提升長江黃金水道搜救應急能力的建議

周京++翁大濤

摘 要：長江黃金水道的航運迎來了一個高速發(fā)展期，隨之而來的水上交通事故也在不斷增加，尤其是在發(fā)生水上交通安全事故后，需要加強快速反應，提高水上搜救應急能力。本文通過介紹長江應急救援力量的現(xiàn)狀，結(jié)合長江沿江海事局應急救援力量現(xiàn)狀分析，并提出相應改進措施和對策，旨在完善水上搜救體系，發(fā)揮水上搜救的作用，最大限度地減少水上交通事故損失。

關(guān)鍵詞：長江；水上搜救；應急指揮；政府責任

中圖分類號：U698.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2016）12-0029-03

內(nèi)河水運具有運力大、運輸成本低等特點，是一種較為理想的運輸方式。國家提出加快長江等內(nèi)河水運發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代綜合運輸體系，調(diào)整優(yōu)化沿江沿河地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展及節(jié)能減排，建成暢通、高效、平安、綠色的現(xiàn)代化內(nèi)河水運體系。隨著內(nèi)河水運的發(fā)展，內(nèi)河航道通航里程逐年增加，船舶交通流量日益增加，船舶朝大型化、標準化發(fā)展。

隨著水上交通日益繁忙，水上交通事故時有發(fā)生。近十年（2005年12月26日至2015年12月25日），轄區(qū)發(fā)生險情2497起，其中碰撞1099起，觸礁219起，擱淺635起，觸損94起，浪損2起，火災96起，風災36起，自沉150起，機損44起，其它122起。遇險船舶3976艘，獲救3535艘，翻沉441艘。遇險人數(shù)42757人，其中上游17919人，中游10460人，下游14049人，支汊296人。海事港內(nèi)、港外共投入3386艘次海巡艇參與救助行動。

因此提升長江黃金水道搜救和應急處置能力建設不僅能夠?qū)崿F(xiàn)快速對水上遇險人員實施救助，保障了水上人命安全的需要，同時也能夠?qū)τ鲭U船舶、設施進行救助，能夠防止其對水域環(huán)境造成污染或?qū)⑽廴境潭冉抵磷畹?，是防止長江水域污染的需要。

1 目前存在的問題

1.1 水上搜救機制不健全

部分省、市、縣三級尚未成立專門機構(gòu)負責水上搜救日常工作，部分市、縣未建設水上搜救協(xié)調(diào)分中心，水上搜救管理的指揮機構(gòu)、辦事機構(gòu)及具體職責亟待明確。省、市、縣尚未建立水上搜救聯(lián)席會議制度，跨行政區(qū)域水上搜救應急聯(lián)動、應急社會力量動員調(diào)用、應急預警和補償獎勵等工作機制亟待健全。在搜救行動實際開展中，出現(xiàn)了搜救指揮機構(gòu)與現(xiàn)場救助力量聯(lián)系溝通困難、信息未能統(tǒng)一匯總上報的情況。在處置險情過程中，應急搜救中心不能與現(xiàn)場船舶實時保持聯(lián)系獲得信息，對后續(xù)搜救決策和行動帶來一定影響。建議進一步確立搜救中心在搜救行動中的主導地位，暢通搜救中心與現(xiàn)場搜救力量的信息溝通，明確險情信息由搜救中心統(tǒng)一匯總，逐級上報。并且搜救后評估工作的配套制度沒有建立，開展后評估工作的積極性不高。省級搜救中心與各分中心間的預警預報機制也未能理順，預警預報信息缺乏規(guī)范的傳達渠道。

1.2 缺乏必要的搜救法律法規(guī)

目前，我國關(guān)于水上搜救法律規(guī)范分散于有關(guān)法律和行政法規(guī)中，尚無一部專門的法律、行政法規(guī)全面系統(tǒng)地規(guī)范水上搜救行為，《中華人民共和國海上人命搜尋救助條例》（征求意見稿）發(fā)布6年至今未成稿，所以制定地方條例缺乏直接依據(jù)和參照。沒有法律法規(guī)明確搜救各方面的職責和行為，各搜救中心在搜救工作中就難以及時協(xié)調(diào)各方面力量參與救助工作，也就不可能提高搜救成功率和搜救的效率。

1.3 水上搜救力量以及管理水平不足

由于長江黃金水道的自然條件、地理條件、航道條件和經(jīng)濟條件的影響，無論是專業(yè)的救助力量還是業(yè)余的救助力量在地理分布上十分不均，一旦發(fā)生險情，救助船舶趕到現(xiàn)場，需要很長時間，大大降低了搜救的效率。隨著船舶向大型化方向發(fā)展，長江干線船舶遇險救助力量明顯不足，特別是庫區(qū)深水打撈能力不具備。

