稅費改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主性的調(diào)查與研究

張廣建

摘 要：稅費改革后，事權(quán)、財權(quán)的上收引起縣鄉(xiāng)關(guān)系的全面調(diào)整。一些學者認為改革結(jié)果使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“半癱瘓”狀態(tài)，?？顚Ｓ檬沟绵l(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有任何行動自主權(quán)，完全成為縣、市政府的“附庸”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為“依附型”“懸浮型”政權(quán)。筆者通過在東部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有處于懸浮狀態(tài)，它在國家與農(nóng)民的關(guān)系中也沒有被“邊緣化”，反而更為密切。稅費改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在較大自主性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在村莊表現(xiàn)為“汲取”“管理”“服務(wù)”并存的局面。

關(guān)鍵詞：稅費改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；自主性

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）01-0049-03

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為中國最基層政權(quán)，直接面向廣大農(nóng)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是國家與農(nóng)民發(fā)生關(guān)系最為直接的一級政府。2002年，為減輕農(nóng)民負擔，調(diào)整國家與農(nóng)民關(guān)系，我國政府在全國范圍內(nèi)推行稅費改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)、事權(quán)上收，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)形成巨大沖擊。學界對稅費改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)展開了激烈討論，甚至對鄉(xiāng)鎮(zhèn)去留問題進行爭辯。周飛舟（2006）通過分析稅費改革過程中縣鄉(xiāng)政府財政體制的變化，指出事權(quán)上收、工資統(tǒng)發(fā)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變得“空殼化”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“半癱瘓”狀態(tài)，政府不能更加完善、周密地提供公共服務(wù)，而是在國家和農(nóng)民中間造成一種“真空”狀態(tài)。周飛舟認為稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主要職能變?yōu)椤芭苠X”和借貸，成為 “懸浮型政權(quán)”。歐陽靜（2011）針對此提出了“維控型”政權(quán)，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“維控型”特性與稅改沒有很大的關(guān)聯(lián)，而是受壓力型體制、鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)、官僚制組織的影響。

付偉、焦長權(quán)（2015）在研究新時期中西部地區(qū)農(nóng)村基層政權(quán)運作邏輯時指出，稅費改革和基層行政體制改革給基層政權(quán)帶來另兩個深遠后果：一是“以縣為主”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)日益成為縣級政權(quán)的派出機構(gòu)；二是從鄉(xiāng)村關(guān)系來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮于鄉(xiāng)土社會之上，二者之間日漸疏離。付、焦認為現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于一種“無權(quán)無錢”的狀態(tài)，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)被縣市政權(quán)上收，成為了縣市政府的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的控制弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為“依附型”“懸浮型”政權(quán)。在項目制背景下，項目進村后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨“權(quán)弱事多”的處境，又成為一個應(yīng)付上級、服務(wù)下級、跑腿辦事的徹底的“協(xié)調(diào)型政權(quán)”。

筆者通過實地田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有像付、焦所說“徹底‘依附于縣級政權(quán)和對村莊控制能力徹底‘弱化”。本文將在闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的過程中針對付、焦文中如下三個觀點進行反駁：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)日益成為縣級政權(quán)的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)財縣管下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有任何行動自主權(quán)，完全成為縣級政府的“附庸”；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊的控制能力徹底“弱化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在國家與農(nóng)民的關(guān)系中被日益邊緣化，處于“懸浮”狀態(tài)；三是項目制背景下，村干部積極性不高，怨氣很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動員村干部困難很大，缺乏制度化的動員工具。

2016年夏天，筆者在導師的引薦下，在S省L鄉(xiāng)政府進行了一個多月的實地田野調(diào)查。在調(diào)查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然存在汲取現(xiàn)象；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有淪為縣級政府的附庸，反而是擁有較大的自主性；鄉(xiāng)政府對村莊有較強的控制能力，并非處于“懸浮”狀態(tài)，鄉(xiāng)政府通過制度化工具與非制度性工具管理村干部，村干部也并非消極對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的任務(wù)。

L鄉(xiāng)是中國東部一個普通的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國土面積37平方千米，耕地34 535畝，共5 158戶、20 199人，轄8個行政社區(qū)，共有37個自然村，分為東西南北四個管區(qū)，其中東管區(qū)8個村、西管區(qū)9個村、南管區(qū)11個村、北管區(qū)9個村。筆者在到了L鄉(xiāng)之后，在管區(qū)和辦公室兩個可供實習的地方中選擇了辦公室，一是因為辦公室是各種文件、材料上傳下達的地方，在辦公室可獲取第一手的鄉(xiāng)政府資料；二是因為在辦公室可以最大范圍地接觸各部門的工作人員及村支書，可以最快地熟悉他們，方便調(diào)研期間對他們進行訪談。

