牢牢把握當前農(nóng)業(yè)政策改革的主要方向
——關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

文/陳錫文/

牢牢把握當前農(nóng)業(yè)政策改革的主要方向
——關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

文/陳錫文/

習近平總書記指出，要把推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，作為當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。之所以提出這樣的要求，是因為在當前的新形勢下，我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供不應(yīng)求并存。

一、當前我國糧食面臨的突出問題

我國糧食產(chǎn)量連續(xù)12年增長，從2003年的8614億斤增加到2015年的12429億斤，12年間的年度產(chǎn)量提高了3815億斤，平均每年提高318億斤，這是了不起的成就，但也面臨非常突出的問題：一方面進口數(shù)量不斷增加，另一方面庫存越來越大。之所以出現(xiàn)這樣的情況，歸根到底在于糧食生產(chǎn)存在兩大突出問題。

（一）糧食品種的供給結(jié)構(gòu)與市場需求結(jié)構(gòu)嚴重脫節(jié)

就我國糧食的供求總量而言，供給和需求之間存在約500億斤的缺口，需要從國際市場進口加以彌補。但是，我國2015年進口糧食總量達到2495.5億斤，比彌補國內(nèi)的供求缺口多進口了近2000億斤。2015年進口的糧食中，大豆占了65.5%（達1633.8億斤），是國內(nèi)大豆產(chǎn)量的近7倍，可見國內(nèi)大豆產(chǎn)量明顯供不應(yīng)求，而進口大豆比國內(nèi)糧食供求的總?cè)笨谶€多出2倍多，這表明，其他的糧食品種存在著一定的供過于求現(xiàn)象。

（二）糧食生產(chǎn)成本高、效益低，缺乏國際競爭力

我國經(jīng)濟高速增長的過程中，土地、資金、勞動力等要素價格上漲過快，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)攀高。為彌補農(nóng)民生產(chǎn)成本的不斷上漲，自2008年起，政府不得不每年提高糧食最低收購價。糧價大幅度上漲導致我國糧食價格在國際市場失去競爭優(yōu)勢，因此在糧食產(chǎn)量大幅度增長、供求缺口不斷縮小的背景下，進口糧數(shù)量不斷增加。

在2015年的糧食進口中，除了大豆之外，還有八九百億斤的其他谷物品種。其中小麥、稻谷（大米）合計進口不到130億斤，主要是品種調(diào)劑。但在我國玉米產(chǎn)量總體上已經(jīng)供過于求的背景下，除了進口近95億斤玉米，還進口了大麥、高粱、木薯干（粉）等玉米替代品合計約750億斤，這顯然不是供求問題，而是價格問題。由于國內(nèi)尤其是東北生產(chǎn)的玉米價格明顯高于國際市場，陷入產(chǎn)得出來卻賣不出去的窘境，市場被進口的玉米及其替代品奪走，自己生產(chǎn)的玉米只能轉(zhuǎn)為庫存。由此便出現(xiàn)了近年我國糧食的產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”的反常現(xiàn)象。從這個角度去看，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在糧食生產(chǎn)方面，必須花大的力氣去解決好以上兩個問題。

二、確保我國糧食安全的弦始終不能松

面對我國糧食生產(chǎn)和市場目前所出現(xiàn)的復雜情況，有一種意見認為，既然國內(nèi)生產(chǎn)糧食在經(jīng)濟上不劃算，那何不減少國內(nèi)生產(chǎn)，增加進口？這種看法值得商榷。

（一）當前糧食問題是多方面原因造成的

一是為了保障農(nóng)民種糧的合理收益，政府不得不在2008年到2014年間不斷提高糧食的最低收購價格和臨時收儲價格，小麥和玉米的價格提高了60%以上，稻谷的價格提高了90%以上，國內(nèi)價格由此逐步高于國際市場價格。

二是受全球經(jīng)濟復蘇緩慢的影響，自2012年年底起，國際市場的糧價開始持續(xù)下跌。金融危機后，全球經(jīng)濟一直未復蘇，需求疲軟。到2015年年底，以美元計價的國際市場各類主要糧食品種的價格，相比2012年底已下跌30%~45%。其中，大米和小麥跌了1/3，大豆跌了40%，玉米跌了45%，可以說，目前的狀況使全球的糧農(nóng)都在受煎熬。

三是受人民幣對美元升值的影響，從2005年開始，我國的匯率改革走向了一個比較快的道路。2015年人民幣對美元的年平均匯價（中間價）相比2004年已升值24.75%。

四是由于全球能源價格暴跌，導致全球海運價格明顯下跌，直接降低了國際市場糧食運抵我國的到岸價格。

上述各因素，有的可能長期存在，有的則可能只在短期內(nèi)起作用，因此不能簡單地認為國內(nèi)生產(chǎn)糧食就必然在經(jīng)濟上不劃算。更需考慮的是，世界人口還在增長，而目前全球每年可進入國際貿(mào)易的谷物僅為3億多噸。把我國十幾億人口的吃飯問題押在國際貿(mào)易上，風險可想而知。

