水庫移民社區(qū)發(fā)展中的精準扶貧：從形式合理性到實質合理性

孫良順

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 211100)

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水庫移民社區(qū)發(fā)展中的精準扶貧：從形式合理性到實質合理性

孫良順

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 211100)

在既有的水庫移民社區(qū)開發(fā)性扶貧過程中，從數字或材料上來看，扶貧開發(fā)的各個環(huán)節(jié)都符合政策規(guī)定，扶貧工作取得了重要成績，形式上較為完美。然而基層實踐的種種跡象表明，這種形式上的合理性并不能使水庫貧困移民真正獲取所需的扶貧資源，貧困移民的自我發(fā)展能力并沒有得到很大提升；或許在短時間、高強度的政策扶貧下，貧困移民能夠暫時擺脫貧困，但長期來看仍存在返貧風險。要使貧困移民真正擺脫貧困，關鍵在于提升貧困移民的自我發(fā)展能力。因此，需要改變以往過于追求形式合理性的常態(tài)，通過精準扶貧使水庫移民扶貧政策真正落到實處，借助移民社區(qū)的發(fā)展帶動貧困移民脫貧解困，實現水庫移民社區(qū)發(fā)展中扶貧工作由形式合理向實質合理的轉變，即通過政策的改進，防止移民精英享有特權、占據資源，使扶貧資源能夠真正促進水庫移民社區(qū)的發(fā)展，從而帶動并幫助貧困移民在社區(qū)發(fā)展中提升自我發(fā)展能力，徹底擺脫貧困。

水庫移民；移民社區(qū)；精準扶貧；形式合理性；實質合理性

一、引 言

至2015年底，我國已建成各類水庫97 988座，其中大中型水庫4 551座，小型水庫93 437座[1]，由此產生的水庫移民共計2 400余萬人。水庫移民為我國水利水電事業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻和犧牲，在黨和政府的高度重視和關懷下，多年來他們的生產生活條件有所改善，但水庫移民貧困人口(以下稱“貧困移民”)的數量依然龐大，約有370余萬水庫移民的年均收入低于2011年的貧困標準[2]。在全面建成小康社會的決勝階段和“精準扶貧、 精準脫貧”的攻堅時期，實施水庫移民增收計劃，實現水庫移民脫貧解困具有重要的現實意義。

近年來，在水庫移民貧困與反貧困方面的研究取得了豐碩的成果。從現有文獻來看，既往研究成果涉及水庫移民政策及其執(zhí)行效果、水庫移民可持續(xù)發(fā)展生計問題等方面，鮮見將水庫移民社區(qū)發(fā)展與精準扶貧結合起來的研究?，F階段，各地在推進精準扶貧的具體實踐中，無論是移民管理部門還是扶貧部門，都因過分強調到戶、到人而忽視移民社區(qū)發(fā)展與貧困移民的關系，致使貧困移民與鄉(xiāng)土關系“脫嵌”。因而，想要實現水庫移民脫貧致富，推進水庫移民社區(qū)發(fā)展，讓移民社區(qū)在水庫移民精準脫貧中發(fā)揮大作用，進而形成水庫移民社區(qū)發(fā)展與貧困移民精準脫貧的良性循環(huán)[3]。