應急值守值班員配置難以發(fā)揮搜救辦處理水上險情應急的實際效率。人員不足、能力有限等制約著應急響應的實效。水上搜救志愿者隊伍數(shù)量少，人數(shù)少，人員補充存在問題，年齡存在老化現(xiàn)象，面臨人員流失問題；志愿者隊伍社會參與度低，管理分散，沒有充分調(diào)動社會力量，參與水上應急搜救工作的積極性方面還有待提高，志愿者的面不夠廣，導致對轄區(qū)水域發(fā)生一些應急救援時間反應不夠快。

1.4 搜救應急意識薄弱

水上交通安全重視程度在不斷下降。由于長期連續(xù)無事故，水上交通參與者盲目認為水上交通平安無事，松懈麻痹的思想在一些縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部門中不斷滋生蔓延，造成水上交通安全監(jiān)管救助責任不落實、投入不足、安全管理不到位等現(xiàn)象。有的交通運輸主管部門雖然設置了海事管理機構(gòu)，編制人員均已到位，卻將海事人員挪到其他崗位，造成人員在編不在崗，水上安全監(jiān)管搜救無人履職或履職不到位。基層海事機構(gòu)人員流動頻繁、隊伍不穩(wěn)定，海事巡邏搜救水平和能力還有待提升，同時也加大了省局業(yè)務培訓的難度。并且部分地方政府和水路運輸企業(yè)，缺乏防患意識和危機意識。救援裝備極度缺乏，人員培訓不到位，還不能滿足水路交通搜救工作需求。

1.5 沒有設立搜救專項基金

在水上搜救沒有專項資金，投入嚴重不足，隊伍建設滯后，技術(shù)裝備落后，水上應急救援人員的專業(yè)水平和個人的素質(zhì)較低，救援隊伍力量薄弱，無力開展持續(xù)的搜救演練，實戰(zhàn)經(jīng)驗有待提高，不能適應日趨嚴峻的應急救援工作。搜救危險性極高，由于對參與搜救的現(xiàn)場執(zhí)法人員缺乏有效的激勵，很多海事人員更傾向于從事綜合部門或者其他危險性較小的業(yè)務部門。根據(jù)國家《海（水）上搜救獎勵專項資金暫行管理辦法》及《海（水）上搜救獎勵專項資金管理實施細則》，明確對重、特大險情搜救行動給予國家搜救獎勵，但從2013年交通運輸部關(guān)于獎勵2013年度貢獻突出社會救助力量的通報中發(fā)現(xiàn)，當前所涉及到的險情以一般及較大險情居多，大多參與救援行動的非專業(yè)搜救力量由于沒有達到國家獎勵的標準而取得不了應有的補償，這種形勢影響了搜救人員參與搜救行動的積極性。

1.6 缺乏危險、化學品應急處置力量

目前沿江各省市各港口水上溢油圍控設備薄弱，溢油回收方面處于起步狀態(tài)，應對船舶污染事故的應急處置能力低下。并主要立足于對自身裝卸作業(yè)過程中發(fā)生的少量溢油的應急處置，不能滿足發(fā)生較大規(guī)模的船舶污染事故處置，且由于受地域的影響（這類配備防污染設備的企業(yè)大多分布在長江干線和贛江中下游），不能實現(xiàn)快速應急反應，同時針對船載化學危險品污染事故的處置實在技術(shù)、人員和裝備上缺乏有效的應急處置手段。一旦發(fā)生火災事故，難以完成水上搜救工作。當化學品一旦發(fā)生事故，沒有用于化救的應急器材。

2 提升長江黃金水道搜救應急能力的幾點建議

2.1 完善水上搜尋救助應急預案和水上突發(fā)事件應急處置法治機制

《長江海事局水上突發(fā)事件應急預案》。2006年，長江海事局制定并實施了《長江海事局水上突發(fā)事件應急預案》和包括人員落水、惡劣氣況應急處置等在內(nèi)的18個分預案。2008年對應急預案進行了修訂完善，形成了《長江海事局水上突發(fā)事件應急預案（2008修訂稿）》和6個分預案、12個工作程序，基本覆蓋了轄區(qū)常見的水上突發(fā)事件。2016年，根據(jù)《交通運輸部關(guān)于進一步加強長江等內(nèi)河水上交通安全管理的若干意見》等文件精神，結(jié)合長江航運安全監(jiān)管新的形勢，再次對預案內(nèi)容進行了修編，進一步提高預案的科學性、針對性和可操性。

相關(guān)水上突發(fā)事件應急處置的法規(guī)政策出臺較慢，水上應急處置工作得不到強有力的法律保障；海事、航道、水文、氣象、地災、環(huán)保等水上搜救成員單位的協(xié)調(diào)合作機制尚未成熟運行；部分地區(qū)專項應急預案未有效建立，安徽、江西、湖南、湖北、重慶均尚未出臺省級水上搜尋救助條例。

