論呈繳本制度的性質(zhì)及內(nèi)在機制重構(gòu)

徐春成

摘要：呈繳本制度是各國法律上的通行制度。我國在實踐中一直實施該制度。既有研究對呈繳本制度的法律性質(zhì)有所忽視，未能弄清導(dǎo)致呈繳本制度運行不暢的制度原因，因此需要在理清制度構(gòu)成、運行方式的基礎(chǔ)上對該制度的性質(zhì)加以辨析，進(jìn)而按照征收的法理，以利益平衡的方法，對呈繳本制度的內(nèi)在機制加以重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：呈繳本運行方式

法律性質(zhì)機制重構(gòu)

分類號D912.1

DOI

10.16603/j.issnl002-1027.2016.06.016

在法國、英國、美國、日本等國家，圖書等文獻(xiàn)資料出版后，出版者應(yīng)當(dāng)依法將一份或者數(shù)份復(fù)制件提交法定主體保存。這種制度稱為呈繳本制度。我國在實踐中一直實施這種制度，但采用不同的稱謂，在中央法規(guī)層面，多稱為“送交樣本”（如《出版管理條例》第23條）；在地方法規(guī)層面多稱為“呈繳本制度”或者“呈繳制度”（如《湖北省公共圖書館條例》第12條、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》第15條）。在國務(wù)院法制辦公布的《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》（2015年12月9日）中，將這一制度命名為“出版物呈繳制度”。本文遵從學(xué)界慣例，以呈繳本制度稱之。

國內(nèi)學(xué)界對呈繳本制度的研究主要側(cè)重于域外制度介紹、制度沿革、實施狀況及完善方案等。既有研究認(rèn)為，我國實施的呈繳本制度主要存在兩個問題：一是制度位階過低。現(xiàn)行呈繳本制度由行政法規(guī)、行政規(guī)章（主要是文化部、新聞出版總署發(fā)布的六個通知及個別省份的地方政府規(guī)章）、地方性法規(guī)等加以規(guī)定，未上升到法律層面。二是制度實施效果不佳。受市場經(jīng)濟和體制改革影響，出版者對呈繳本制度存在抵觸行為，近年來向法定主體呈繳的出版物數(shù)量大幅下滑。在對策方面，既有研究認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)提高呈繳本制度的法律位階，在行將制定的“公共圖書館法”中明確規(guī)定呈繳本制度；應(yīng)當(dāng)建立補償機制，鼓勵出版者呈繳文獻(xiàn)資料，改進(jìn)執(zhí)法機制、加大懲罰力度，敦促出版者履行法定義務(wù)。應(yīng)當(dāng)說，既有研究較為深入地揭示了呈繳本制度的制度構(gòu)成、實施狀況，所提出的制度完善方案也具有參考價值。但是，既有研究對于呈繳本制度的性質(zhì)、內(nèi)在機理等問題未能深入探討。呈繳本制度的核心內(nèi)容是：出版者必須在文獻(xiàn)出版后向法定主體提交一份或者數(shù)份復(fù)制件。從出版者角度看，無償向法定主體呈繳一份或者數(shù)份文獻(xiàn)復(fù)制件的事實，是否構(gòu)成憲法上的征收？或者構(gòu)成依法納稅（實物稅）？顯然，呈繳本制度的運行必然導(dǎo)致作為與國家相對應(yīng)的公民的財產(chǎn)減少。由此可見，呈繳本制度的核心規(guī)則在制度屬性上意義重大，涉及到公民基本權(quán)利的減損，因此在進(jìn)行制度設(shè)計時必須先在理論上詳加闡明。對呈繳本制度的法律定性不同，其內(nèi)在的機理必然出現(xiàn)差異，如出版者履行呈繳義務(wù)是否需要國家給予公平補償，或者違反義務(wù)是否構(gòu)成逃稅、偷稅等。本文企圖在梳理分析我國現(xiàn)行呈繳本制度的構(gòu)成要素、運行方式的基礎(chǔ)上對以上兩個問題加以探討，求教于學(xué)界同仁。