二、水庫移民社區(qū)發(fā)展中既有的扶貧開發(fā)：形式合理性

自1986年我國設立專門的扶貧機構以來，扶貧方式開始由救濟式扶貧轉向開發(fā)性扶貧?，F階段，我國實行的是開發(fā)性移民方針，這是國家在總結1949年以來我國水庫移民經驗和教訓的基礎上提出來的一項重大戰(zhàn)略舉措。實行開發(fā)性移民方針，就是要通過各種形式和途徑改善水庫移民安置區(qū)的基礎設施條件，為水庫移民在安置區(qū)創(chuàng)造新的生產生活條件，保證移民在安置區(qū)的生活水平達到或超過原有生活水平。開發(fā)性扶貧作為一種制度性扶貧方式，扶貧的利益相關主體涉及各級政府部門、貧困社區(qū)(貧困村)、貧困人群以及NGOs等社會力量?？梢哉f，水庫移民社區(qū)的發(fā)展離不開國家政策和各類社會力量的支持，也離不開廣大移民群眾的參與開發(fā)。然而，在水庫移民社區(qū)的扶貧開發(fā)過程中，許多方面表現出的實際上是形式合理性，即從政府部門角度出發(fā)，以看得見的開發(fā)成效為衡量標準，忽視了貧困移民主體性的發(fā)揮。

1.政府政策的制定與執(zhí)行

自1949年以來，為了幫助水庫移民恢復正常的生產生活，實現水庫移民脫貧致富，國家先后出臺了一系列政策措施，歷經5次修改相關法律法規(guī)、提高補償標準，并于1981 年、1986 年、1996 年分別設立了庫區(qū)維護基金、庫區(qū)建設基金和庫區(qū)后期扶持基金[4]。盡管如此，仍然有部分水庫移民在安置地的生產生活得不到有效恢復，他們有的選擇上訪，有的選擇返遷而成為“黑戶”[5]。

究其原因，從政府政策層面來看：一方面，傳統(tǒng)的“以失定補”補償方式使得地方政府在移民搬遷和安置過程中只考慮移民的實物損失而忽略了隱性損失。事實上，水庫移民在搬遷以后，其原有的社會關系和經濟網絡遭到很大的破壞，尤其是外遷移民，他們要付出極大的物質、心理和社會成本，特別是部分地區(qū)移民安置也沒有按照原定安置規(guī)劃進行。搬遷后，移民的家庭經濟遭到破壞，很多移民失去了“菜園子”，生產生活處處需要用錢，在安置區(qū)的生活成本被動增加，生活滿意度下降。在國家政策層面缺少對水庫移民社會資本損失、搬遷后的環(huán)境適應等方面的關懷，對貧困移民的“適當補助”較難保障其生產生活得到恢復乃至提高。另一方面，我國政府長期面臨的難題之一是公共政策的執(zhí)行梗阻，中央政府出臺水庫移民政策的目標是幫助水庫移民改善生產生活水平，而地方政府在政策的執(zhí)行過程中往往為了政績而選擇中央政府能精確觀測到的部分優(yōu)先執(zhí)行。地方政府只對上級部門能看得見的水庫移民社區(qū)硬件基礎設施進行大規(guī)模投入，而對人力資本開發(fā)、移民生產技能培訓等方面建設不足，或者只通過項目對軟件設施進行投入。盡管從數字上看對軟件設施進行了投資，但資金的使用績效并不高，而地方政府在向上級政府匯報時往往只側重于資金投入，刻意隱瞞資金的使用績效。當上級政府對地方政府開發(fā)性扶貧進行檢查、監(jiān)測評估時，由于水庫移民社區(qū)硬件基礎設施完善，地方政府能夠順利通過并獲得表揚，而對于看不見的軟件設施，上級政府卻難以精確觀測。因此，在水庫移民政策的執(zhí)行過程中，作為有限理性的地方政府多從自身利益角度出發(fā)，用自己的目標替代中央政府的政策目標，從自身的政績出發(fā)，注重形象工程、面子工程，而忽視水庫移民社區(qū)軟件設施的建設。由于地方政府過于重視水庫移民社區(qū)硬件設施而忽視對于水庫移民可持續(xù)生計有重要影響的軟件設施如人力資本提升等方面的建設，在水庫移民社區(qū)的扶貧開發(fā)過程中，地方政府偏離了制度設計的初衷，不利于水庫移民可持續(xù)生計能力的提高，使得貧困移民難以順利脫貧解困。

