城市建設(shè)污水處理工程PPP投融資模式分析

周紅敏

ZHOU Hong-min

（河南龍華工程咨詢有限公司）

（Longhua Henan Engineering Consulting Co. Ltd.）

城市建設(shè)污水處理工程PPP投融資模式分析

周紅敏

ZHOU Hong-min

（河南龍華工程咨詢有限公司）

（Longhua Henan Engineering Consulting Co. Ltd.）

為了治理水污染，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，但是，這一計(jì)劃的實(shí)施需要花費(fèi)大量的資金，無疑增加了地方政府的資金壓力，因此，吸引社會(huì)資本參與污水治理變得至關(guān)重要。PPP融資模式作為一種現(xiàn)代化的融資模式，不僅可以有效解決政府負(fù)擔(dān)，而且可以吸引社會(huì)資本參與到污水治理中，取得良好的收益。論文通過實(shí)際案例對(duì)PPP模式在城市污水治理中的可行性進(jìn)行分析，并對(duì)PPP投資模式在污水治理投融資中的應(yīng)用提出了建議措施。

城市建設(shè)；污水處理；PPP投融資模式

1 引言

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市污水的排放量日漸增加，但是，我國(guó)在城市污水處理方面還處在非常落后的狀態(tài)，為了提高污水處理能力，政府需要投入數(shù)十億元的資金。由于地方政府投入成本過大，會(huì)導(dǎo)致地方政府的正常支出和預(yù)算被打亂，繼而影響政府的工作。此外，政府投資具有一定的局限性，不可避免地會(huì)出現(xiàn)腐敗和攀比現(xiàn)象，導(dǎo)致污水處理規(guī)模達(dá)不到城市污水處理的客觀需求，因此，需要積極尋找既能提升污水處理效率，又能節(jié)約政府開支的投融資模式，PPP融資模式應(yīng)運(yùn)而生。其不僅可以顯著降低政府成本，同時(shí)還可以利用非政府部門先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。

2 案例介紹

某污水處理公司主要解決水資源短缺、飲水安全以及水污染問題。公司擁有雄厚的資金基礎(chǔ)，資金手段多、渠道廣，公司通過超短融、中票、短融等融資工具審批等融資手段，可用資金達(dá)到500億元，具備了參與PPP項(xiàng)目的基本條件?，F(xiàn)以此公司為例，對(duì)PPP投融資模式進(jìn)行分析介紹。

3 PPP模式介紹

PPP模式是一種公私合作的模式，通過進(jìn)行公私合作可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使私營(yíng)機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)可以將自身的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來。在合作過程中，公私單位可以結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)和目的，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任進(jìn)行合理的承擔(dān)，從而使合作雙方都可以獲取效益。PPP模式作為一種完整的融資模式，其核心是為了實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，PPP合作模式如圖1所示。

1）使用PPP模式的項(xiàng)目一般都具有較大的投資風(fēng)險(xiǎn)及資本投入，需要民營(yíng)企業(yè)和政府單位都承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，并不是將所有的風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)嫁到民營(yíng)企業(yè)身上。這種投融資模式有助于提高民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目投資的信息，保證項(xiàng)目可以順利完成，實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏的局面。

圖1 PPP合作模式

2）采用PPP投融資模式可以使資金不足的問題得到顯著改善，可以更加合理地利用資源并提升運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境的和諧發(fā)展。PPP模式采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓及所有權(quán)歸屬來實(shí)現(xiàn)政府部門和民營(yíng)企業(yè)的合作，有效緩解了政府的經(jīng)濟(jì)壓力，使政府部門有更多的精力進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督、資源規(guī)劃，從項(xiàng)目的實(shí)施者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的監(jiān)督者[1]。而民營(yíng)企業(yè)的參與可以將一些先進(jìn)的管理理念和技術(shù)創(chuàng)新理念應(yīng)用到項(xiàng)目中，提高項(xiàng)目管理的規(guī)范性和科學(xué)性。