2.2 創(chuàng)新搜救隊伍培訓機制

深入推進搜救人員培訓工作，加大水上搜救人員培訓力度和頻次，繼續(xù)加大應急隊伍培訓力度，擴大培訓范圍，增強師資力量，提升一線搜救值班員搜救理論水平和實戰(zhàn)技能，加強值守協(xié)調(diào)員的政治素質(zhì)、職業(yè)素養(yǎng)、行為規(guī)范和崗位業(yè)務技能，從理論知識、技能操作等多方面入手，加強崗位基本功訓練，以點帶線、以線帶面，全面加強應急值守隊伍建設。使水上應急值守更科學、更合理、更高效，有效提升水上應急值守處置能力。與海事院校水上搜救培訓基地、交通部水上救助基地合作，借鑒他們的理論培訓成果和實際救助經(jīng)驗，不斷掌握新形勢下的水上搜尋救助重點、難點、突破點，提升現(xiàn)有搜救隊伍的專業(yè)素養(yǎng)。結(jié)合長江黃金水道各地方海事搜救實際，制訂科學的適合的水上搜救隊伍建設的搜救指南、課件、教學課程、效果評估等培訓評價體系。

2.3 優(yōu)化搜救隊伍人員結(jié)構(gòu)

縮減部門，將業(yè)務相似的部門進行統(tǒng)籌合并，并將省市縣三級海事部門的業(yè)務科室分別對應。交通運輸部部長楊傳堂在13年4月交通運輸部海事系統(tǒng)“三定”方案動員會上指出：“要從編制的安排和機構(gòu)的設置上確保執(zhí)法力量向一線轉(zhuǎn)移”。海事部門作為半軍事化管理隊伍，編制少、任務重，在國家政策不允許增加編制的情況下，改變單位的部門結(jié)構(gòu)，調(diào)整一線人員和機關(guān)人員的比例。建議增加局機關(guān)涉及水上救助一線工作人員的比例，應當有專職人員負責救援人員、船艇、裝備指揮調(diào)度，專職人員負責現(xiàn)場遇險人員方位、損失等信息的收集，專職人員負責事故的調(diào)查和處理。

2.4 基礎設施建設

水上搜救基礎設施建設方面要結(jié)合長江黃金水道各地區(qū)水上搜尋救助特點，以及政府水上搜尋救助公共服務產(chǎn)品提供的能力科學規(guī)劃、合理布局。在重點水域、重點航段設置內(nèi)河應急救援物資儲備庫，儲備機動沖鋒舟、消防泵、圍油欄、多種類人命救助和防污設備，應對突發(fā)水上險情。推廣北斗導航系統(tǒng)、LRIT系統(tǒng)、MOB等新技術(shù)在水上搜救工作中的使用。結(jié)合北斗導航系統(tǒng)的短信功能開展研究，拓寬航行安全信息、惡劣天氣等預警信息的宣傳手段，利用大量漁船安裝北斗導航系統(tǒng)的優(yōu)勢，提高漁船救助能力和商漁船防碰撞宣傳。

創(chuàng)建無人機信息搜集和直升機現(xiàn)場救助模式，無人機對長江黃金水道等進行快速巡航，可以對遇險船舶進行迅速定位、與船民近距離通訊，還可以對事故現(xiàn)場進行高清拍照、攝像，為后續(xù)的事故調(diào)查處理進行及時有效的取證。直升機可以讓救援力量以最快速度進入現(xiàn)場，尤其是風災事故，直升機的穩(wěn)性和救助成功率高于海巡艇。

2.5 設立搜救專項基金

建議從國家政策加大水上應急投入，切實提高人命救助和環(huán)境救助能力。出臺相關(guān)文件，要求各省市保障應急建設、維護保養(yǎng)、訓練演練等應急資金來源渠道，要納入當?shù)刎斦A算，徹底解決應急體系保障資金預算無依據(jù)、無渠道的問題；同時建議交通部對西部欠發(fā)達地區(qū)地方水上應急體系進行相應資金補助。

2.6 提高危化品應急處置能力

以政策支持為導向，加大對單殼液貨船退出市場的財政補償力度，加快其退出市場進程，大力推進危化品船標準化；以風險管控為導向，有效整合溢油應急資源，加快構(gòu)筑長江水域船舶溢油應急系統(tǒng)；以市場應用為導向，開展散裝?；贩牢奂夹g(shù)探討，加強對防污監(jiān)測、監(jiān)控設備與手段的研發(fā)，探索建立防污應急咨詢、決策系統(tǒng)。同時，建議相關(guān)部門組建長江干線防污染專業(yè)應急處置力量。

2.7 加強宣傳和普及水上搜救知識

開展水上交通安全知識進校園、進家庭、進村寨、上船舶等活動，廣泛向?qū)W生、村民、乘客、船員大力傳播水上交通安全知識。還要大力宣傳廣泛宣傳水上搜救知識以及普及“12395”水上遇險救助電話，提高社會公眾對水上人命救助的認知度。積極開展水上應急知識宣傳咨詢，提高了水上從業(yè)人員對水上搜救常識的了解，增強了在水上遇險中的自救、互救能力。進一步提高全社會對水上“人命救助”工作的認知度，提高人民群眾參與水上應急救助的積極性明顯增強，實現(xiàn)水上“應急”向“預防”轉(zhuǎn)變。

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