2.水庫移民社區(qū)中的扶貧資源分配

政府在進行水庫移民后期扶持項目申報時將移民人數作為分配資源的主要依據，在受理相關項目時，規(guī)定必須以移民集體即移民小組或整個移民社區(qū)為申報單位，以確保貧困移民也能獲得相關資源，通過開發(fā)性扶貧幫助貧困移民脫貧解困。但在項目的實際運行過程中，雖然是以移民小組或整個移民社區(qū)的名義申報農家樂、農業(yè)專業(yè)合作社等項目，但其實際掌控者往往是移民社區(qū)中的精英分子(村干部)。移民精英(村干部)以集體的名義向縣級移民管理部門申報相關扶持項目，利用其與移民干部良好的關系，將項目資金掌握在自己手里，有些移民干部甚至會在項目申報時告訴他們如何規(guī)避現有的政策規(guī)定，如在項目申報時，資金用途填寫“用于修建農業(yè)專業(yè)合作社內的基礎設施如道路、水利設施等”，從而避免將資金直接使用在移民精英個人身上，取得政策上的合法性。缺乏社會資本的貧困移民可能根本不知道有這些項目，認為是移民精英(村干部)自己開辦的農家樂、專業(yè)合作社等，有些貧困移民能為農家樂或專業(yè)合作社打工以獲得一些工資收入，有的貧困移民由于與移民精英(村干部)的關系不是十分融洽，甚至連打工的機會也沒有。開發(fā)性扶貧中的資源分配在形式上看來是合理的，是用于整個移民社區(qū)的產業(yè)發(fā)展等方面的，通過對移民社區(qū)的產業(yè)開發(fā)，使得移民社區(qū)中的所有移民都能獲得資源以提高收入，符合移民管理部門通過對移民精英(村干部)的扶持從而帶動貧困移民脫貧解困的政策期望，然而現實情況是，當移民精英(村干部)獲取資源后，貧困移民卻難以獲得應得的資源，更別說是以此來實現脫貧解困了。

現階段，各地的移民管理部門都比較支持“移民戶+龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社”“移民戶+專業(yè)合作社”或“移民戶+龍頭企業(yè)”的產業(yè)發(fā)展模式。不可否認，這種發(fā)展模式在一定程度上優(yōu)化了移民安置區(qū)的產業(yè)結構，支持了移民安置區(qū)的特色產業(yè)發(fā)展，但是企業(yè)是以追求利潤為目的的，很多龍頭企業(yè)實質上是轉嫁了自身的經營風險，損害了廣大水庫移民的利益。而移民專業(yè)合作社亦存在形式化、假合作、空殼化等嚴重問題，造成了扶貧資源極大的浪費，亦存在精英俘獲、壘大戶現象[6]。例如，筆者在某地進行《大中型水庫移民后期扶持“十三五”規(guī)劃編制》調研時，有一位移民村干部給自己開辦的農家樂申報后期扶持資金，理由是“這個農家樂能夠解決我們村四五十個水庫移民的就業(yè)問題，給他們增加收入。”進一步交流得知，“農家樂是我開的，在我這里上班的移民都是拿工資的”，很明顯，農家樂只是他一個人的，其他移民只是獲得工資收入，移民的收入并沒有增加多少，也沒有能力上的改變。費孝通先生曾提出：在人多地少的地區(qū)，不搞副業(yè)，農民是富裕不起來的。由于受到氣候條件變化和土地數量減少的影響，特別是外遷移民種植結構的變化，致使其農業(yè)生產技能下降，移民的務農收入和副業(yè)收入大幅減少，大部分水庫移民(更別說是貧困移民了)手上沒有錢，副業(yè)當然也就開展不起來。這里有人會問，貧困移民為什么不去申請扶貧低息甚至無息的貸款？提問的人顯然不了解農村的實際情況。在移民社區(qū)內，貧困移民是不被看好的一類人，無論是移民管理部門還是金融機構，都不相信他們能管理好資金。移民管理部門為了能夠完成扶貧計劃，選擇盲目地相信移民精英(村干部)能夠帶動移民致富，那些扶貧貸款大部分被移民精英(村干部)以貧困移民的名義貸出來而供自己使用，貧困移民在扶貧開發(fā)中的主體性沒有得到發(fā)揮。

