中國(guó)古代官制如何選賢任能

齊惠

《尚書(shū)》又稱《書(shū)》或《書(shū)經(jīng)》，以記言為主，是中國(guó)上古歷史文獻(xiàn)和部分追述古代事跡著作的匯編。其中有不少關(guān)于選賢任能的記載，如“三載考績(jī)，三考黜陟”。

中國(guó)古代官制中，從官員的進(jìn)入、管理到退出三個(gè)環(huán)節(jié)彼此承接、環(huán)環(huán)相扣、首尾相應(yīng)，在選賢任能方面形成了一套能上能下、能進(jìn)能退的用人體系。古代選賢任能的官制及其背后的制度精神在維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治方面曾起過(guò)重要作用。其中的一些具體做法及其理念，對(duì)西方乃至世界還曾產(chǎn)生過(guò)積極的影響，值得今天的研究者重新審視和思考。

進(jìn)入：不拘一格選人才

“選賢任能”在選官和任用的環(huán)節(jié)主要特色是不拘一格地發(fā)現(xiàn)和使用人才。從先秦的鄉(xiāng)里舉薦制，到漢代察舉制，再到魏晉南北朝九品中正制，直至隋唐出現(xiàn)科舉制度，中國(guó)古代選賢任能的官制一步步走向成熟。隋唐以后，在以考試為主的選拔方式外，其他制度如薦舉、學(xué)校、軍功、胥吏、捐納等也根據(jù)統(tǒng)治形勢(shì)需要而使用，多途并舉、廣收慎用。以科舉考試為途徑的選才，在破除門(mén)閥政治、吸納社會(huì)底層精英等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，特別是從社會(huì)底層制度化吸納人才，有利于加強(qiáng)對(duì)政權(quán)的認(rèn)可，打通上情下達(dá)和下情上達(dá)的制度渠道。同時(shí)，科舉考試制度將教育與用人有效對(duì)接，確保了官員政治觀念的認(rèn)同，這一點(diǎn)對(duì)于維系大一統(tǒng)政體的長(zhǎng)治久安至關(guān)重要。

發(fā)現(xiàn)人才之后就要從全局和整體上考慮怎樣安排，即進(jìn)行授官分職的銓選。從銓選程序來(lái)看，不同級(jí)別、職務(wù)、性質(zhì)的官員采取不同的任用方式，通常是級(jí)別越高、權(quán)位越重的官職越需要通過(guò)高官要員集體協(xié)商后圈定差額人選供皇帝選擇確定，對(duì)于一些格外受到重視的官職，如閣臣、監(jiān)察官、地方主官、邊疆大吏等都要采用更為特殊和嚴(yán)格的任用方式。銓選中還有限制性的規(guī)定，如回避籍貫、親屬、師生、同鄉(xiāng)等，目的是為了防止形成官官相護(hù)、聯(lián)絡(luò)有親的關(guān)系網(wǎng)，防止出現(xiàn)以權(quán)謀私甚至形成四分五裂的地方諸侯現(xiàn)象。

“選賢任能”的選任標(biāo)準(zhǔn)讓“民眾”與“政權(quán)”逐步相接近。從積極意義上講，越是注意從社會(huì)不同階層特別是社會(huì)底層吸納人才，越能擴(kuò)大執(zhí)政者的執(zhí)政基礎(chǔ)。所以，對(duì)于政權(quán)的穩(wěn)固來(lái)講，最根本的措施是要在全國(guó)范圍內(nèi)選拔“賢”和“能”。

管理：能上能下用人才

如何將選賢任能的宗旨落到實(shí)處，就需要在管理環(huán)節(jié)通過(guò)考核、獎(jiǎng)懲、監(jiān)察等相互作用、相互協(xié)調(diào)的制度營(yíng)造能上能下、各盡其能的政治生態(tài)。

首先，考核是察賢否、明功過(guò)的制度措施，也是整頓吏治的重要方式?！渡袝?shū)》上記載大禹那個(gè)年代就有“三載考績(jī)，三考黜陟”的政治實(shí)踐。在秦漢官制建立后，定期考核，根據(jù)考核結(jié)果決定升降成為定制。在官員履職一段時(shí)間后（一年、三年、六年、九年）由上級(jí)或?qū)ｉT(mén)人員和機(jī)構(gòu)對(duì)其政績(jī)、功過(guò)和德行進(jìn)行考核，分出優(yōu)劣等級(jí)加以獎(jiǎng)懲黜陟?？己耸亲R(shí)別官員行為善惡、能力大小的重要手段，考核結(jié)果作為對(duì)官員升降去留的直接依據(jù)。

