地方國(guó)有企業(yè)改革與創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管體制的實(shí)踐舉措分析

雷春香

摘要：深化地方國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容是加快推進(jìn)國(guó)資交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制的改革，實(shí)踐證明創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管體制對(duì)于深化改革我國(guó)地方國(guó)有企業(yè)改革具有重要意義，能有效推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程，并能顯著增強(qiáng)國(guó)資活力以及市場(chǎng)影響力。本文將分析和研究現(xiàn)階段在地方國(guó)企改革的進(jìn)程中所遇到的問題，并針對(duì)問題提幾點(diǎn)建設(shè)性的建議，以充分發(fā)揮財(cái)政職能并加快推進(jìn)地方國(guó)企的改革步伐。

關(guān)鍵詞：地方國(guó)有企業(yè)改革；創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管；實(shí)踐舉措

一、創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管體制與地方國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)系

國(guó)資監(jiān)管的主要任務(wù)是產(chǎn)權(quán)管理，而國(guó)企改革的核心是產(chǎn)權(quán)改革，因此創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管體制是改革地方國(guó)有企業(yè)工作的重心，也是決定其成敗的中心環(huán)節(jié)，其二者相互滲透，相輔相成。其二者都是在社會(huì)主義的背景下深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，盤活國(guó)有資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管體制的目的在于處理國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制中政資、政企不分以及出資不到位等頑固問題，而國(guó)企改革的核心則是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步探索公有制在我國(guó)特殊國(guó)情下的有效實(shí)現(xiàn)形式。因此可以說，創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管需以國(guó)企的深化改革為核心并且完善的國(guó)資監(jiān)管資質(zhì)有助于為國(guó)有企業(yè)的跨越式發(fā)展起到推波助瀾的作用，同時(shí)國(guó)企的發(fā)展壯大又為國(guó)資監(jiān)管的創(chuàng)新提供了充分的物質(zhì)條件，并且國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也為創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管體制奠定了理論依據(jù)與實(shí)踐準(zhǔn)備。

二、地方國(guó)有企業(yè)改革分析

（一）地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)問題分析

1.地方國(guó)有企業(yè)低下的盈利能力。首先地方大部分國(guó)企為政府公益類企業(yè)，根據(jù)政府和主管部門的要求，承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府性投資項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)和融資義務(wù)，缺乏經(jīng)營(yíng)性收入。其次是布局分散，資產(chǎn)規(guī)模偏小。公司規(guī)模普遍不大，如某市17家國(guó)資營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額約400億，負(fù)債就150億元，平均資產(chǎn)不到30億元，有8家在10億元以下，最小的僅0.3億元。三是地方大部分國(guó)企內(nèi)部薪酬機(jī)制不合理。公司確定“行政級(jí)別”，實(shí)行定機(jī)構(gòu)、定編制、定薪酬，沒用明顯的獎(jiǎng)罰激勵(lì)制度，員工積極性普遍不高。

2.地方國(guó)有企業(yè)的預(yù)算軟約束。傳統(tǒng)的斯大林經(jīng)濟(jì)模式中，政府為了戰(zhàn)略性目的，而扶持不具有自主經(jīng)營(yíng)能力的國(guó)企，所以政府要對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)虧損承擔(dān)責(zé)任。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后，絕大部分的地方國(guó)有企業(yè)還承擔(dān)著政策性的負(fù)擔(dān)，因?yàn)檎畬?duì)企業(yè)由于政策性負(fù)擔(dān)的虧損負(fù)有責(zé)任，當(dāng)企業(yè)虧損時(shí)，政府就給予財(cái)政補(bǔ)貼，預(yù)算軟約束依然存在?，F(xiàn)實(shí)中在地方國(guó)企中會(huì)因?yàn)槌袚?dān)了政策性負(fù)擔(dān)而要挾政府，同時(shí)也降低了其主動(dòng)獲取盈利的積極性，但地方政府為了擔(dān)負(fù)起建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任會(huì)繼續(xù)選擇財(cái)政補(bǔ)貼，在地方國(guó)企內(nèi)實(shí)行預(yù)算軟約束。