3.貧困移民的主體性問題

水庫移民貧困很大程度上來自于外部力量的沖擊，即國家為了保證水利水電事業(yè)的發(fā)展，強行將水庫移民搬離其原來熟悉的生產和生活環(huán)境，然后在政府的主導下，完成資源的再分配。在搬遷的過程中，必然會造成水庫移民很多方面的損失，移民難以依靠自身的力量擺脫貧困，極其需要政府和其他社會資源的支持，使他們在安置區(qū)內形成可持續(xù)發(fā)展的綜合能力[7]。然而，政府在政策制定、執(zhí)行以及對后期扶持資源的分配時，很多水庫移民(特別是貧困移民)往往被認為是能力有限的一類人，從而受到各種各樣的排斥。在后期扶持項目的申報過程中，他們參與的意義大部分局限于出席、列席或是旁聽，少有發(fā)言的機會(即便是發(fā)言，也不算數)。移民村干部說哪戶是精準貧困戶，哪戶就是精準扶貧的對象；龍頭企業(yè)讓貧困移民種什么，貧困移民就得種什么，否則就享受不到扶貧資源。貧困移民在國家扶持發(fā)展移民社區(qū)的過程中失去了決定權和主體性，只能被動地接受通過移民村干部(移民精英)向上“努力”獲得的扶貧安排。例如，筆者曾經參與某省2014年大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估，在某典型移民村進行調研時，移民代表反映“我們村的好多扶持項目我們根本不知道”，同樣是移民代表而在現場的村會計解釋“我們村申報的后期扶持項目都是在村委會公示欄上公示的”，移民繼續(xù)反映“我們急需解決的項目報上去很多次了都沒批下來，有的項目我們也不知道是哪個部門給的錢，村干部說只要不是自己出錢總比沒有好，我們也就不好多問了?！薄昂芏囗椖慷紱]有像今天這樣開會，村干部就貼在村委會的公示欄上，我們根本不知道，再說誰沒事天天跑村委會看?。　笔聦嵣?，移民管理部門在進行后期扶持項目申報時，一再強調要召開村民(移民)代表大會。然而，很多移民村干部(移民精英)為了圖省事并沒有按照移民管理部門的要求召開會議，他們有的是為了隱瞞這些信息從而實現自身利益最大化，有的是懷疑貧困移民的能力，認為貧困移民的行為是不理性的，因而連最基本的申報程序都不愿意進行。

此外，由于各地移民管理部門人員配置不足，多疲于應對上級部門的各種檢查，忙于填報各種數字表格，在過分強調材料完整規(guī)范的情況下，選擇相信移民精英(專業(yè)大戶)的帶動作用，幫助移民精英(專業(yè)大戶)做大做強產業(yè)，以期讓移民精英(專業(yè)大戶)直接對接貧困人口做好扶貧工作，而不愿意相信貧困移民有自我發(fā)展能力，更沒有精力去培育貧困移民的發(fā)展能力。因此，在移民社區(qū)的扶貧開發(fā)中，貧困移民的主體性沒有得到充分的發(fā)揮，政府、龍頭企業(yè)抑或是移民精英成為主角。