1.現(xiàn)行呈繳本制度的構(gòu)成探析

制度由一系列主體和行為規(guī)則構(gòu)成。制度的核心是權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)。主體是權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)的承擔(dān)者，行為規(guī)則則是主體行使權(quán)力、主張權(quán)利、履行義務(wù)的方式方法：必須行為、可以行為、不得行為。按照這種理論來觀察呈繳本制度的構(gòu)成，我們發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的呈繳本制度有著不同的樣態(tài)：

樣態(tài)一：

出版單位在文獻(xiàn)出版之前，向國家圖書館、中國版本圖書館和國務(wù)院出版行政部門免費送交樣本1—3份。出版單位未履行義務(wù)的，由出版行政部門責(zé)令改正，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令限期停業(yè)整頓或者由原發(fā)證機關(guān)吊銷許可證。（《出版管理條例》（2001）第23條、第61條，新聞出版總署《重申（關(guān)于征集圖書、雜志、報紙樣本辦法）的通知》（1991））

樣態(tài)二：

出版社、報社、雜志社等出版單位和有關(guān)單位，應(yīng)當(dāng)自出版物出版之日起30日內(nèi)，將出版物樣本2部送當(dāng)?shù)毓矆D書館收藏。出版單位未履行義務(wù)的，由文化行政管理部門協(xié)同有關(guān)部門責(zé)令限期送繳。（《河南省公共圖書館管理辦法》第21條、第27條）

樣態(tài)三：

省內(nèi)各出版社、報社、雜志社等出版單位，應(yīng)當(dāng)在出版物出版30日內(nèi)，向省圖書館及出版單位所在地的市、州公共圖書館繳送兩冊（套）樣本。出版單位未履行義務(wù)的，由文化行政主管部門責(zé)令其限期改正；拒不改正的，由文化行政主管部門會同有關(guān)部門處以相當(dāng)于應(yīng)繳物樣本定價5至10倍的罰款。（《湖北省公共圖書館條例》第12條、第22條，類似規(guī)定見《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》第15條、第30條）

對以上三種樣態(tài)，可以列表如表1。

從制度構(gòu)成上看，現(xiàn)行呈繳本制度的三種樣態(tài)的共同特征在于：

第一，對出版單位課以向法定主體呈繳出版物的義務(wù)。出版單位在圖書出版前后，必須在一定期限內(nèi)向特定的公共圖書館或者行政機關(guān)呈繳出版物，否則將會招致主管行政機關(guān)的行政處罰。出版單位的義務(wù)履行，依賴于自己的自覺行為或主管行政機關(guān)的強制。

第二，未賦予公共圖書館等法定主體請求出版單位呈繳出版物的權(quán)利。雖然現(xiàn)行制度運行的結(jié)果致使公共圖書館獲得利益，但公共圖書館等主體在出版單位不履行義務(wù)的情形下，除了向文化或者出版行政管理機關(guān)投訴之外，無權(quán)請求義務(wù)主體即出版單位履行呈繳出版物的義務(wù)。公共圖書館在目前的制度中僅能作為被動的受益人存在。

第三，行政機關(guān)有權(quán)強制出版單位履行義務(wù)。這里的行政機關(guān)主要是文化行政機關(guān)（文化部、廳、局）和出版行政機關(guān)（國家新聞出版廣電總局及地方各級新聞出版廣電局），它們有權(quán)采取責(zé)令呈繳、行政警告、責(zé)令限期停業(yè)整頓或者吊銷許可證、罰款等行政處罰強制出版單位履行呈繳義務(wù)。

第四，對出版單位的損失不予補償。現(xiàn)行制度把呈繳出版物作為出版單位的法定義務(wù)，由出版單位承擔(dān)在呈繳出版物過程中發(fā)生的全部費用（出版物的成本費、郵寄費用、管理及人工費用等）。對于出版單位支出的此等費用，既不能請求國家給予公平合理地補償，也不能在繳納增值稅等稅收過程中加以抵消。