（二）地方國(guó)有企業(yè)各投融資平臺(tái)存在的問題

1.投融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)不合理。地方政府轄區(qū)內(nèi)往往含有多家分別承擔(dān)不同行業(yè)、層次的投融資職能的投融資平臺(tái)，但地方政府普遍未對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理，因此這些投資公司在經(jīng)營(yíng)及業(yè)務(wù)領(lǐng)域都沒有明確劃分，并且其運(yùn)營(yíng)發(fā)展的模式及融資渠道也沒有明確規(guī)定，這就容易在國(guó)企融資的某一環(huán)節(jié)上可能出現(xiàn)缺位或者錯(cuò)位。其次，政府的投融資平臺(tái)在建設(shè)形勢(shì)上看應(yīng)隸屬于不同的國(guó)有的投資公司，同時(shí)國(guó)有的投資公司在職能上應(yīng)將其定位于企業(yè)，其在實(shí)質(zhì)上是政府投資的主體，且因功能相似，尚未形成業(yè)務(wù)特色，融資平臺(tái)普遍不大。

2.地方政府新增債務(wù)以投疊式平臺(tái)為主，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇加大。地方投融資平臺(tái)在資金方面所存在的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一是尚未構(gòu)建資本金補(bǔ)充的機(jī)制，一些地方政府急于通過平臺(tái)謀取資金，而融資水平直接取決于資本金的水平高低，導(dǎo)致了許多地方投融資平臺(tái)成了債務(wù)炸彈。其二是一些地方國(guó)企大幅舉債而不考慮成本，甚至有些地方投融資平臺(tái)非法集資投向長(zhǎng)期收益或者收益微薄的基礎(chǔ)建設(shè)，導(dǎo)致企業(yè)的資金流動(dòng)失衡，并且尚未形成完善的平衡現(xiàn)金流機(jī)制，使得企業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力下降。

（三）地方國(guó)有企業(yè)財(cái)稅體制改革的現(xiàn)狀

1.分稅制體制中上下級(jí)交叉沖突等問題。自改革分稅制以來我國(guó)的財(cái)政稅收已初步實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)，但盡管在財(cái)稅制改革的過程中，已明確劃分了中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，但在具體執(zhí)行中仍然呈現(xiàn)上下級(jí)交叉沖突的現(xiàn)象。地方政府的事權(quán)與財(cái)力不匹配、中央的轉(zhuǎn)移支付透明度也不高，地方政府缺乏主體稅源。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏制約地方國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。在稅收征管上中央政府并沒有給予地方足夠的征稅權(quán)，弱化了地方政府的征稅權(quán)利，導(dǎo)致地方由于資金缺乏限制了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，投資不足困擾地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也制約地方國(guó)企發(fā)展壯大。

三、在創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管體制背景下對(duì)地方國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)踐舉措

（一）地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)化解對(duì)策思路

1.提高國(guó)有企業(yè)的盈利能力。首先堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、政企分開原則。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入。其次對(duì)多而散的地方國(guó)企進(jìn)行整合，擴(kuò)大國(guó)企規(guī)模，提升其綜合實(shí)力，進(jìn)而做大做強(qiáng)國(guó)企。三是國(guó)企薪酬改革就應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)化道路，逐步建立市場(chǎng)化激勵(lì)約束制度，健全考評(píng)機(jī)制，深化管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的機(jī)制。堅(jiān)持以效益為導(dǎo)向、薪資水平對(duì)標(biāo)管理，兼顧公平公正才能提升員工積極性，為企業(yè)創(chuàng)造財(cái)富。

2.完善財(cái)政管理制度。完善的財(cái)政管理制度是地方政府維持國(guó)企財(cái)務(wù)工作的有力保障，所以應(yīng)全面系統(tǒng)地分析研究國(guó)資監(jiān)管體系中越、錯(cuò)位等問題，大力推進(jìn)以管企業(yè)為主向管資本為主的轉(zhuǎn)變，劃清國(guó)企在所承擔(dān)的政策性問題與其主動(dòng)盈利問題的界限，從而盡最大可能規(guī)避預(yù)算軟約束。當(dāng)然在過渡期中政府應(yīng)切實(shí)落實(shí)扶一把、送一程工作，通過一定的方式幫助國(guó)企步入正常的運(yùn)營(yíng)軌道，并保障企業(yè)的平穩(wěn)運(yùn)行。