三、水庫移民社區(qū)發(fā)展中的精準扶貧：實質合理性

在既有的水庫移民社區(qū)開發(fā)性扶貧過程中，從數字或材料上來看，扶貧開發(fā)的各個環(huán)節(jié)都符合政策規(guī)定，扶貧工作取得了重要成績，在形式上看來比較完美?；鶎訉嵺`證明，這種形式上的合理性并不能使貧困移民真正獲取所需的扶貧資源，貧困移民的自我發(fā)展能力并沒有得到很大提升，或許在短時期、高強度的政策扶貧下，貧困移民能暫時擺脫貧困，但長期來看仍存在返貧風險。要使貧困移民真正擺脫貧困，提高貧困移民的自我發(fā)展能力至關重要，而改變過去的形式合理性，通過精準扶貧使水庫移民扶貧政策真正落到實處，通過移民社區(qū)的發(fā)展帶動貧困移民脫貧解困，以實現水庫移民社區(qū)發(fā)展中精準扶貧的實質合理性，即通過政策的改進，使扶貧資源能真正促進水庫移民社區(qū)的發(fā)展，而不是移民精英占據資源，使貧困移民在社區(qū)發(fā)展中提升自我發(fā)展能力，徹底擺脫貧困。

1.健全完善水庫移民政策法規(guī)體系

近年來，盡管水庫移民政策法規(guī)建設取得了一系列的進展，主要表現為移民條例配套制度建設全面完成，后期扶持政策配套制度得以不斷完善，地方性移民政策法規(guī)建設進一步加強[8]。針對水庫移民脫貧解困工作，國家層面更是先后發(fā)布了《關于幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點工作的通知》(發(fā)改農經〔2013〕1730號)、《關于切實做好水庫移民脫貧攻堅工作的指導意見》(發(fā)改農經[2016]770號)，強有力地推進了水庫移民脫貧攻堅工作。然而，移民政策在地方執(zhí)行過程中仍然有許多地方落實不到位，地方移民工作仍然存在短板，制約水庫移民工作可持續(xù)發(fā)展的瓶頸因素依舊不少，水庫庫區(qū)基金還沒有依規(guī)征收，特別是還有部分水庫移民未納入國家后期扶持范圍。值得一提的是，盡管《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》(國務院令第679號)對土地補償和安置補償的標準進行了修訂，“實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準執(zhí)行，”征地補償標準逐步向各省、自治區(qū)、直轄市公布的統(tǒng)一年產值或者區(qū)片綜合地價過渡，從中可以窺見國家層面對提高水庫移民補償標準的重視程度，但無論是統(tǒng)一年產值還是區(qū)片綜合地價，都是針對水庫移民的實物損失來進行補償，差別在于放寬了各地方的限制，但仍沒有提出對隱性的損失如何進行補償，因而要進一步健全完善水庫移民政策法規(guī)體系。一是要根據新修訂的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，出臺相關實施細則及指南，有效銜接農村土地制度改革和《中華人民共和國土地管理法》修訂，特別是關于耕地補償標準條款的修訂，實現國家水利工程征地補償標準與地方性征地補償標準一致，切實保障水庫移民的利益；二是國家層面應在總結大中型水庫移民后期扶持政策實施十年的基礎上，根據物價指數適當提高后期扶持的直補標準；三是地方層面在出臺地方相關規(guī)定時，可以根據當地實際情況考慮水庫移民的隱性損失，給予更多的人文關懷，通過各種手段充分調動廣大水庫移民脫貧致富的積極性。

