng)民資金互助社所欠社員存款，灌南縣政府拿出4 300萬(wàn)元，擬分3期先行兌付給合作社農(nóng)戶(hù)。③我國(guó)處理問(wèn)題農(nóng)村資金互助社的這些做法存在明顯的弊端：第一，為其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)樹(shù)立了不好的“樣標(biāo)”。其他金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為出了問(wèn)題反正有政府兜底“埋單”，因而這些金融機(jī)構(gòu)同樣會(huì)將可貸資金投向高風(fēng)險(xiǎn)的非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，加劇農(nóng)村金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的累積，直至爆發(fā)金融危機(jī)。此外，由政府包攬一切在一定程度上還會(huì)助長(zhǎng)農(nóng)村資金互助社管理人員的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，未能較好地體現(xiàn)損失分擔(dān)原則。第二，加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。問(wèn)題農(nóng)村資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)全由政府承擔(dān)，使得政府承擔(dān)了原本應(yīng)由投資人、經(jīng)營(yíng)者本應(yīng)承擔(dān)的全部責(zé)任。政府支出的增大，直接導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)。所以，對(duì)那些因經(jīng)營(yíng)不善而陷于破產(chǎn)邊緣的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地讓其低成本地退出農(nóng)村金融市場(chǎng)，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，并形成固定的法律制度安排，而不是臨時(shí)性、間歇性的補(bǔ)救措施，防止農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義傾向。

三、我國(guó)農(nóng)村合作金融市場(chǎng)退出法律制度的完善

(一)完善市場(chǎng)退出標(biāo)準(zhǔn)

市場(chǎng)退出標(biāo)準(zhǔn)，即在何種情況下金融機(jī)構(gòu)可以退出市場(chǎng)。市場(chǎng)退出標(biāo)準(zhǔn)的立法模式主要有兩種：一種是列舉式，即將債務(wù)人喪失債務(wù)清償能力的具體情況在法條中明確列出；另一種是概括式，即僅對(duì)債務(wù)人喪失債務(wù)清償能力的情形作概括抽象的規(guī)定。盡管列舉式簡(jiǎn)單明了、操作性強(qiáng)，但卻無(wú)法適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化，容易形成法律漏洞；而概括式賦予了法官較大程度的自由裁量權(quán)，有利于靈活處理實(shí)踐中的種種問(wèn)題。因此，目前國(guó)際上較為通行的就是概括模式。[6](P125)

關(guān)于市場(chǎng)退出的具體認(rèn)定，主要有如下三種標(biāo)準(zhǔn)：第一，流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)。即將債務(wù)人無(wú)法支付到期債務(wù)作為審批其是否退出市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)較為客觀、便利，對(duì)于一般的工商企業(yè)或許適用，但對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出卻用途甚微。一般的工商企業(yè)用于營(yíng)運(yùn)的資金相當(dāng)大一部分是自籌或者積累的，負(fù)債所占比例較小。而“高負(fù)債”則是銀行等金融機(jī)構(gòu)的典型特征，除了一定數(shù)量的自有資本金以外，金融機(jī)構(gòu)主要是依靠吸收公眾資金來(lái)進(jìn)行資金運(yùn)用的。金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)流動(dòng)性資金不足的情況，而且有多種途徑來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，例如通過(guò)支付較高利息獲取同業(yè)拆借救助；緊急情況下，向央行申請(qǐng)“最后貸款人支持”等等。而且銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)具有脆弱性和易感性，如果僅憑“流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)”就判定某一金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)，容易在公眾中產(chǎn)生恐慌心理，局部的金融將會(huì)困難最終演變?yōu)槿中缘慕鹑趧?dòng)蕩。

第二，資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)。即當(dāng)債務(wù)人資產(chǎn)負(fù)債表上的負(fù)債數(shù)額大于資產(chǎn)數(shù)額時(shí)，就判定其退出市場(chǎng)。該標(biāo)準(zhǔn)只以資產(chǎn)負(fù)債表上列明的各類(lèi)資產(chǎn)作為判斷依據(jù)，因而也飽受學(xué)界質(zhì)疑。首先，該標(biāo)準(zhǔn)并未區(qū)分負(fù)債是否已屆清償期，有些負(fù)債可能會(huì)在清償期前被及時(shí)償還；其次，該標(biāo)準(zhǔn)并未考慮銀行金融機(jī)構(gòu)的信譽(yù)、信用等一些隱性的因素；再次，將債務(wù)人的全部債務(wù)一次性計(jì)量，難以準(zhǔn)確判斷債務(wù)人的償付能力。實(shí)踐中，有的金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表上反映狀況良好，但由于種種因素影響，最終陷入危機(jī)；有的金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)資不抵債，但通過(guò)一定的救助措施實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈。