（二）地方國(guó)有企業(yè)各投融資平臺(tái)清理的對(duì)策

1.完善法人治理結(jié)構(gòu)。要完善法人結(jié)構(gòu)，即要完善董事會(huì)監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理層的建設(shè)，建立運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)對(duì)等的有效制衡的決策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，使董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層分別充分發(fā)揮其決策、監(jiān)督和管理經(jīng)營(yíng)的作用，規(guī)范企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。

2.積極拓寬融資渠道。要想構(gòu)建社會(huì)投資增長(zhǎng)機(jī)制，必須由政府來引導(dǎo)，由社會(huì)作為主體參與，由市場(chǎng)去運(yùn)作，合理應(yīng)用各種融資方式，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，增加資金來源的渠道，創(chuàng)新投資方式以及在項(xiàng)目建設(shè)逐步市場(chǎng)化的過程中完善投資機(jī)制。地方政府應(yīng)開拓創(chuàng)新，積極拓寬融資渠道，在保證銀行貸款的前提下，開拓企業(yè)債、市政債券及企業(yè)中期票據(jù)等的融資渠道；其次可以考慮通過產(chǎn)權(quán)交易，股權(quán)融資及信托等渠道籌集資金。

（三）改善地方國(guó)有企業(yè)財(cái)稅體制的建議

1.規(guī)范各級(jí)政府的事、財(cái)權(quán)，減少權(quán)責(zé)交叉。合理規(guī)劃中央與地方的事、財(cái)權(quán)，明確規(guī)定地方政府的財(cái)政支出范圍，改革并不斷完善現(xiàn)存的分稅制財(cái)政體制，合并并不斷規(guī)范轉(zhuǎn)移性的一般支付，同時(shí)合理增加地方政府的稅管權(quán)限，從實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。條件允許時(shí)，還可嘗試區(qū)域內(nèi)實(shí)施縣直接被省管轄的財(cái)政管理體制。

2.強(qiáng)化地方政府的征稅制，推動(dòng)地方國(guó)有企業(yè)發(fā)展。彌補(bǔ)目前地方國(guó)企財(cái)稅體制的不足，需建立健全財(cái)務(wù)管理體制，加強(qiáng)財(cái)政管理，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)企的預(yù)算管理，并約束其成本，加強(qiáng)對(duì)其生產(chǎn)成本的控制，并針對(duì)各國(guó)企的具體經(jīng)營(yíng)狀況，制定合理的方案計(jì)劃以扭轉(zhuǎn)其虧損局面。在改善國(guó)企經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從財(cái)政、稅收等方面加以扶持，并在完善預(yù)算和監(jiān)管的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化地方政府的征稅權(quán)，以加大對(duì)地方國(guó)企的資金投入，從而構(gòu)建財(cái)政引導(dǎo)以國(guó)企為主體的多層次運(yùn)營(yíng)體系。并建立健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)支出事前、事中、事后的監(jiān)督管理，充分發(fā)揮國(guó)資監(jiān)管體制的監(jiān)管作用。

四、總結(jié)

國(guó)資監(jiān)管體制的創(chuàng)新和國(guó)企改革都是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)的過程，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全球化的新時(shí)期，對(duì)其的改革創(chuàng)新舉措也要與時(shí)俱進(jìn)，不能墨守成規(guī)。伴隨行政體制改革的浪潮，應(yīng)著力實(shí)行政資分開，以合理分配國(guó)民財(cái)富為目標(biāo)，科學(xué)研究和制定政府財(cái)政戰(zhàn)略全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理及規(guī)劃改革是現(xiàn)階段我國(guó)政府工作的重心，以完善國(guó)企運(yùn)營(yíng)模式和國(guó)資監(jiān)管體制。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：麗水市財(cái)務(wù)總監(jiān)管理中心）