職業(yè)介紹地方性立法研究

黃河

摘要：職業(yè)介紹是人力資源市場運(yùn)行機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。中國職業(yè)介紹地方性立法始于1994年的上海，很大程度上受《勞動(dòng)法》催生，隨后在多個(gè)省市生根發(fā)芽。本文回顧了中國2 O年來職業(yè)介紹地方性立法的基本特點(diǎn)和主要內(nèi)容，梳理總結(jié)了其對新時(shí)期中國職業(yè)介紹法制建設(shè)的若干啟示。

關(guān)鍵詞：職業(yè)介紹 地方性立法 中國當(dāng)代法制 未來啟示

2016年人力資源和社會(huì)保障部公布的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》指出：要健全人力資源市場法律法規(guī)體系，完善人力資源市場管理制度，規(guī)范人力資源市場秩序。建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力的人力資源市場，是實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨十八大報(bào)告所提到的“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)”這一目標(biāo)的必由之路。

決策層的以上表述明確無誤地傳遞了如下信號：做好促進(jìn)就業(yè)工作離不開一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場的培育，而一個(gè)健全的人力資源市場需要一整套科學(xué)法律法規(guī)體系的保障。作為人力資源市場運(yùn)行機(jī)制的重要一環(huán)，職業(yè)介紹法制建設(shè)亟待完善。

本文將對20多年來我國的職業(yè)介紹地方性立法進(jìn)行一次回顧和梳理，以期為當(dāng)前和今后一段時(shí)期中國人力資源市場法制建設(shè)的躍進(jìn)略盡綿薄之力。

一、職業(yè)介紹地方性立法概況

1994年7月13日，上海市人民政府頒布了《上海市職業(yè)介紹管理暫行規(guī)定》，這是我國第一部專門的職業(yè)介紹地方政府規(guī)章。它標(biāo)志著我國職業(yè)介紹地方性立法的開始。從這以后，全國多個(gè)省市先后頒布了一系列職業(yè)介紹地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

1994年12月9日，深圳市人民政府頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)職業(yè)介紹規(guī)定》。1995年5月8日，福建省人民政府和海南省人民政府分別頒布了《福建省職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》和《海南省職業(yè)介紹規(guī)定》。1995年12月4日，成都市人民政府頒布了《成都市職業(yè)介紹管理辦法》。1996年3月27日，山西省人民政府頒布了《山西省職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》。1996年4月16日，四川省人大常委會(huì)頒布了《四川省職業(yè)介紹管理?xiàng)l例》，這是我國第一部專門的職業(yè)介紹地方性法規(guī)。1996年12月31日，天津市人民政府頒布了《天津市職業(yè)介紹管理規(guī)定》。1997年5月28日，云南省人大常委會(huì)頒布了《云南省職業(yè)介紹條例》。1998年5月29日，重慶市人大常委會(huì)頒布了《重慶市職業(yè)介紹管理?xiàng)l例》。1999年4月8日，武漢市人民政府頒布了《武漢市職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)管理辦法》。2000年3月30日，廣東省人大常委會(huì)頒布了《廣東省職業(yè)介紹管理?xiàng)l例》，這是21世紀(jì)的第一部職業(yè)介紹地方性法規(guī)。2000年6月18日，北京市人民政府頒布了《北京市職業(yè)介紹管理規(guī)定》。至此，四大直轄市都有了各自的職業(yè)介紹地方性立法。

2000年12月30日，青島市人民政府頒布了《青島市職業(yè)介紹管理規(guī)定》。2004年5月31日，貴陽市人民政府頒布了《貴陽市職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)管理辦法》。這是迄今最后一部職業(yè)介紹地方性立法。

二、職業(yè)介紹地方性立法的幾個(gè)特點(diǎn)

1.《勞動(dòng)法》的催生

改革開放以來，我國勞動(dòng)就業(yè)法制實(shí)踐的指導(dǎo)思想與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的主流法制思想逐步接軌，逐步建立健全了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的勞動(dòng)就業(yè)法制體系。

