PPP模式的法律分析

吳強

摘 要：PPP模式在社會生活中發(fā)揮著重要的作用，通過這種形式，公共事業(yè)能夠得到更有效地實現(xiàn)。當(dāng)前該模式在我國的現(xiàn)狀如何，存在那些不足，如何使該制度的優(yōu)勢得到最大的發(fā)揮，是我們要面對的問題。本文通過對該模式進(jìn)行分析，以期為該制度的完善提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：公私合營；合同；公共事業(yè)

一、PPP模式的內(nèi)涵和特征

（一）內(nèi)涵的闡釋

關(guān)于PPP模式，又稱為“公私合營模式”?，F(xiàn)時并沒有具體明確的定義。該模式的起源，是英國的“公共私營合作”的融資機制（Public-Private-Partnership）。主要是指政府和私人組織之間為了合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，或者其他公共事業(yè)，政府與該組織之間簽訂合同，約定雙方的權(quán)利義務(wù)，特許私人組織經(jīng)營。通過這種形式，使得公共事業(yè)能夠較好的實現(xiàn)，私人組織的利益能夠得到最大化。

由于各國的具體國情的不同，對于何為PPP模式，沒有一個統(tǒng)一的概念，學(xué)界對于此問題存在兩種不同的觀點，廣義說和狹義說。廣義說認(rèn)為：PPP模式是一個范圍較廣的概念，主要是指社會公共部門通過與私人組織之間簽訂合同為社會提供產(chǎn)品或服務(wù)的方式。狹義說認(rèn)為：PPP模式僅僅指的是一系列項目融資模式的總稱，更加強調(diào)風(fēng)險的承擔(dān)。對比兩種學(xué)說，廣義說是主流觀點。本文所講PPP模式，以廣義說為基礎(chǔ)。

（二）PPP模式的特征

以廣義說為基礎(chǔ)進(jìn)行分析可以看出PPP模式具有如下特征：

1.主體具有特殊性

該模式的主體不同于其他合同的主體，其中一方是國家公共部門，主管社會公共事業(yè)的一個方面，另一方是私人組織。雙方通過簽訂合同，約定各自的權(quán)利義務(wù)。由于雙方主體的不平等性，使得這種合同有著和普通的民事合同不同的特點。這種合同并不具有一般的平等性，更多的是體現(xiàn)出國家主管部門的授權(quán)，體現(xiàn)了一種“特許經(jīng)營”的性質(zhì)。

2.涉及公共利益的行為

PPP模式又被稱為“公私合營”模式，“公”不僅僅代表的是國家公共部門，更多的蘊含著公共利益的成分，這也是由于該模式的性質(zhì)決定的。由于PPP模式包含著國家的特許經(jīng)營的內(nèi)容，如果不是為了公共利益，勢必使得該被授權(quán)的組織在社會競爭中獲得不正當(dāng)?shù)膬?yōu)勢，違背公平原則。

3.契約性

該模式雖然具有特許性，但是關(guān)于雙方權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，都是由雙方經(jīng)過協(xié)商簽訂相應(yīng)的合同來明確，這體現(xiàn)出了該模式的契約性。

（三）模式的分類

結(jié)合相關(guān)理論和實踐，對PPP模式，主要分為三類：外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。首先，外包類，指的是由政府出資，由私人組織承包工程項目的一項或者幾項，如受政府之托管理維護某些公共設(shè)施等，這類模式私人組織的風(fēng)險較小，也較為常見。其次，特許經(jīng)營類，這類具有接近合伙特征，私人組織出全部或者部分資金，與公共部門通過一定的機制，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險。最后一類是私有化類，這類模式要求私人組織全部出資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費回收成本，這種情況下，私人組織承受的風(fēng)險較大。

二、PPP模式面臨的問題

筆者通過查閱資料，得知當(dāng)前PPP項目在我國有不少成功的案例，但是也存在不少失敗和教訓(xùn)，風(fēng)險出于各種原因，總結(jié)如下。

（一）法律、政策變更

由于PPP模式是國家公共部門和私人組織之間進(jìn)行的合作，必然受到相應(yīng)的法律和政策的約束。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會環(huán)境處在不斷變化之中，PPP模式制定時的社會情境發(fā)生了變化，政策制定者往往會通過改變政策來適應(yīng)變化了的情況，這就使得PPP模式處在一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。

（二）政府信用風(fēng)險

主要是指政府不履行或者不全面履行合同義務(wù)給合同向?qū)Ψ皆斐傻奈：?。如長春匯津污水處理廠項目，便是由于政府廢除了與之相適應(yīng)的管理辦法，不履行責(zé)任導(dǎo)致的政府信用危機。由于政府具有公權(quán)力，政府違約造成的危害更為嚴(yán)重。

（三）施行的困難

由于PPP模式在我國出現(xiàn)的時間并不是很長，這就造成對于該模式的理解沒有普及，在施行的時候會有反對的聲音。PPP模式的公共性質(zhì)，更多的涉及到公共利益，涉及到較多人的利益，所以在施行的時候會被利益相關(guān)者懷疑其透明程度。

三、PPP模式的完善意見

針對當(dāng)前我國PPP模式存在的問題，結(jié)合我國的具體國情，筆者認(rèn)為應(yīng)該在以下方面進(jìn)行完善。

（一）保持法律、政策的穩(wěn)定性

PPP模式的產(chǎn)生和發(fā)展，是私人組織和公共部門合作的產(chǎn)物，這其中，公共部門具有國家公權(quán)力，甚至是相關(guān)政策的制定者，這就給合同提出了不確定性的挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)該保持相關(guān)法律、政策的穩(wěn)定性，在制定法律、政策時，考慮長遠(yuǎn)，考慮到將來環(huán)境變化后的適應(yīng)情況，并提前做好應(yīng)對措施，這樣在合同生效后，即使發(fā)生了新的情況，有相應(yīng)的應(yīng)對措施，不至于使得項目受挫。通過相關(guān)法律、政策的穩(wěn)定，保證PPP項目的穩(wěn)定。

（二）降低政府信用風(fēng)險

政府的不履行合同義務(wù)的行為，雖然在合同法中是違約行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但是由于這方主體的特殊性，掌握著公權(quán)力，所以，即使發(fā)生政府信用風(fēng)險，合同相對人的救濟手段也較少，維權(quán)困難。這就要求對合同中的公權(quán)力一方進(jìn)行更多的限制，如對政府一方的違約行為規(guī)定明確的懲罰措施，減少行政訴訟中對私人組織設(shè)置的障礙，為其提供便利。政府的信用不單單關(guān)系到公信力問題，更多地關(guān)系到人民群眾的利益，有必要對信用風(fēng)險進(jìn)行控制。

（三）減小施行阻力

考慮到該模式在我國出現(xiàn)的時間和具體問題，現(xiàn)實中應(yīng)該加強對于這類合作的披露力度。PPP模式涉及到的是公共利益，所以廣泛的被公眾關(guān)注，如果采取公私合營的模式，會在公眾中產(chǎn)生疑問，懷疑該合作的公平性和公正性。而通過對PPP項目的相關(guān)信息披露，整個操作流程透明，更容易獲取人們的信任，從而減小施行時的阻力。

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