上述三種制度樣態(tài)的差異在于：第一，義務(wù)主體即出版單位的負(fù)擔(dān)程度不同，后兩種樣態(tài)下出版單位的負(fù)擔(dān)較重；第二，受益主體的范圍不同，后兩種樣態(tài)下受益主體的范圍較廣；第三，監(jiān)督人不同，后兩者賦予文化行政部門監(jiān)督權(quán)，前者則僅賦予出版行政部門以監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)；第四，違法者可能承擔(dān)的法律責(zé)任不同。樣態(tài)一規(guī)定的法律責(zé)任較重，樣態(tài)二沒有規(guī)定法律責(zé)任，樣態(tài)三則設(shè)置了經(jīng)濟型的罰款法律責(zé)任。不同的法律責(zé)任反映了法律義務(wù)違反后的法律成本或法律風(fēng)險，也反映了不同制度的法律屬性。很明顯，樣態(tài)一的違法成本較高，樣態(tài)三次之，樣態(tài)二的違法成本最低。正因為樣態(tài)二沒有設(shè)置違反義務(wù)的處罰，所以樣態(tài)二的制度難以歸人征收或者稅收范圍。而樣態(tài)一、樣態(tài)二因為設(shè)置了強制呈繳，并課以較為嚴(yán)厲的違法后果，因此其制度形態(tài)必然屬于征收或者稅收的范疇。至于如此設(shè)計是否合法合理，容后詳論之。

2.現(xiàn)行呈繳本制度的運行方式考察

現(xiàn)行呈繳本制度的運行的方式有二：一是由出版單位主動履行呈繳義務(wù)；二是由行政機關(guān)以處罰督促出版單位履行呈繳義務(wù)。

前者的實現(xiàn)主要依賴于出版單位對法律義務(wù)的自覺認(rèn)同，對法律的理解與尊重。在市場經(jīng)濟條件下，尤其在我國社會信用體系不完善、社會誠信度不佳的情況下，依賴出版單位的良心和自覺，往往無法落實呈繳本制度。經(jīng)過體制改革后的出版單位多數(shù)以市場利益、經(jīng)濟利潤為行為導(dǎo)向，再加上自負(fù)盈虧的經(jīng)濟報償制度安排，必然使得出版單位傾向于盡量不呈繳出版物，因為這樣可以節(jié)約大量的成本，從而提高經(jīng)營利潤。

后者需要行政機關(guān)積極執(zhí)法方可實現(xiàn)。出版行政主管機關(guān)面臨的執(zhí)法對象數(shù)量極大，可能無力完成執(zhí)法任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，截止2014年底，我國有出版社583家；2014年，全國共出版圖書448431種，期刊9966種、平均期印數(shù)15661萬冊，報紙1912種、平均期印數(shù)22265.00萬份，錄音制品9505種、2.24億盒（張），電子出版物11823種、35048.82萬張。面對如此龐大的出版市場，各級出版行政機關(guān)在面臨查處非法出版物等諸多執(zhí)法任務(wù)的情況下，可能根本無暇顧及未依法履行呈繳義務(wù)的各家出版單位。

上述判斷得到了呈繳本制度實施狀況調(diào)查數(shù)據(jù)的印證。當(dāng)前我們無法獲得關(guān)于呈繳本制度實施狀況的歷年統(tǒng)計資料，事實上也比較難以獲取。從已經(jīng)公開的文獻(xiàn)資料中，我們獲得了2000年、2007年的兩份數(shù)據(jù)資料。李國新提供的資料顯示：“以出版物樣本接受情況最好的國家圖書館而言，2000年圖書收繳率為62.23%，雜志完整繳送的為42。54%，不完整的為36.49%，不繳送的為20.97%，省市級以上大報完整繳送的只占21.28%，不完整的為10.62%，不繳送的占68.10%?！瘪T守仁提供的資料顯示：“2007年，向國家圖書館履行呈繳義務(wù)的出版單位872個，占應(yīng)呈繳單位1169個（出版單位數(shù)量不含報紙與期刊）的75%；呈繳數(shù)量為169359種，685037冊（件），占總出版數(shù)量298922種的56.7%。從呈繳物的種類分析，期刊呈繳的履行率最高，為83.2%，其中完整呈繳的占已經(jīng)呈繳總量的52.8%；然后依次是圖書59.1%，電子出版物46%，音像出版物43.6%，報紙最低26%，其中完整的占總量的24%”這些數(shù)據(jù)表明，我國現(xiàn)行的呈繳本制度的實施效果并不理想。