1986年，國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，在新招收的工人中開始實(shí)行勞動(dòng)合同制，這是一次從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就業(yè)制度向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代就業(yè)制度的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)型。

1994年7月5日，第八屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過了《中華人民共和國勞動(dòng)法》（以下簡稱《勞動(dòng)法》），《勞動(dòng)法》正式頒布?！秳趧?dòng)法》是新中國勞動(dòng)就業(yè)立法的一個(gè)里程碑，市場經(jīng)濟(jì)中通行的一些勞動(dòng)就業(yè)立法概念出現(xiàn)在這部法律當(dāng)中，其中就包括了職業(yè)介紹?！秳趧?dòng)法》第十一條的內(nèi)容為：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展多種類型的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，提供就業(yè)服務(wù)。”

《勞動(dòng)法》的頒布在極大程度上推動(dòng)了勞動(dòng)合同制的實(shí)施。從1995年初到1997年底，三年時(shí)間里實(shí)行勞動(dòng)合同制的城鎮(zhèn)職工總數(shù)超過了一億，占職工總數(shù)的比例從76%猛增至97.5%。這標(biāo)志著一種完全有別于過往的新型用人制度得到確立。

勞動(dòng)合同制的全面實(shí)施，促進(jìn)了人力資源的流動(dòng)和新的用工制度的形成，這就為職業(yè)介紹這一人力資源市場的重要運(yùn)行機(jī)制開辟了施展空間、提供了用武之地，各地的職業(yè)介紹地方性立法正是由此而來。

2.地域分布集中

從前述各地職業(yè)介紹地方性立法情況可以明顯看到，職業(yè)介紹地方性立法集中分布在三塊區(qū)域：一是東南沿海地區(qū)，包括了上海市、廣東省、福建省、海南省、青島市；二是西南地區(qū)，包括了四川省、云南省、重慶市、貴陽市；三是華北地區(qū)，包括了北京市、天津市、山西省。只有武漢市屬于相對另類。

究其原因，各有不同。東南沿海地區(qū)職業(yè)介紹地方性立法較為集中，無疑是因?yàn)樵摰貐^(qū)市場經(jīng)濟(jì)起步較早，對外交往較為頻繁，各類市場主體對一個(gè)法制化、規(guī)范化的人力資源市場有著更加迫切的期待，職業(yè)介紹地方性立法是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的重要路徑。

西南地區(qū)職業(yè)介紹地方性立法較為集中，與該地區(qū)普遍屬于勞務(wù)輸出大省密不可分，職業(yè)介紹地方性立法主要是為了調(diào)整和規(guī)范勞務(wù)輸出有關(guān)的職業(yè)介紹行為。

華北地區(qū)職業(yè)介紹地方性立法較為集中，其原因則是多方面的，如天津職業(yè)介紹地方性立法較早，因?yàn)槠湟彩茄睾３鞘?，對外開放程度較高；山西是晉商的發(fā)源地，市場意識較為敏銳，所以其職業(yè)介紹地方性立法也很早；北京是首都，行事風(fēng)格較為慎重，謀定而后動(dòng)，所以其職業(yè)介紹地方性立法相對較晚。

3.各地職業(yè)介紹立法都進(jìn)行了修訂

最近20年來，國內(nèi)外人力資源市場經(jīng)歷了廣泛深刻的變革，特別是對中國人力資源市場而言，政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革共同關(guān)注著這一領(lǐng)域。為此，職業(yè)介紹地方性立法都隨著中國人力資源市場的變革作出了相應(yīng)改變，進(jìn)行了一次乃至多次修訂。

以職業(yè)介紹地方性立法最早的上海市為例，《上海市職業(yè)介紹管理暫行規(guī)定》1994年7月13日由上海市人民政府發(fā)布，根據(jù)1997年12月19日上海市人民政府令第54號修正，根據(jù)2010年12月20日上海市人民政府令第52號公布的《上海市人民政府關(guān)于修改<上海市農(nóng)機(jī)事故處理暫行規(guī)定）等148件市政府規(guī)章的決定》再次修正并重新發(fā)布。又如首都北京，《北京市職業(yè)介紹管理規(guī)定》2000年6月18日根據(jù)北京市人民政府第57號令發(fā)布，根據(jù)2004年6月1日北京市人民政府第150號令第一次修改，根據(jù)2014年7月9日北京市人民政府第259號令第二次修改。