一、稅費改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

2002年，財政部出臺《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題的意見》，旨在完善省以下財政管理體制。當時目標主要是切實保證機關(guān)事業(yè)單位工作人員工資的及時足額發(fā)放和基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財力差距。并提出“要進一步加強對鄉(xiāng)財政的管理，約束鄉(xiāng)政府行為”。為了了解目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的情況，筆者分別對財政所所長、經(jīng)管站站長做了深入訪談。

N縣的鄉(xiāng)財政所從2005年開始劃給縣財政局，當年鄉(xiāng)財政所人員是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)里選的，因為現(xiàn)招事業(yè)編時間來不及。2006年后，鄉(xiāng)財政所人員都是通過事業(yè)編考試考到財政局，再由財政局下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上來?！班l(xiāng)財縣管”后，財政所跟政府是一套賬，經(jīng)費、花錢、工資等全在一塊。L鄉(xiāng)財政所所長說：“‘鄉(xiāng)財縣管這個詞，現(xiàn)在基本不提了，領(lǐng)導也不讓提了。從2015年開始，縣財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的賬開始分開，不那么徹底統(tǒng)一了?，F(xiàn)在財政所有兩套賬，一套是財政所總預算賬，一套是政府的經(jīng)費賬。上級撥錢時先把錢撥到財政所賬上，財政所再把錢撥到政府賬上，平時主要負責監(jiān)督，鄉(xiāng)政府經(jīng)費怎么用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己支配。財政所由兩種人組成，一種是財政所的，一種是政府的。一開始全是財政局的人，鎮(zhèn)里人員屬于幫忙。分成兩套賬以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的人主要負責經(jīng)費賬，財政所負責審核、監(jiān)督、把關(guān)。正常財政所應(yīng)該有4個人，財政所的賬2個人管，政府的賬2個人管，但現(xiàn)在只有2個人。咱們縣實行鄉(xiāng)財縣管比較徹底，別的縣雖然名義上也鄉(xiāng)財縣管，按上級規(guī)定做賬，但資金使用仍歸自己自由支配，辦公人員仍是鎮(zhèn)政府的人。從9月份開始鄉(xiāng)政府開始自己發(fā)工資，‘鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管目前呈回歸的趨勢?！保ǜ鶕?jù)筆者對財政所所長訪談?wù)恚?/p>

與“鄉(xiāng)財縣管”相對應(yīng)，村里財務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站管理，村委會使用辦公經(jīng)費時，需要鄉(xiāng)長簽字同意后才能去經(jīng)管站進行報賬。

由于D市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算和決算信息并未公開，出于敏感性考慮，財政所所長并未透露L鄉(xiāng)具體收入數(shù)字，只是說了收入來源。2015年1—12月，L鄉(xiāng)實現(xiàn)稅收511萬元，其中國稅298萬元、地稅213萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成稅收任務(wù)，市里按照一定比例返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或者以商業(yè)基金的形式返還?；鹗杖胫饕峭恋爻鲎屖杖?，專項基金只針對單個項目，必須把錢用到這個項目上，?？顚Ｓ?。一般轉(zhuǎn)移支付主要用于彌補地方財政缺口。辦公經(jīng)費用于完成上級安排的各種任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己做好財政預算，縣市政府只將經(jīng)費分為環(huán)境保護等幾大類，具體的經(jīng)費劃分還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己做主。此外，稅收返還和基金收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由支配的資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自己轄區(qū)的情況安排預算，按輕重緩急安排支出。資金的流動，相當于增加了政府的財力，這些錢充當了政府運行的“潤滑劑”。在財權(quán)被上收的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財力上仍保持了一定自主性。

二、實際運行中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

筆者根據(jù)調(diào)研所獲材料，通過舉例說明以下幾個現(xiàn)象：稅費改革及農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)汲取現(xiàn)象仍然存在；縣級政府安排給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)日益繁多，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查也與日俱增，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是所有任務(wù)都“買賬”，并非是縣級政府的附庸；項目制背景下，上級任務(wù)的完成需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非處于“懸浮”狀態(tài)，反而使縣市和村莊的聯(lián)系日益緊密，起到橋梁和紐帶的作用。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在汲取現(xiàn)象