其次，獎(jiǎng)懲制度具有對(duì)有功必賞形成激勵(lì)、有過(guò)必罰形成震懾的作用，是否客觀公正、賞罰分明、嚴(yán)格執(zhí)行，關(guān)系到整個(gè)官僚群體的人心向背。宋代蘇洵曾說(shuō)，有官必有考核，有考核必有賞罰。有任官而沒(méi)有考核，就等于沒(méi)有任官，有考核卻沒(méi)有落實(shí)賞罰就等于沒(méi)有考核。明清時(shí)期，對(duì)官員懲處有“公罪”和“私罪”之分，工作中的過(guò)失錯(cuò)誤稱為公罪，主觀故意犯錯(cuò)或犯罪稱為私罪，公罪從寬、私罪從嚴(yán)。為何如此？乾隆皇帝說(shuō)得透徹，公職人員一心為公做事，由于受各種條件環(huán)境的限制難免有失誤甚至錯(cuò)誤，有時(shí)事情雖比較大，但從其發(fā)生原因上講有可寬恕處；但公職人員一旦以公謀私，違法亂紀(jì)，雖然有時(shí)事情危害比較小，但也絕不能姑息養(yǎng)奸，只有這樣，那些努力工作的官員才會(huì)得到寬容保護(hù)并勇于做事，那些營(yíng)私為奸之人才會(huì)受到嚴(yán)厲懲處從而抑制以權(quán)謀私之風(fēng)，這樣的管理制度才更加公正。

最后，監(jiān)察制度具有監(jiān)督、檢察、彈劾、懲戒和教育的功效，是糾察官邪、肅正朝綱的制度利劍。古代監(jiān)察制度遵循“鉗制關(guān)系”而設(shè)置，即監(jiān)察與行政分屬兩套吏制系統(tǒng)，同體而異事，共同服務(wù)于大一統(tǒng)政體。古代監(jiān)察制度發(fā)揮功效主要依賴于：監(jiān)察權(quán)相對(duì)獨(dú)立，對(duì)最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé)，監(jiān)督糾察不受行政干擾和掣肘；監(jiān)察官依法以彈劾糾錯(cuò)為職要，威震百官；監(jiān)察有體系化、組織化、法律化的趨勢(shì)，與執(zhí)法、司法部門(mén)相互銜接、相互制衡；監(jiān)察官必須具有剛正不阿的品質(zhì)和相應(yīng)的業(yè)務(wù)能力，其選拔、任用和升降有相應(yīng)的制度法律規(guī)定，確保監(jiān)察官有威、有為、有畏；監(jiān)察官權(quán)重位卑，設(shè)置精微，有利于發(fā)揮大小相制、內(nèi)外相維的作用。

退出：新陳代謝勵(lì)人才

退出從程序上講是以“選賢任能”為宗旨的官制設(shè)置的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，并對(duì)“進(jìn)”和“管”產(chǎn)生重要影響。在古代，退出主要體現(xiàn)在致仕（退休）制度中，涉及到退休條件、待遇和退休后的管理，這些不僅關(guān)系到退休官員的切身利益，也會(huì)直接影響到在職官員的情緒和行為，更關(guān)系到整個(gè)官制體系的有效運(yùn)作。

暢通的退出渠道確保了新陳代謝。早在《禮記·王制》中就有“七十致政”的規(guī)定，漢代身為太子老師的疏廣、疏受主動(dòng)向漢宣帝提出退休申請(qǐng)，被認(rèn)為是“不戀權(quán)位”“知足不辱、知止不殆”的榜樣。在古代官制中，致仕并不簡(jiǎn)單是一般意義上的年老退休，而是一種“乞休”制度，即自己主動(dòng)提出退休申請(qǐng)，稱自請(qǐng)致仕。盡管在復(fù)雜的官場(chǎng)中，主動(dòng)提出退休有各種原因和目的，但還是為暢通退出渠道、加速新老更替、維系官場(chǎng)人事動(dòng)態(tài)平衡起到了一定的積極作用。

由于官場(chǎng)中存在各種利益和榮譽(yù)，主動(dòng)申請(qǐng)退休者是少數(shù)，更多則戀棧不去，于是采取強(qiáng)制退休的方式，主要做法是將退休制度與考核制度相結(jié)合。例如明朝對(duì)“老”“病”官員就有強(qiáng)制退休的制度規(guī)定。退休待遇與考核掛鉤，不稱職或有過(guò)錯(cuò)者則以原品級(jí)退休，如果發(fā)現(xiàn)犯罪則要追究相應(yīng)責(zé)任；對(duì)退休時(shí)9年考滿沒(méi)有過(guò)錯(cuò)者嘉獎(jiǎng)，給予升兩級(jí)退休的優(yōu)厚待遇。退休前考核，激勵(lì)與警示并存的效果很明顯，在拓寬制度渠道的基礎(chǔ)上，引入賞罰機(jī)制增加了制度的權(quán)威性和生命力，有利于增強(qiáng)在職官員對(duì)行為的預(yù)期。

在古代官制中還將退休制度與銓選制度相結(jié)合，因特殊需要可從退休官吏中選拔人才，使其再次回到官場(chǎng)任職。宋代的起復(fù)制度，為退出官場(chǎng)的官員提供了再次供職的渠道。明代銓選中因“急才”和“需缺”進(jìn)行的“起廢”“添注”的任用方式給退休官員重新回到官場(chǎng)帶來(lái)機(jī)會(huì)。退休官吏被起復(fù)任職，從積極意義上講，可以為那些因忤逆權(quán)貴、直道難容、志向未遂等各種非年齡原因離開(kāi)官場(chǎng)的賢能之人，提供再次發(fā)揮才能的機(jī)會(huì)，為選賢任能提供更廣泛、更具有彈性的制度保障，但從消極意義上講，起復(fù)退休官員也為各種奔競(jìng)之徒打開(kāi)了方便之門(mén)。對(duì)這一制度的用舍行藏，也體現(xiàn)了執(zhí)政者的政治智慧。

（作者系中央黨校政法部副教授）