三、職業(yè)介紹地方性立法的主要內(nèi)容

縱觀各地職業(yè)介紹地方性立法的法律文本，盡管結(jié)構(gòu)上各不相同，但其主要內(nèi)容還是存在諸多共性，包括下列八個(gè)方面。

1.關(guān)于立法目的

主要有四個(gè)目的：一是培育和發(fā)展勞動(dòng)力市場；二是保護(hù)用人單位和求職者雙方的合法權(quán)益；三是加強(qiáng)對職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的管理、規(guī)范職業(yè)介紹行為；四是合理配置勞動(dòng)力資源、促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)。

2.關(guān)于職業(yè)介紹的概念及其作用

首先，職業(yè)介紹是一種中介服務(wù)。其次，職業(yè)介紹的服務(wù)對象是用人單位和求職者兩類對象。再次，除了中介服務(wù)外，職業(yè)介紹還提供與之相關(guān)的其他信息服務(wù)。最后，職業(yè)介紹的最終目的是實(shí)現(xiàn)求職者和招聘崗位之間的入職匹配。

3.關(guān)于職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的分類

對于職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的分類各地主要有兩種觀點(diǎn)：觀點(diǎn)一是將職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)分為公益性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)和經(jīng)營性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)兩大類；觀點(diǎn)二是將職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)分為勞動(dòng)行政部門開辦的公益性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、其他部門開辦的非營利性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)和個(gè)人開辦的營利性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)三大類。

4.關(guān)于設(shè)立職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的條件和程序

各地立法中規(guī)定的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)設(shè)立條件一般包括：機(jī)構(gòu)章程、所需最低限度的資金、所需的場地和設(shè)施、符合條件的法定代表人、符合條件的工作人員。

各地立法中所規(guī)定的申辦職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的一般程序是：

第一步，向勞動(dòng)行政部門提交書面申請。

第二步，審查開辦資格、確定業(yè)務(wù)范圍。

第三步，由職業(yè)介紹行政主管部門發(fā)放《職業(yè)介紹許可證》，并到當(dāng)?shù)毓ど?、稅?wù)部門依法登記。以《北京市職業(yè)介紹管理規(guī)定》為例，申請?jiān)O(shè)立職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的單位或者公民應(yīng)當(dāng)提供下列資料：開辦職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)申請文書；開辦職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的可行性分析報(bào)告和實(shí)施方案；職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)章程和管理制度；辦公和服務(wù)場所證明，自有場所應(yīng)當(dāng)提交房產(chǎn)證明；租賃場所，應(yīng)當(dāng)提供不少于1年租賃期的租賃協(xié)議和出租方的房產(chǎn)證明；有關(guān)部門出具的開辦職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)必備資金的出資、驗(yàn)資證明；工作人員的相關(guān)資料和法定代表人（負(fù)責(zé)人）的任職證明；市人力資源和社會(huì)保障行政部門要求提供的其他資料。

5.關(guān)于職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的職責(zé)

各地立法中所規(guī)定的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍一般包括：受理求職者的求職登記和用人單位的招聘登記，組織服務(wù)對象進(jìn)行供求洽談會(huì)，為求職者提供職業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)、政策咨詢，為用人單位提供勞動(dòng)力資源信息，為職業(yè)培訓(xùn)提供職業(yè)需求信息，為服務(wù)對象提供市場工資價(jià)位信息，為用人單位和求職者提供中介服務(wù)，接受委托保存人事檔案。

6.關(guān)于職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的禁止行為

各地立法中主要規(guī)定了以下一些職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)不得從事的行為：一是違背服務(wù)對象真實(shí)意思表示進(jìn)行職業(yè)介紹活動(dòng)；二是未經(jīng)政府行政主管部門批準(zhǔn)進(jìn)行特定的職業(yè)介紹活動(dòng)；三是偽造、變造職業(yè)介紹許可證；四是未按規(guī)定收取中介服務(wù)費(fèi)；五是從事妨害社會(huì)秩序的職業(yè)介紹活動(dòng)；六是為不符合特定條件的求職者或用人單位提供中介服務(wù)。