4 污水處理中引入PPP模式的必要性

一直以來，污水治理都是以國(guó)有企業(yè)為主體進(jìn)行治理的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)體制相對(duì)來說比較固化，污水處理效率低、資金投入不足、管理不到位等問題普遍存在。在當(dāng)前巨大的環(huán)保投資壓力下，僅依靠政府財(cái)政資金的投入是無法達(dá)到污水治理要求的，而利用PPP投融資模式可以引入民營(yíng)企業(yè)共同參與到污水的處理中，不僅可以實(shí)現(xiàn)技術(shù)方面的創(chuàng)新，而且可以在一定程度上刺激國(guó)有企業(yè)的活力，降低地方政府的資金壓力，推進(jìn)環(huán)保事業(yè)的持續(xù)化發(fā)展。污水處理工作作為環(huán)保領(lǐng)域中非常重要的一部分，充分利用PPP模式可以將政府工作和民間資本有機(jī)地融合到一起，提升資源的建設(shè)效率和運(yùn)營(yíng)效率，推進(jìn)我國(guó)社會(huì)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

5 PPP融資模式應(yīng)用過程中可能遇到的問題

5.1 污水處理投融資的法律法規(guī)不完善

目前，城市污水處理投融資方面還存在法律法規(guī)和污水處理設(shè)施立法體系不完善等問題，政府只是對(duì)一些個(gè)別的PPP融資項(xiàng)目給予扶持，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作過程中有可能遇到的問題沒有提及，比如使用什么形式的特許授權(quán)、特許授權(quán)文件和其他合同之間的關(guān)系、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬、項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)管理等[2]，并且大部分的PPP融資理論都只是停留在建議的層面，而關(guān)于污水處理行業(yè)的PPP融資模式的應(yīng)用研究就更少了。

5.2 污水融資開發(fā)后產(chǎn)生的外部影響

由于城市污水設(shè)施屬于公共物品，因此存在一定的外部效應(yīng)。對(duì)于污水處理設(shè)施來說，外部效應(yīng)指的是污水治理過程中投入的資金只是一些廠商和個(gè)人獲得的利益，而這些受益?zhèn)€體卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的成本費(fèi)用，出現(xiàn)了資源配置扭曲的情況。

6 城市建設(shè)污水處理項(xiàng)目中PPP投資模式的建議措施

6.1 對(duì)融資渠道進(jìn)一步進(jìn)行擴(kuò)展

當(dāng)前城市污水處理過程中，資金主要來源于銀行貸款和政府財(cái)政支持，由于PPP融資項(xiàng)目運(yùn)作周期長(zhǎng)、投入資金大，雖然有個(gè)體企業(yè)參與進(jìn)來，但是由于參與企業(yè)非常少，投入資金量有限，也無法從根本上解決問題[3]。為了解決資金問題，政府可以將污水處理出資方和污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)收益份額有機(jī)地結(jié)合起來，即誰可以在污水處理中投入的資金更多，誰就可以得到高的運(yùn)營(yíng)收益。

通過采取這一措施使得污水處理設(shè)施和管網(wǎng)投入資金可以滿足污水處理工程資金的需求。此外，政府還可以采用調(diào)節(jié)稅收的方法將城市污水處理過程中的資金問題予以解決。政府單位可以先在某個(gè)地區(qū)投建污水處理設(shè)施，建設(shè)完成后可以提升此地區(qū)的稅率，直到所有的投資都全部回收。

6.2 對(duì)城市污水處理工程PPP投融資項(xiàng)目實(shí)施全過程監(jiān)督

不論是公共物品項(xiàng)目，還是私人盈利項(xiàng)目，如果監(jiān)督工作不到位，就會(huì)出現(xiàn)偷工減料、腐敗等問題，導(dǎo)致工作任務(wù)無法保質(zhì)保量的順利完成，所以，在進(jìn)行污水處理PPP融資過程中做好監(jiān)督工作至關(guān)重要。為了讓所有的公眾人員都可以參與到監(jiān)督管理過程中，可以將項(xiàng)目的施工時(shí)間、項(xiàng)目的材料費(fèi)用、項(xiàng)目施工過程中遇到的臨時(shí)事件、項(xiàng)目預(yù)計(jì)竣工時(shí)間等信息按照規(guī)定的時(shí)間公布到政府網(wǎng)站上，提高項(xiàng)目的透明度[4]。通過采用此方法可以使所有人都全部參與到項(xiàng)目建設(shè)過程中，并對(duì)項(xiàng)目施工情況進(jìn)行監(jiān)督，不僅可以避免出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，還可以保證工程質(zhì)量達(dá)到要求，防止出現(xiàn)材料浪費(fèi)的情況，消除施工中的安全隱患。