2006年1月1日起，我國正式取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消理論上意味著農(nóng)民再無稅費負擔。筆者在L鄉(xiāng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每年村民都要上交“黃河水費”。黃河水費是在黃河引灌區(qū)由于農(nóng)民使用黃河水而征收的費用，是S省的一項土政策，國家并無明確規(guī)定。由于技術(shù)原因達不到按計量收費的條件，一般都是根據(jù)耕地面積收取水費，無論澆地與否都要交錢。黃河水費并無統(tǒng)一定價，執(zhí)行過程中缺乏監(jiān)管，基層政府操作空間很大，往往層層加碼，各地收費不一。由于黃河水費涉及縣市考核，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別重視。加上稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要依靠上級支付，加碼黃河水費成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加財政收入的有效途徑。隨著小農(nóng)水工程的建設(shè)，農(nóng)民不再使用黃河水澆灌，但黃河水費卻每年都在征收。對于黃河水費，農(nóng)民普遍不再認可，交費意愿非常低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往采用黃河水費掛鉤小麥直補的方式強迫農(nóng)民交錢，即農(nóng)民不交黃河水費，等發(fā)小麥直補時直接從里面扣除，有時甚至不發(fā)，這種現(xiàn)象較為普遍。因為涉及縣市考核排名，上級政府也會“睜一只眼閉一只眼”，對基層政府加碼黃河水費的現(xiàn)象默許。稅費改革后，雖然取消了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)被上收，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)汲取能力依然存在，“黃河水費”就是“汲取型”政府的表現(xiàn)形式之一。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)在日常行政中具有自主性

上級政府壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)日益繁多，由于人員的流失和資金、精力所限，鄉(xiāng)政府對所有任務(wù)進行了劃分。按照任務(wù)涉及的利益群體劃分為政治任務(wù)、常規(guī)任務(wù)?！安簧婕翱h級政府利益的工作，上級一般不催促鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而涉及大局利益的，例如黃河水費，涉及全縣的名次，涉及縣委書記考核，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核是必須完成的。包括征兵、各種保險繳費、扶貧、三改一處理，這些都涉及縣常委會、縣領(lǐng)導班子全體成員利益，這些工作都是政治任務(wù)，完不成任務(wù)上級就會問責鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些工作不能?；荒芾侠蠈崒嵃匆?guī)定完成。對于不涉及考核，或者涉及縣直部門的任務(wù)，重視度要下降。涉及部門利益時工作松一些，涉及整體利益時就要緊一些。同樣是政治任務(wù)，但有時也會根據(jù)任務(wù)性質(zhì)、完成時間排出先后。任務(wù)如果只涉及部門利益就會出現(xiàn)分化問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有‘買賬與‘不買賬之分，完成任務(wù)的情況就不是很統(tǒng)一。如果鄉(xiāng)政府‘買賬，任務(wù)會完成得很好，甚至120%地完成；但如果‘不買賬，就完成50%。有時候鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導之間也有沖突，干這個活就不能干另外一個活，因為時間精力有限，有的領(lǐng)導想建學校，有的想建老年公寓，資金不充足，只能二選一。兩個分管領(lǐng)導，重視程度不一樣，資金足的話兩個都建就沒事，但是資金往往是不足的。在這種情況下，看看哪個項目的‘利益共同體更多一些，哪個能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來更大收益，在這個過程中往往會用到人際關(guān)系?！保ǜ鶕?jù)筆者對L鄉(xiāng)T主任訪談錄音整理）

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的管理

隨著上級政府給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作壓力越來越大，工作任務(wù)日益增多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要村莊完成各項任務(wù)，首先需要管理好村干部。這其中涉及兩個問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么激勵、動員村支書，或者說村支書的干活動力是什么；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么制約村支書。

下面是2015年N縣縣委制定的《關(guān)于加強農(nóng)村黨支部書記規(guī)范化管理的實施意見》局部內(nèi)容：

……

待遇保障

（一）在職有合理待遇。在職農(nóng)村黨支部書記每人每年平均補貼報酬不低于1.5萬元，繼續(xù)實行星級化管理，堅持以級定星、以星定酬。補貼報酬由崗位補貼、星級補貼、績效補貼三部分構(gòu)成，績效補貼一般不少于補貼總額的50%。崗位補貼根據(jù)村人口數(shù)確定，星級補貼按任職年限確定，按季度發(fā)放；績效補貼根據(jù)考核評議結(jié)果確定，年底前發(fā)放。