（二）要客觀分析我國糧價高于國際市場的實際狀況

在世界貿(mào)易組織的相關(guān)規(guī)則下，對于國內(nèi)外的糧價比較，需考慮關(guān)稅配額制度所帶來的不同情況。入世談判時，我國提出對主要糧食品種實行進口關(guān)稅配額管理的要求，得到了世貿(mào)組織各方的認可。我國承諾關(guān)稅配額內(nèi)每年進口糧食的最高數(shù)量為小麥963.6萬噸，玉米720萬噸，大米532萬噸，合計為2200多萬噸，只相當于我國目前糧食總產(chǎn)量的3%~4%。目前在關(guān)稅配額內(nèi)進口的糧食數(shù)量，尚不足我國承諾數(shù)量的50%。在關(guān)稅配額數(shù)量內(nèi)進口的糧食，實行1%的關(guān)稅；但超過關(guān)稅配額數(shù)量的進口，則征收65%的關(guān)稅。說目前國內(nèi)糧價高于國際市場，是與關(guān)稅配額內(nèi)進口的糧食作比較。而如果糧食進口數(shù)量超過我國關(guān)稅配額數(shù)量的，在征收65%的關(guān)稅后，情況就會大不一樣。

當前面臨的突出問題在于玉米有多種替代品可以繞過關(guān)稅配額的管理，且進口關(guān)稅稅率均很低。大麥和高粱關(guān)稅是2%~3%，木薯進口主要來自東南亞，而中國和東南亞有貿(mào)易協(xié)定，進口農(nóng)產(chǎn)品實行零關(guān)稅，因此國內(nèi)的玉米市場受到了嚴重沖擊，三大谷物中玉米面臨的困難最大。2016年國家對玉米實行“市場定價、價補分離”的新政策后，東北玉米的播種面積已有明顯調(diào)減，市場價格也正在回落。要推進糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須認識到中國的糧食安全，主要在于能否保證中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全、保證中國農(nóng)民就業(yè)安全。因此，在糧食生產(chǎn)問題上，我們沒有理由妄自菲薄。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，決不能放松國家糧食安全這根弦。

三、推進糧食生產(chǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要多措并舉

（一）發(fā)揮市場在糧食價格形成中的決定性作用

落實2016年中央一號文件的要求，按照“市場定價、價補分離”的原則，積極穩(wěn)妥推進收儲制度改革，讓價格在市場中形成，引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。

（二）加大科技興農(nóng)的力度

盡管我國農(nóng)業(yè)科技進步的貢獻率已經(jīng)超過56%，但總體而言，我國糧食畝產(chǎn)仍與發(fā)達國家存在差距。以大豆為例，我國大豆平均畝產(chǎn)長期徘徊在250斤以下，最高畝產(chǎn)僅為247斤，僅為世界平均水平的2/3。這導致我國的大豆價格缺乏國際競爭力、效益低下，大豆的播種面積和產(chǎn)量持續(xù)下滑。農(nóng)業(yè)也與其他產(chǎn)業(yè)一樣，缺乏了科技這個核心競爭力，就必然會危及整個產(chǎn)業(yè)的安全。提高我國農(nóng)業(yè)的科技含量，不僅要重視良種、設(shè)施、裝備、種養(yǎng)技術(shù)等物質(zhì)性因素，更要高度重視培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。只有培養(yǎng)出現(xiàn)代化的農(nóng)民，才能真正發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（三）加快推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新

土地的流轉(zhuǎn)集中、規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。改變我國農(nóng)業(yè)分散、粗放的經(jīng)營方式需要時間和條件，必須有足夠的歷史耐心。推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要具備以下條件：一是新型城鎮(zhèn)化，讓較多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口；二是領(lǐng)先的農(nóng)業(yè)科技，讓更少的人種更多的地，提高勞動生產(chǎn)力和土地產(chǎn)出；三是建立社會化服務(wù)體系。目前我國30%以上的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積達到4.3億畝，占總面積的33%。由此來看，城鎮(zhèn)化的進程并不慢，但是必須看到糧價下跌對土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、經(jīng)營大戶帶來的新挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在各地已經(jīng)探索實行土地托管、土地代耕，農(nóng)戶可以經(jīng)營自己的承包地，也可以將承包土地的經(jīng)營權(quán)出租、入股，還可以向社會化服務(wù)組織托管或請人代耕自己的承包耕地，等等。這一重大制度創(chuàng)新是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。中國應(yīng)該認真總結(jié)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新要有自己的特色。

（四）加快形成既符合國際規(guī)則又具有中國特點的農(nóng)業(yè)支持保護體系

我國對農(nóng)業(yè)實行支持保護的時間并不長，可以說尚處于探索階段。當前我國農(nóng)業(yè)補貼的辦法還主要集中在世貿(mào)組織規(guī)定的“黃箱”范圍內(nèi)，不僅增加的空間有限，且易引發(fā)貿(mào)易糾紛。應(yīng)當著力開拓“綠箱”、“藍箱”政策研究，加大對農(nóng)業(yè)支持保護的空間，使我國對農(nóng)業(yè)的支持保護在合理范圍內(nèi)實現(xiàn)可持續(xù)。

（五）推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

我國農(nóng)業(yè)效益低的根本原因在于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)難。但是，分流農(nóng)業(yè)人口僅靠城鎮(zhèn)化顯然不夠，大規(guī)模的農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化難以在短時期內(nèi)一蹴而就。即使將來城鎮(zhèn)化率達到70%，還有四億多人在農(nóng)村。因此，結(jié)合城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和加強新農(nóng)村建設(shè)，積極發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，通過一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，為農(nóng)村勞動力就地、就近就業(yè)創(chuàng)造更多機會，將成為較長時期內(nèi)解決我國農(nóng)村勞動力充分就業(yè)的現(xiàn)實途徑。近幾年來，鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等快速發(fā)展，證明了努力發(fā)揮農(nóng)業(yè)多種功能，挖掘農(nóng)村多樣化的自然景觀和人文歷史資源，不僅將成為農(nóng)民擴大就業(yè)、增加收入的重要途徑，而且將為促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展創(chuàng)造必要條件。

（作者系全國政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組原副組長、中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室原副主任）