情況更為嚴(yán)重的是，上述呈繳本制度實施狀況不佳的事實并未引發(fā)出版行政主管機關(guān)對出版單位的行政處罰。在互聯(lián)網(wǎng)上幾乎找不到出版單位因為拒絕履行呈繳義務(wù)而被行政主管機關(guān)處罰的案件和報道。這也與已有的對出版單位履行呈繳義務(wù)狀況的調(diào)查數(shù)據(jù)相印證。據(jù)《河南日報》報道，河南省新聞出版局副局長張培芹在接受記者采訪時，直接承認(rèn)出版單位呈繳圖書的負(fù)擔(dān)較重，出版單位不情愿履行呈繳義務(wù)，建議公共圖書館通過與出版單位溝通，說服其履行呈繳義務(wù)。他并未提出要對這些出版單位實施行政處罰的措施，以保障法律義務(wù)的實現(xiàn)。這正說明了行政主管機關(guān)對待呈繳本制度的態(tài)度。這說明行政機關(guān)可能無力或者不愿通過行政處罰來監(jiān)督出版單位履行出版物呈繳義務(wù)。因此，我們認(rèn)為目前的呈繳本制度的運行機制可能并不合理。

3.呈繳本制度的法律性質(zhì)辨析

現(xiàn)行呈繳本制度是根據(jù)行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)建立起來的。規(guī)定呈繳本制度的法律文件在立法過程中可能并未過多考慮這一制度的性質(zhì)及其與上位法的關(guān)系，尤其是與憲法、立法法的關(guān)系。如前所述，呈繳本制度的核心是出版單位無償向公共圖書館呈繳出版物。我國目前的公共圖書館多是由各級人民政府興辦、面向社會開放的圖書館。雖然《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》將公共圖書館的范圍擴展至由非政府組織、個人舉辦的以提供閱讀服務(wù)為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻(xiàn)信息，向公眾開放，并經(jīng)依法登記的非營利組織，但從現(xiàn)行呈繳本制度運行的結(jié)果看，出版單位是將其財產(chǎn)（出版物）無償轉(zhuǎn)移給國家開辦的公共服務(wù)機構(gòu)——公共圖書館。從財產(chǎn)關(guān)系角度看，呈繳本制度的實質(zhì)是將一部分公民的財產(chǎn)強制無償?shù)貏澽D(zhuǎn)公共服務(wù)機構(gòu)所有。這里發(fā)生的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移關(guān)系在法律上有兩種可能的性質(zhì)：一是構(gòu)成稅收，二是構(gòu)成憲法上的征收。

稅收是“以實現(xiàn)國家公共財政職能為目的，基于政治權(quán)力和法律規(guī)定，由政府專門機構(gòu)向居民和非居民就其財產(chǎn)或特定行為實施強制、非罰與不直接償還的金錢或?qū)嵨镎n征，是國家最主要的一種財政收入形式”。稅收是國家獲取財政收入的方式，其目的在于滿足國家機關(guān)運作的基本需要。對于出版單位而言，呈繳義務(wù)的履行與納稅義務(wù)的履行毫無分別。因此出版單位履行呈繳義務(wù)的行為類似于納稅。但從出版行政機關(guān)角度看，其強征出版單位的出版物（實物）并非為了滿足本單位履行公共行政服務(wù)之需，似乎又不能歸入稅收的范疇。從法律執(zhí)行角度看，政府機關(guān)并不直接獲得出版單位的財物，而是以實施處罰相威脅迫使出版單位向公共圖書館呈繳財物（出版物）。