6.3 做好風(fēng)險(xiǎn)管理工作

1）做好項(xiàng)目污水處理融資項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理

企業(yè)在管理過程中要合理確定風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，使企業(yè)總目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)保持一致。為了實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，需要對(duì)企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行明確，劃分總目標(biāo)和分目標(biāo)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理部門的責(zé)任、權(quán)利和任務(wù)作出明確規(guī)定，幫助各個(gè)組織部門之間做好風(fēng)險(xiǎn)處理工作，并對(duì)管理信息系統(tǒng)和信息渠道進(jìn)行改進(jìn)。此外，要對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散、多元化的投資。政府單位要積極鼓勵(lì)個(gè)體單位參與到投資中，從而有效降低投資風(fēng)險(xiǎn)。在投資主體方面可以鼓勵(lì)私營(yíng)、集體、國(guó)有和外資企業(yè)共同投資[5]，因此，需要對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的投資領(lǐng)域進(jìn)行拓展，將一些限制消除，除了一些國(guó)家必須控制的行業(yè)外，需要盡量增加民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的投資，從而在短期內(nèi)籌措到資金。

2）做好政府部門的風(fēng)險(xiǎn)管理

由于PPP投融資模式將政府單位變成了監(jiān)督者，為了適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展，需要政府對(duì)舊的風(fēng)險(xiǎn)管理措施進(jìn)行調(diào)整，政府部門要積極借鑒國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，開展行之有效的風(fēng)險(xiǎn)管理。在進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，政府部門要充分了解中標(biāo)企業(yè)的能力和信譽(yù)，避免產(chǎn)生不必要的糾紛。此外，政府單位要聘請(qǐng)專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)工程施工過程進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)偷工減料或腐敗現(xiàn)象。

7 結(jié)語

綜上所述，PPP融資模式是城市污水處理的一種比較有效的融資模式，從業(yè)者要對(duì)城市污水處理設(shè)施的開發(fā)前景和PPP融資模式進(jìn)行研究，積極借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)PPP投融資管理模式在污水處理項(xiàng)目中的推廣和應(yīng)用，保證環(huán)保行業(yè)持續(xù)化發(fā)展，改善人們居住環(huán)境質(zhì)量。

[1]田蠻.PPP模式下準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2014.

[2]董麗潔.我國(guó)PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算問題研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2014.

[3]陳炳泉，侯樣朝，許葉林.PPP污水處理項(xiàng)目關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素探討——泉州某污水處理項(xiàng)目實(shí)踐[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2009(4)：40-43..

[4]方茜，陳妍.準(zhǔn)公共品與PPP模式——PPP模式在城市交通設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2008(1)：73-74.

[5]劉淑紅.基于AHP法下的城市污水處理設(shè)施融資模式選擇[J].城市管理與科技，2007(1)：42-45.

Analysis on PPP Investment and Financing Mode of Urban Construction Sewage Treatment Project

In order to control the water pollution, the State Council issued the “water pollution prevention action plan”, but the implementation of the plan need to spend a lot of money, will increase the pressure on local government funding, to attract social capital to participate in the sewage treatment becomes more and more important. PPP financing model as a modern financing model, not only can effectively solve the government burden, but also can attract social capital to participate in the sewage treatment, and obtain good benefits. This paper analyzes the feasibility of PPP model in urban sewage treatment by the actual case, and puts forward the suggestions on the application of PPP investment model in the investment and financing of wastewater treatment.

urban construction; sewage treatment; PPP investment and financing mode