2.創(chuàng)新實施水庫移民后期扶持政策

針對水庫移民政策在執(zhí)行過程中面臨的現實困境，各省級政府要嚴格按照國家的政策規(guī)定，協(xié)調好水利、民政、國土資源等部門關于水庫移民政策的規(guī)定，做到部門政策之間的協(xié)調、互補。對于部分經濟發(fā)達地區(qū)囿于耕地面積少、有土安置方式難以實施的現實情況，可以嘗試構建“資本能力+就業(yè)能力+社會保障”的三元保障機制，避免央地政策銜接不一致而使移民利益受損[9]。對于水庫移民后期扶持政策在實施過程中出現的各種“異化”現象，各省級移民管理部門要嚴格落實縣級報賬制，從制度上規(guī)范水庫移民后期扶持項目的立項、審批、招投標、實施和驗收等相關程序。每年開展的水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作的第三方評估機構，一定要真正地深入水庫移民社區(qū)，實地查核，及時準確地反映水庫移民脫貧攻堅工作中存在的問題，確保評估結果的準確可靠，避免后期扶持項目申報中出現利益主體博弈而導致制度設計與制度執(zhí)行之間存在差距，進而使得水庫移民后期扶持項目資金使用績效較差。國家層面應改變考核的評價標準，將資金使用績效作為重要的考核標準，特別是貧困移民獲取資源的情況。在確保中央確立的政策不走樣、不變形的情況下，鼓勵各地根據地方特點，積極主動創(chuàng)造性地開展移民脫貧致富工作，鼓勵地方移民管理部門扶持有發(fā)展意愿的貧困移民根據自身技能組建合作社、發(fā)展特色產業(yè)。嚴防地方移民管理部門與移民村干部(移民精英)“共謀”，堵塞管理漏洞，扎緊水庫移民后期扶持項目資金監(jiān)管制度籬笆，對第三方評估機構和移民管理部門弄虛作假、數字脫貧等情況要追責問責。

此外，各地移民管理部門要逐步轉變方式，實現由 “大水漫灌”向“精準扶持”轉變，重點向貧困地區(qū)(貧困村)、貧困移民傾斜，堅持從貧困地區(qū)、貧困移民存在的現實問題出發(fā)，圍繞精準扶貧，優(yōu)化后期扶持資金的投入，對基礎設施建設已經完善的水庫移民社區(qū)要重點扶持生產開發(fā)項目，在移民增收、脫貧解困、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、技能培訓等方面“怎么扶”上下工夫，確保后期扶持真正扶到點上、根上。移民管理部門還要加強與扶貧、農業(yè)等部門的聯系，強化水庫移民后期扶持政策與易地扶貧搬遷、農村危房改造、地質災害防治等政策的銜接，統(tǒng)籌推進水庫移民避險解困。

3.加強水庫移民社區(qū)的金融扶貧力度

貧困被視為缺乏資金、缺乏技能的結果。金融扶貧是增加扶貧投入的重要渠道，也是水庫移民脫貧攻堅的重要舉措之一。因而，政府要鼓勵和引導各類金融機構對水庫移民特別是貧困移民實施特惠金融政策，向金融機構提供長期、低成本資金，補償參與農村扶貧的金融機構，促使金融機構加大對水庫移民社區(qū)發(fā)展的支持力度，推動簽約金融機構采取有效措施控制特惠金融扶貧信貸的風險[10]；鼓勵金融機構開展駐村扶貧，在貧困村建立金融扶貧服務站，讓金融服務走到貧困移民家門口，為貧困移民的脫貧解困提供強有力的金融保障。金融機構在對水庫移民社區(qū)進行金融扶貧時，要處理好“普惠”與“特惠”的關系。所謂“普惠”，就是金融機構要根據水庫移民社區(qū)(移民村)的特殊情況，因地制宜地制定扶貧政策，根據移民村的產業(yè)特色進行金融支持，創(chuàng)新金融產品，降低水庫移民的貸款門檻，給予無抵押的信用貸款，實行貸款利率優(yōu)惠政策，從而讓“利”于移民，幫助移民提高收入?，F階段的金融扶貧不再是以往簡單地發(fā)放惠民貸款和扶持特色產業(yè)，而是要按照國家精準扶貧精準脫貧的基本方略，圍繞建檔立卡的貧困人口開展金融扶貧工作。因而，金融機構在面向貧困移民開展金融扶持時，還需要有“特惠”金融政策，即金融機構要加強與縣級移民管理部門、扶貧辦的溝通，準確把握水庫移民社區(qū)的貧困狀況，針對貧困移民的實際情況開展幫扶工作，建立精準幫扶貧困移民的金融服務檔案，調動貧困移民脫貧致富的積極性和內在動力，引導貧困移民戶樹立“借雞下蛋、下蛋還雞”的意識，對有脫貧計劃的貧困移民戶，在通過項目可行性評估后，及時給予免息小額貸款，從而實現金融機構扶貧“輸血”、貧困移民自身“造血”。誠然，政府要出臺一系列優(yōu)惠政策。