對全縣60周歲以下、任現(xiàn)職滿一年以上、已經(jīng)按照有關(guān)規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的農(nóng)村黨支部書記，今后參加繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可享受財政補助，以縣財政補助為主。每人每年補助不低于2 000元。

（二）退職有基本保障。對未納入養(yǎng)老保險范圍、累計任職10年以上、正常離任的農(nóng)村黨支部書記，男性年滿60周歲、女性年滿55周歲后，每年給予一定的生活補貼，由縣財政列支。補貼標準根據(jù)實際任職年限確定。任職10—14年的，每年發(fā)放600元……

（三）干好有發(fā)展前途。加大從優(yōu)秀農(nóng)村黨支部書記中招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員力度，探索從優(yōu)秀黨支部書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子成員。工作成績突出的農(nóng)村黨支部書記，有限推薦為各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員和“勞動模范”人選?？h委每年評選表彰一批優(yōu)秀農(nóng)村黨支部書記，給予一定獎勵，組織一次健康查體。

……

通過完善落實選拔任用、待遇保障、考核獎懲等一系列規(guī)章制度，形成以待遇穩(wěn)定為核心、獎懲具體化為手段、管理規(guī)范化為目標的農(nóng)村黨支部書記管理新體系。但詳細周密的管理體系，只是一個針對所有村支書的基礎(chǔ)保障。值得注意的是，并不是所有的村支書都看中上文所列待遇，只有年齡偏大的支書以此為動力，另外一些村支書看中的是鄉(xiāng)政府給予的額外福利。這些村支書是村支書群體中的“精英”，往往年齡在40歲至50歲之間，或者是有自己的工廠或者有自己的工程隊。鄉(xiāng)政府會給在完成任務(wù)中出力多的村支書一些額外福利，或者給村支書開的工廠免稅，或者把一些項目工程的施工承包給這些村支書。企業(yè)免稅使得村支書獲利非常，干工程的收入也要遠遠高于村支書收入，支書掙了錢也會拿一部分幫助政府完成任務(wù)。比如掙了10萬塊錢，村支書會拿出4萬塊錢作為流動資金，在每年收取黃河水費的時候墊資，或者在繳納農(nóng)業(yè)保險時為完成任務(wù)而墊資。L村、S村等10個村，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)有重大任務(wù)時往往是“沖鋒陷陣”，帶頭完成任務(wù)，它們承擔了鄉(xiāng)政府一半以上的任務(wù)，并成為其他村的榜樣，帶動全鄉(xiāng)任務(wù)的完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村支書之間形成一種默契：工資待遇對普通支書的激勵可能為百分之百，對于精英支書的激勵只有40%，另外60%的激勵則來自于企業(yè)免稅或者工程項目。

在采取制度或非制度方式調(diào)動村支書積極性的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也以此約束村干部。首先，考核成績和村支書工資掛鉤，對于普通支書就能產(chǎn)生較大約束力，因為工資就是他們的全部工作動力，實際工作中他們一般會認真完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)。其次，對于精英支書來說，除了扣工資約束外，對他們往往采用重新征收企業(yè)所得稅、不給予工程項目等方式的約束。最后，不論是普通支書還是精英支書，如果執(zhí)意不完成下達的任務(wù)，只能予以罷免。村支書三年一換屆，一般都是連任，如果有人利用“拉選票”手段當上村支書，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不想用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會在村辦公經(jīng)費、村集體收入上鉗制支書。復雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)，村支書很難及時按規(guī)定完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以此為由罷免支書。

三、討論和總結(jié)

稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作的制度化背景發(fā)生了變化，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府汲取現(xiàn)象仍然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍有“汲取型”政權(quán)的影子。基層政府在與村莊發(fā)生關(guān)系時，“汲取”“服務(wù)”相互交織，“服務(wù)”需要以“汲取”為前提?；菝裾咄褪召M項目掛鉤，黃河水費和小麥直補掛鉤是最常見的方式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有完全成為縣級政府的“附庸”，也沒有“懸浮”于村莊之上。在對待上級任務(wù)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會根據(jù)任務(wù)涉及的利益群體、發(fā)布任務(wù)的部門、是否涉及考核及所占比重、時間緩急進行自我選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的聯(lián)系也更為密切，鄉(xiāng)政府和村支書形成一種默契，互利式共贏。在正式制度與非正式福利的激勵下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既可以調(diào)動村干部工作的熱情，又能約束他們。村干部有足夠的動力，工作積極性很高。

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