第三，監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)。即問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)與監(jiān)管要求不符，日常經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況不再“安全和穩(wěn)健”，監(jiān)管主體就可以將該金融機(jī)構(gòu)判定為部分或完全喪失清償能力。監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)一般依據(jù)資本充足率判斷。根據(jù)我國(guó)《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》第3條規(guī)定，銀行資本充足率是資本與風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)之間的比率。它是衡量銀行經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健性和潛在風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)，資本充足率的高低反映了銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，即在存款人和債權(quán)人的資產(chǎn)遭受損失以前，銀行以自有資本承擔(dān)損失的程度。因此，資本充足率是銀行實(shí)力的反映。最低的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)使銀行能夠減少存款人、債權(quán)人和其他利益主體面臨損失的風(fēng)險(xiǎn)，有助于監(jiān)管主體實(shí)現(xiàn)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。因而，監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)也是目前通行的標(biāo)準(zhǔn)。

《暫行規(guī)定》借鑒了美國(guó)的監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)④，根據(jù)資本充足率的不同，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的農(nóng)村資金互助社退市前的救濟(jì)以及退市作出了區(qū)分規(guī)定①。該方式操作簡(jiǎn)便，也更為科學(xué)，對(duì)于服務(wù)對(duì)象特定、規(guī)模有限的農(nóng)村資金互助社尤為適用?？紤]到我國(guó)互助社支農(nóng)的本質(zhì)屬性，對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)調(diào)整。當(dāng)互助社發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款比例較高時(shí)，則適用規(guī)定中的標(biāo)準(zhǔn)；而當(dāng)農(nóng)業(yè)貸款比例較低時(shí)，則應(yīng)提高該標(biāo)準(zhǔn)，從而在市場(chǎng)退出標(biāo)準(zhǔn)這一環(huán)節(jié)上對(duì)怠于履行支農(nóng)職責(zé)的機(jī)構(gòu)施以壓力。[7](P63～67)

(二)構(gòu)建農(nóng)村合作金融破產(chǎn)制度

農(nóng)村金融的市場(chǎng)化發(fā)展模式要求農(nóng)村合作金融的退出遵循市場(chǎng)規(guī)律、倚重法律制度與司法程序，而破產(chǎn)方式則是對(duì)問(wèn)題農(nóng)村合作金融債權(quán)債務(wù)關(guān)系的處理和市場(chǎng)退出方式的最好結(jié)合?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于企業(yè)法人破產(chǎn)的規(guī)定對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)具有指導(dǎo)性的意義⑤；《商業(yè)銀行法》也明確規(guī)定了商業(yè)銀行可以宣告破產(chǎn)。⑥這些都為農(nóng)村合作金融的破產(chǎn)制度指明了方向。但要明確的是，農(nóng)村合作金融經(jīng)營(yíng)的畢竟是金融產(chǎn)品，因此對(duì)其破產(chǎn)的立法規(guī)定要體現(xiàn)審慎性原則。

1．破產(chǎn)程序?！霸谏虡I(yè)銀行市場(chǎng)退出過(guò)程中，監(jiān)管當(dāng)局被賦予維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定和控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的職能，它不應(yīng)該也不會(huì)放任金融機(jī)構(gòu)通過(guò)公司法下的自主清算程序徑直進(jìn)入司法破產(chǎn)清算程序來(lái)完成市場(chǎng)退出而不作任何干預(yù)。”[8](P867～884)鑒于我國(guó)農(nóng)村合作金融的特殊地位，對(duì)于其破產(chǎn)不能完全放任市場(chǎng)抉擇，還應(yīng)由銀行業(yè)監(jiān)管和主管行政機(jī)關(guān)作出判斷。此外，目前單靠司法體系難以處理農(nóng)村合作金融破產(chǎn)引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，而政府權(quán)力卻能有效地調(diào)動(dòng)諸多資源，并對(duì)社員提供特殊保護(hù)。因此，我國(guó)農(nóng)村合作金融市場(chǎng)退出破產(chǎn)機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)遵循行政主導(dǎo)、司法輔助的原則：法院受理之前的事務(wù)由行政處理，受理之后的事務(wù)則由法院處理；政府部門(mén)主要處理容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以及和社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)的事務(wù)，法院則主導(dǎo)處理破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)、債權(quán)債務(wù)的認(rèn)定等事務(wù)。