4.完善水庫移民的社會保障制度

作為人民生活的“安全網”和社會經濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”，我國社會保障制度的各項改革正順利進行，人人享有社會保障的目標得以基本實現。有些地方政府采取將水庫移民納入社會保障體系的方式代替移民安置，這種做法顯然違背了移民政策的規(guī)定，混淆或是刻意模糊社會保障的內涵。因而，政府要切實解決好水庫移民的民生保障問題，建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度，讓廣大移民群眾有更多的“獲得感”，共享改革發(fā)展的成果。在精準扶貧的背景下，地方政府在移民安置過程中，要嚴格按照中央規(guī)定的“堅持應扶盡扶、應保盡保、動態(tài)管理、資源統(tǒng)籌”等原則，將水庫移民后期扶持政策與農村低保制度、地方扶貧開發(fā)政策有效銜接，對于那些“因病致貧”“因殘致貧”且沒有勞動力的貧困移民戶，可以采取社工介入、政策性保障兜底等措施。經濟發(fā)達地區(qū)可以根據地方實際情況，在移民安置過程中采取政府購買服務的方式，引入社會力量參與提供水庫移民社會保障。

5.塑造貧困移民脫貧主體性

貧困移民由于被貼上負面標簽而未能積極參與到移民社區(qū)的扶貧開發(fā)中，當然也就沒有成為扶貧開發(fā)的主體。現階段，在精準扶貧精準脫貧方略的指引下，要努力塑造貧困移民脫貧的主體性，讓其明白他們不僅要享受扶貧開發(fā)的資源，也有扶貧開發(fā)的任務——實現脫貧致富。那么，如何塑造貧困移民的脫貧主體性？一是鼓勵水庫移民依托資源優(yōu)勢申報(開展)每家每戶都能受益的項目(產業(yè))，讓貧困移民積極參與到水庫移民后期扶持項目的申報中，因為只有貧困移民才明白自己到底需要什么，而不是移民村干部(移民精英)代為發(fā)聲。推動水庫移民社區(qū)的制度建設，賦予貧困移民在項目申報中的決定權和話語權，并全程參與項目的申報、實施、監(jiān)督和管理，確保項目效益落實到移民村、移民戶。二是鼓勵水庫移民社區(qū)發(fā)展合作經濟、集體經濟，幫助貧困移民根據當地優(yōu)勢資源組建人人有股份的專業(yè)合作社，當社會力量進入移民社區(qū)時，幫助貧困移民開展盈利性的生產項目，使無息小額信貸扶貧資金真正用在貧困移民身上。三是改變以往僅僅通過物質收入來識別貧困移民的認知思維，這種識別方式造成了很多“隱性的貧困者”，因而要從自我發(fā)展能力、家庭居住環(huán)境、衛(wèi)生等方面多維度識別貧困移民，通過技能培訓、科技下鄉(xiāng)等提高貧困移民的自我發(fā)展能力，從而激發(fā)貧困移民的內生動力。

當然，實現水庫移民精準脫貧的策略很多，例如，在水庫移民社區(qū)扶持發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化、現代化經營的特色產業(yè)，因地制宜發(fā)展休閑農業(yè)，支持發(fā)展農村電商，通過市場化手段激活被長期壓抑的土地、資金等生產要素和農村產權，在促進一二三產業(yè)融合發(fā)展中增加移民的收益等。

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(責任編輯：吳 玲)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.03.013

2017-02-27

江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目(KYZZ16_0261)；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目(2014B09714)

孫良順( 1986—)，男，江蘇灌云人，博士研究生，從事移民社會學研究。

C913.7

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1671-4970(2017)03-0076-05