征收是由國家基于公共利益的需要取得公民的財產(chǎn)并給予補償?shù)男袨?。我國憲法?3條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。征收行為是國家的主權(quán)行為，其目的是為了執(zhí)行特定的公共任務(wù)。征收需要國家給予適當(dāng)補償。征收有立法征收與行政征收兩類。立法征收即通過立法將某些財產(chǎn)劃歸國有，如我國憲法第10條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”，導(dǎo)致城市的土地即可劃歸國有。行政征收是行政機關(guān)基于行政征收行為將某財產(chǎn)轉(zhuǎn)為國有，如行政機關(guān)實施的土地征收?，F(xiàn)行呈繳本制度是將出版單位的財產(chǎn)強制轉(zhuǎn)移給公共圖書館，并未轉(zhuǎn)移給行政機關(guān)。從這點看，它不屬于行政征收。但現(xiàn)行制度卻在立法上為出版單位就其未來發(fā)生的財產(chǎn)設(shè)定向公共圖書館呈繳的義務(wù)，似乎構(gòu)成立法征收。又因為現(xiàn)行制度未能設(shè)置國家對出版單位因履行呈繳義務(wù)而受損的合理補償義務(wù)，因此又不符合我國憲法規(guī)定的征收條件。

至此，我們發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)行呈繳本制度似乎無法歸入我國現(xiàn)有的法律體系，其法律性質(zhì)模糊不清，這勢必影響其制度運作和調(diào)整社會關(guān)系效果的發(fā)揮。

就呈繳本制度的實質(zhì)看，它的要義是由政府強制出版單位向公共圖書館呈繳一定數(shù)量的財產(chǎn)。在性質(zhì)上類似于稅收或者征收。從我國立法法第8條的規(guī)定看，不論是稅收，還是對非國有財產(chǎn)征收，都屬于法律保留事項。換言之，不論我們?nèi)绾慰创世U本制度，其都應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)定。法律以外的法律文件無權(quán)規(guī)定呈繳本制度。從這個角度說，現(xiàn)行的呈繳本制度違反了立法法的規(guī)定，其效力遭受質(zhì)疑是必然的。當(dāng)然，我國尚未建立由公民個人發(fā)起違憲審查的訴訟制度，對現(xiàn)行制度固然不能通過訴訟來解決，但涉嫌違憲的制度在實施中畢竟難以為世人所認(rèn)同。

4.呈繳本制度內(nèi)在機制的重構(gòu)

國內(nèi)學(xué)界在探討呈繳本制度時基本未考慮該制度的性質(zhì)，多數(shù)論者都站在該制度能夠增加圖書館館藏、促進(jìn)公共服務(wù)的立場，忽視了從出版單位的角度考察這一制度運行的機制和后果。法律不是萬能的，立法不能任性。法律的執(zhí)行受到執(zhí)法成本、法律合理性、義務(wù)主體的配合意識等因素的影響。從這點觀察，《公共圖書館法》（征求意見稿）第22條、第38條僅簡單延續(xù)國內(nèi)實施狀況不佳的呈繳本現(xiàn)行規(guī)則并不利于公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，立法之后必然面臨施行難的窘境。

本文認(rèn)為，要克服目前呈繳本制度運行不佳的窘?jīng)r，必然要重構(gòu)呈繳本制度的內(nèi)在機制，改變目前單方面給出版單位課加呈繳義務(wù)及罰則的核心規(guī)則，將出版單位、政府、公共圖書館、公眾的利益加以合理平衡。