2．申請(qǐng)主體。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)真實(shí)情況的了解以及較早發(fā)現(xiàn)破產(chǎn)方面，監(jiān)管主體具有信息上的優(yōu)勢(shì)。因此，可以考慮由監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村合作金融破產(chǎn)申請(qǐng)的唯一主體。此外，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為破產(chǎn)申請(qǐng)主體，也有國(guó)內(nèi)法依據(jù)。《破產(chǎn)法》規(guī)定了破產(chǎn)申請(qǐng)主體包括債務(wù)人、債權(quán)人，第134條更是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)作出了特別規(guī)定——可以由監(jiān)管當(dāng)局向法院提出申請(qǐng)。而《商業(yè)銀行法》第71條規(guī)定有關(guān)銀行破產(chǎn)必須先經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意。由監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村資金互助社的破產(chǎn)申請(qǐng)主體，既符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，也能避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)陷于無(wú)謂的有關(guān)互助社破產(chǎn)的行政許可申請(qǐng)中，有利于保護(hù)公眾利益和金融穩(wěn)定。因此，農(nóng)村資金互助社的破產(chǎn)申請(qǐng)主體宜由監(jiān)管機(jī)構(gòu)擔(dān)任。

3．破產(chǎn)管理人和破產(chǎn)清算人。針對(duì)破產(chǎn)宣告之后到清算組成立以前存在一段管理上的真空，有必要確定一個(gè)破產(chǎn)管理人對(duì)農(nóng)村合作金融的日?；顒?dòng)進(jìn)行管理?？梢越梃b英國(guó)的做法，在法院發(fā)布破產(chǎn)公告后，任命一名臨時(shí)管理人。等到清算組成立以后，臨時(shí)管理人就自動(dòng)轉(zhuǎn)為了清算組的成員，從而保持了工作的連續(xù)性。關(guān)于破產(chǎn)清算人的選任，一般有兩種方式：由法院依法成立清算組或由監(jiān)管當(dāng)局任命清算組成員。由法院組織破產(chǎn)清算難以顧及農(nóng)村合作金融的特殊性，因此可以考慮由監(jiān)管當(dāng)局自身或由其設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)組成清算組負(fù)責(zé)農(nóng)村合作金融的破產(chǎn)清算，以提高破產(chǎn)處置的效率。

(三)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

1．完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。作為農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的保障，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和彌補(bǔ)農(nóng)戶(hù)因自然災(zāi)害受到的損失，從而降低新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)放涉農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)程度。為此，地方政府應(yīng)加大對(duì)政策性保險(xiǎn)的投入，采用政策補(bǔ)貼和農(nóng)戶(hù)自負(fù)相結(jié)合的方式鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)積極投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；采取減免稅收等措施，鼓勵(lì)和扶持商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域，提高其開(kāi)展涉農(nóng)保險(xiǎn)的積極性。

2．建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。新型農(nóng)村合作金融源于農(nóng)民資金互助，是典型的“自下而上”的誘致性制度創(chuàng)新的產(chǎn)物。“我國(guó)民間主體既無(wú)力也不可能獨(dú)自承擔(dān)高昂的制度創(chuàng)新成本，因此必須在政府主導(dǎo)下推行制度創(chuàng)新?！盵9](P22～29)2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》明確規(guī)定：“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織……鼓勵(lì)地方建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)?！痹谪?cái)力條件允許的地區(qū)，可以考慮由地方財(cái)政和合作金融組織按一定比例出資設(shè)立“貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大、經(jīng)營(yíng)成本較高的涉農(nóng)信貸項(xiàng)目形成的不良貸款，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金可以給予一定的補(bǔ)償。