7.關(guān)于對職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)違法行為的懲戒

各地對職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)在提供職業(yè)介紹服務(wù)過程中的嚴(yán)重違法行為都規(guī)定了相應(yīng)的懲戒條款，懲戒按照性質(zhì)可分為三類。

一類是行政處罰，主要處罰措施是罰款和吊銷行政許可。

一類是因職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為致使當(dāng)事人遭受損失的，職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)要承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任。

還有一類是職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)對服務(wù)對象的不當(dāng)行為構(gòu)成犯罪的，職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)要承擔(dān)刑事責(zé)任。

例如，《福建省職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》第二十條規(guī)定：以欺詐、誘惑或脅迫的方式進(jìn)行職業(yè)介紹的由勞動(dòng)行政部門處以3000～5000元罰款；應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法處理。

8.關(guān)于職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的司法救濟(jì)權(quán)

多數(shù)職業(yè)介紹地方性立法都參照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，對職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的司法救濟(jì)權(quán)作出了相應(yīng)規(guī)定，主要包括：職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)對政府行政主管部門的行政處罰不服的，可以在一定期限內(nèi)向作出處罰決定的同級人民政府或者上一級勞動(dòng)行政部門申請復(fù)議；也可以在一定期限內(nèi)直接向人民法院提起訴訟。

四、職業(yè)介紹地方性立法的若干啟示

回眸二十多年來職業(yè)介紹地方性立法的實(shí)踐進(jìn)程，我們可以從中發(fā)掘出下列有益啟示。

首先，職業(yè)介紹法制是中國特色社會(huì)主義法律體系不可或缺的組成部分。國務(wù)院新聞辦2011年發(fā)布的《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書中指出：中國特色社會(huì)主義法律體系由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等八個(gè)法律部門組成。職業(yè)介紹法制就隸屬于社會(huì)法這一法律部門，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中它具有自身獨(dú)特的存在價(jià)值。

其次，職業(yè)介紹法制建設(shè)能夠折射出人力資源市場的現(xiàn)狀及未來。一般而言，當(dāng)某個(gè)地方人力資源市場發(fā)展勢頭良好、市場主體活力較強(qiáng)時(shí)，該地區(qū)的職業(yè)介紹地方性立法進(jìn)程往往較為迅速、立法內(nèi)容往往較為完善。反之，當(dāng)某個(gè)地方人力資源市場發(fā)展停滯不前、市場主體活力不足時(shí)，該地區(qū)的職業(yè)介紹地方性立法往往也銷聲匿跡了。因此，職業(yè)介紹法制建設(shè)與人力資源市場之間具有強(qiáng)烈的正相關(guān)性。

再次，職業(yè)介紹法制建設(shè)的成效依賴于法文化的傳播和弘揚(yáng)。職業(yè)介紹法制中所包含的法文化是其不斷發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。法文化建設(shè)對職業(yè)介紹法制發(fā)展的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是成為職業(yè)介紹法制運(yùn)行的穩(wěn)定器；二是成為職業(yè)介紹法制運(yùn)行的潤滑劑；三是成為職業(yè)介紹法制運(yùn)行的變速箱。

第四，職業(yè)介紹地方性立法最終將上升為國家立法。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容之一是撤銷原人事部和原勞動(dòng)和社會(huì)保障部，組建人力資源和社會(huì)保障部，其主要出發(fā)點(diǎn)就是建立一個(gè)統(tǒng)一的人力資源市場，打破原先市場上存在的各種行政壁壘、城鄉(xiāng)壁壘和區(qū)域壁壘。

統(tǒng)一的人力資源市場亟待統(tǒng)一的國家立法，為此，職業(yè)介紹地方性立法的法制實(shí)踐必將為將來全國人大及其常委會(huì)的國家立法積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。