第一，改變對呈繳本制度法律性質(zhì)模糊處理的現(xiàn)狀，明確將該制度確定為征收制度。將征收對象確定為出版單位出版的圖書等出版物，將呈繳本制度與書報審查制度下的樣書提交備審規(guī)則區(qū)別開來。將征收主體明確為主權(quán)意義上的國家，由國務(wù)院出版行政部門或者省級人民政府出版行政管理部門具體實施，通過公開程序制定征收補償標(biāo)準(zhǔn)，并納入本級政府公共財政。征收補償標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)被征收圖書等出版物的成本費用及其他費用合理確定。確立合理的呈繳義務(wù)履行時間，改變目前根據(jù)圖書等出版物的出版時間來確定呈繳義務(wù)時間節(jié)點的方法，改為確定的一年之內(nèi)的某個日期，如每年的一月一日。出版單位履行呈繳義務(wù)的時間節(jié)點也可以由出版單位與公共圖書館通過協(xié)議加以約定。

第二，明確授予公共圖書館請求出版單位履行呈繳義務(wù)的權(quán)利。改變現(xiàn)行制度僅將圖書館至于被動受益人地位的現(xiàn)狀，明確公共圖書館行使此權(quán)利時，可以通過與出版單位簽訂呈繳義務(wù)履行協(xié)議的方式來確定雙方的權(quán)利義務(wù)。公共圖書館應(yīng)當(dāng)整理、收藏呈繳出版物，向社會公開公布呈繳出版物的數(shù)量、日期等清單。這樣一方面為社會主體監(jiān)督出版單位是否履行義務(wù)提供了便利，另一方面也為出版行政主管機關(guān)及時準(zhǔn)確核發(fā)征收補償費提供了現(xiàn)實依據(jù)。

第三，嚴(yán)格限制法律以外的法律文件任意給出版單位設(shè)置呈繳義務(wù)的做法，重申《立法法》關(guān)于征收的法律保留規(guī)定，維護(hù)憲法的權(quán)威。嚴(yán)格限制地方性公共圖書館、高校圖書館對強制呈繳制度的過分依賴，避免地方性法律文件任意給出版單位設(shè)置呈繳出版物義務(wù)，也應(yīng)限制地方政府將應(yīng)由政府承擔(dān)的公共圖書館建設(shè)發(fā)展義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給出版單位等社會主體。

第四，在法律責(zé)任上設(shè)置針對出版行政機關(guān)、出版單位、公共圖書館的規(guī)則，改變目前僅給出版單位設(shè)置罰則的制度現(xiàn)狀。出版行政單位作為征收主體負(fù)有向已履行呈繳義務(wù)的出版單位及時、準(zhǔn)確、便捷支付補償費用的義務(wù)，出版單位享有要求征收主體及時支付補償費用的權(quán)利，有權(quán)訴諸行政訴訟，維護(hù)自己的利益。出版單位負(fù)有依法及時呈繳出版物的義務(wù)，違反義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任。公共圖書館的義務(wù)在于及時公布呈繳出版物，并向出版單位開具收受憑證。公共圖書館違反義務(wù)，也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

第五，設(shè)置自愿呈繳制度。公共圖書館是促進(jìn)社會進(jìn)步的文化事業(yè)，應(yīng)當(dāng)開放由多種主體經(jīng)多種途徑投資建設(shè)的發(fā)展機制。在目前的地方性法規(guī)中規(guī)定了自愿呈繳圖書文獻(xiàn)的條款，這是非常值得推廣的做法。公民、社會組織等社會主體自愿向圖書館呈繳圖書的行為屬于自愿捐贈，他們實施的捐贈行為應(yīng)當(dāng)納入個人所得稅法、企業(yè)所得稅法，給予免于征稅的待遇，藉此拓展通過社會捐贈發(fā)展公共圖書館事業(yè)的途徑。另外，公共圖書館應(yīng)當(dāng)建立公開、便捷的圖書文獻(xiàn)自愿呈繳捐贈公示體制，呼吁、推動將自愿呈繳行為納入社會信用體系，從而進(jìn)一步促進(jìn)自愿呈繳制度的實施。