3．推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度。所謂存款保險(xiǎn)制度，是指經(jīng)營(yíng)貨幣存款業(yè)務(wù)的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)按照一定的存款比例向?qū)ｉT(mén)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)金。當(dāng)投保銀行出現(xiàn)危機(jī)，不能支付存款人到期債務(wù)或者面臨破產(chǎn)清算時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向存款人直接支付存款，從而避免擠兌風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，以維護(hù)銀行業(yè)金融體系的穩(wěn)定和安全。[10](P487)存款保險(xiǎn)制度以專(zhuān)門(mén)制定的存款保險(xiǎn)法規(guī)為依據(jù)，符合條件的存款性金融機(jī)構(gòu)必須向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保。我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)構(gòu)多、規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)高。通過(guò)存款保險(xiǎn)制度，既可以保護(hù)存款人的利益，也可以通過(guò)早期的糾正措施促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)提早進(jìn)行整改。因此，存款保險(xiǎn)體系的建立是規(guī)范我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)退出機(jī)制的前提。[11]我國(guó)的《存款保險(xiǎn)條例》已經(jīng)于2014年10月29日國(guó)務(wù)院第67次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，并于2015年5月1日起施行，其第2條對(duì)投保機(jī)構(gòu)作了明確規(guī)定⑦，銀監(jiān)部門(mén)批準(zhǔn)的農(nóng)村資金互助社應(yīng)在投保機(jī)構(gòu)范圍之內(nèi)。然而，制度的創(chuàng)新往往具有雙面性，在解決現(xiàn)實(shí)困境的同時(shí)又蘊(yùn)含著新的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村合作金融配套存款保險(xiǎn)制度同樣也存在“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題：一是投保的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。投?；ブ缫坏┏霈F(xiàn)問(wèn)題就會(huì)由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供保障，金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)的意識(shí)就會(huì)逐步淡化。投?；ブ鐬榱俗分鹄麧?rùn)最大化而忽略對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制，存款損失的風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)嫁給了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。二是社員。有了存款保險(xiǎn)制度以后，社員會(huì)形成一種心理預(yù)期，即使互助社出現(xiàn)了問(wèn)題，其存款也會(huì)受到存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保護(hù)，從而失去了應(yīng)有的金融安全意識(shí)，不再關(guān)心互助社的風(fēng)險(xiǎn)狀況，市場(chǎng)紀(jì)律的約束力被大大削弱。但是與存款保險(xiǎn)制度自身的積極效應(yīng)相比，這些負(fù)面影響并不是最主要的，關(guān)鍵是要通過(guò)制度設(shè)計(jì)上的優(yōu)化，使存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在同農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、社員的博弈中，促使社員關(guān)注互助社的經(jīng)營(yíng)情況，激勵(lì)互助社審慎經(jīng)營(yíng)管理，從而真正從數(shù)量和質(zhì)量方面對(duì)農(nóng)村合作金融服務(wù)予以改善。

注釋?zhuān)?/p>

①《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第54條：銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)村資金互助社的資本充足和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)狀況，采取差別監(jiān)管措施。(一)資本充足率大于8%、不良資產(chǎn)率在5%以下的，可向其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金，屬地銀行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)有權(quán)依據(jù)其運(yùn)營(yíng)狀況和信用程度提出相應(yīng)的限制性措施。銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可適當(dāng)降低對(duì)其現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率。(二)資本充足率低于8%大于2%的，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)禁止其向其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金，限制其發(fā)放貸款，并加大非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管及現(xiàn)場(chǎng)檢查的力度。(三)資本充足率低于2%的，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)責(zé)令其限期增擴(kuò)股金、清收不良貸款、降低資產(chǎn)規(guī)模，限期內(nèi)未達(dá)到規(guī)定的，要求其自行解散或予以撤銷(xiāo)。

②《灌南縣農(nóng)民資金互助合作社監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則(試行)》《進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民資金互助合作社監(jiān)督管理的意見(jiàn)》《灌南縣農(nóng)民資金互助合作社委派會(huì)計(jì)管理暫行規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民資金互助合作社信息化管理工作的通知》……這些文件主要從資金占用費(fèi)率、資金專(zhuān)戶(hù)管理、大額資金報(bào)告、入社管理、自律管理和網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控等方面做出了嚴(yán)格限定。

③2012年10月19日，縣政府工作組發(fā)布了《關(guān)于清退農(nóng)民資金互助合作社社員互助金的公告》，對(duì)于該社社員存入的互助金，具體退款方法為，對(duì)存入5 000元以下的社員，合作社予以全額退還本金；存入金額在5 000到1萬(wàn)的，退還本金總額的90%；存入1萬(wàn)到5萬(wàn)的，退還本金的60%；存入10萬(wàn)到50萬(wàn)的，退還本金總額的30%；存入50到80萬(wàn)的，退還本金總額的20%；存入80萬(wàn)以上的，退還本金的10%。具體退還時(shí)間自2012年10月21日開(kāi)始，對(duì)于互助金本金退還的差額部分，將于2013年10月退還本金剩余部分的50%，2014年10月之前全部退還所剩差額部分。參見(jiàn)張曉瑋，談劍平的《灌南資金互助社清退之疑》，http://www.zhgnj.com/info/in/2013/10/08/5917.html，2013年10月8日。

④美國(guó)在決定商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)采用監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)，指的是即便銀行資產(chǎn)負(fù)債表顯示其所有者權(quán)益為正數(shù)，但只要銀行監(jiān)管者認(rèn)為銀行達(dá)不到監(jiān)管要求，銀行的財(cái)務(wù)狀況不再“安全和穩(wěn)健”，監(jiān)管者就可據(jù)此判定銀行已經(jīng)喪失清償能力。根據(jù)1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)改進(jìn)法案》的規(guī)定，針對(duì)“資本嚴(yán)重不足銀行”(資本充足率在2%以下)，不必等到它耗盡資本，在其進(jìn)入資本嚴(yán)重不足狀態(tài)90天內(nèi)就可以采取接管措施，提前將其關(guān)閉。該破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的理由為：由于會(huì)計(jì)上的缺陷，資本充足率為2%的銀行實(shí)際上已經(jīng)破產(chǎn)了，因?yàn)殂y行在賬面上的資產(chǎn)總是低于市場(chǎng)價(jià)值。監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施實(shí)際上是將監(jiān)管機(jī)關(guān)介入銀行危機(jī)控制的時(shí)間提前了，通過(guò)這樣一種特殊標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以及早幫助銀行爭(zhēng)取經(jīng)營(yíng)的好轉(zhuǎn)，防范其走向破產(chǎn)而帶來(lái)的巨大損失。請(qǐng)參見(jiàn)王懷勇，曹琳的《論新型農(nóng)村金融組織市場(chǎng)退出的法律監(jiān)管》，刊于《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第3期。

⑤《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》第2條：企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規(guī)定清理債務(wù)。

⑥《商業(yè)銀行法》第71條：商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告破產(chǎn)。商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門(mén)和有關(guān)人員成立清算組進(jìn)行清算。

⑦《存款保險(xiǎn)條例》第2條：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱(chēng)投保機(jī)構(gòu))，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定投保存款保險(xiǎn)。

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AnalysisofFinancialMarketsoftheRuralCooperativeFinanceWithdrawingfromtheLegalSystem

WANG Yang

(Law School, Anhui University, Hefei 230601, China)

The market withdrawal is the last line of security for the rural cooperative finance. It is helpful for maintaining the rural financial security and protecting the interests of stakeholders. The market withdrawal from the rural cooperative finance has many problems, such as rough legislation, excessive administrative intervention and the lack of reasonable mechanism of the risk sharing. It is necessary to apply the criteria of the market withdrawal flexibly, according to the proportion of agricultural loans issued by mutual aid agencies. The bankruptcy system of the rural cooperative finance from the aspects of bankruptcy procedure, application subject, bankruptcy administrator and bankruptcy liquidator should be constructed. And the risk sharing mechanism should be strengthened through the improvement of the agricultural insurance system, the establishment of risk compensation fund and the promotion of the deposit insurance system.

the rural cooperative finance; market withdrawal; criteria; bankruptcy; risk sharing

D912.28

ADOI10.3969/j.issn.1671-1653.2017.03.006

1671-1653(2017)03-0041-06

2017-06-18

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(16YJC820034)；安徽大學(xué)博士科研啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目(J10113190106)

王 楊(1979-)，女，土家族，湖北長(zhǎng)陽(yáng)人，安徽大學(xué)法學(xué)院講師，博士，主要從事民法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論研究。