地方政府性債務(wù)審計(jì)之我見(jiàn)

宋玉珍

摘要：作為地方政府建設(shè)資金的主要來(lái)源，雖然近年來(lái)地方政府性債務(wù)資金在提升地方政府經(jīng)濟(jì)水平、提高地方人民生活質(zhì)量、抵抗和預(yù)防自然災(zāi)害或經(jīng)濟(jì)危機(jī)等方面都做出了巨大的貢獻(xiàn)，但隨著地方政府性債務(wù)資金使用范圍的擴(kuò)大，其在債務(wù)舉借、資金使用、監(jiān)督管理等方面仍存在一些問(wèn)題急需解決。因此本文將從日常審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)著手，詳細(xì)闡述現(xiàn)如今地方政府性債務(wù)資金在使用過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題，以及如何解決這些問(wèn)題，以期充分發(fā)揮地方政府性債務(wù)資金的實(shí)用價(jià)值。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；審計(jì)；現(xiàn)存問(wèn)題；解決對(duì)策

近年來(lái)，雖然隨著地方政府性債務(wù)資金的大量使用，在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)水平的提升，對(duì)于提高人民生活質(zhì)量、提升城市形象等都有一定的積極作用，但與此同時(shí)，由于其在債務(wù)舉借、資金使用、監(jiān)督管理等方面仍存在一些問(wèn)題急需解決，也在一定程度上給地方政府帶來(lái)了消極作用。我們都知道，財(cái)政是一個(gè)國(guó)家得以持續(xù)穩(wěn)態(tài)發(fā)展的中流砥柱，而科學(xué)合理的財(cái)政制度則是國(guó)家資源配置最優(yōu)化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益最大化、社會(huì)公平公正、國(guó)家得以長(zhǎng)治久安、持續(xù)發(fā)展的原則性保障，此時(shí)為了國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，積極建立科學(xué)規(guī)范的中央和地方政府性債務(wù)監(jiān)管制度就變得十分必要且刻不容緩。從多年的日常審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中可以看出，對(duì)于地方政府性債務(wù)監(jiān)管工作的開(kāi)展，應(yīng)建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律基礎(chǔ)之上，以完善地方政府性債務(wù)監(jiān)管程序來(lái)健全地方政府性債務(wù)監(jiān)管制度、以加強(qiáng)權(quán)力制約來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府性債務(wù)的監(jiān)督管理、以完善信息交換體制來(lái)建立地方政府性債務(wù)信息管理系統(tǒng)，從而起到科學(xué)規(guī)范監(jiān)督管理地方政府性債務(wù)的目的，進(jìn)而充分發(fā)揮地方政府性債務(wù)的積極作用。

一、地方政府性債務(wù)的現(xiàn)存問(wèn)題分析

（一）舉債渠道繁雜且眾多、缺乏規(guī)范管理

現(xiàn)如今，在債務(wù)舉借方面仍存在很多問(wèn)題急需解決，具體可分為以下幾種：1.債務(wù)舉借渠道眾多、債務(wù)舉借規(guī)模不等，目前常見(jiàn)的舉債主體主要有政府機(jī)關(guān)部門(mén)、事業(yè)單位以及各種形式、各種規(guī)模的融資公司等，債務(wù)舉借形式多為銀行貸款、外債轉(zhuǎn)貸、企業(yè)債券、集資等，而且由于至今尚未對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行權(quán)威有力的認(rèn)定，與此相關(guān)的財(cái)政數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)也不是十分完整，再加上缺乏科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理體系，使得債務(wù)舉借規(guī)模變得十分混亂且不統(tǒng)一；2.虛假舉借債務(wù)以及多方舉借債務(wù)現(xiàn)象嚴(yán)重，現(xiàn)如今經(jīng)常出現(xiàn)融資公司以同一投資項(xiàng)目同時(shí)在幾家銀行進(jìn)行債務(wù)舉借的情況，且其債務(wù)總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出投資項(xiàng)目的預(yù)算金額，還有的融資公司肆意篡改報(bào)告，只為達(dá)到發(fā)行債券的資質(zhì)條件；3.部分高校違規(guī)集資現(xiàn)象頻率發(fā)生，部分高?？赏ㄟ^(guò)工會(huì)或企業(yè)向其校內(nèi)教職工發(fā)起集資活動(dòng)，然后再將集資得到的資金在支付一定金額的手續(xù)費(fèi)之后通過(guò)銀行、信貸公司等借給學(xué)校，以達(dá)到使其校內(nèi)教職工利用集資利息盈利的目的。

（二）債務(wù)資金違規(guī)使用、經(jīng)濟(jì)效益低下

目前普遍存在將地方政府性債務(wù)資金用于投資房地產(chǎn)、樓盤(pán)開(kāi)發(fā)以及形象工程建設(shè)的現(xiàn)象，還有的直接將地方政府性債務(wù)資金投入資本市場(chǎng)或用來(lái)炒股，更有甚者直接將地方政府性債務(wù)資金用于風(fēng)險(xiǎn)較高的經(jīng)濟(jì)交易或?qū)⑵渫顿Y用于風(fēng)險(xiǎn)較高的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，這樣一來(lái)不僅無(wú)法充分發(fā)揮地方政府性債務(wù)資金的真正價(jià)值，還會(huì)有極大的投資失敗風(fēng)險(xiǎn)，十分不利于地方政府整體經(jīng)濟(jì)水平的提升。另外，地方政府性債務(wù)資金的長(zhǎng)期放置或大量剩余等情況，也會(huì)在一定程度上造成經(jīng)濟(jì)效益低下、投資失去意義的問(wèn)題。

（三）融資制度尚未健全、缺乏有效管理

現(xiàn)如今，普遍存在地方政府性債務(wù)監(jiān)管制度尚未健全、監(jiān)管力度不足、債務(wù)管理缺乏力度等問(wèn)題，還有大部分地方性政府尚未建立科學(xué)規(guī)范的債務(wù)資金統(tǒng)計(jì)管理體系、債務(wù)資金也尚未歸入地方財(cái)政的預(yù)算管理體系之內(nèi)，還有的地方政府仍未制定地方政府性債務(wù)資金實(shí)時(shí)收入與支出一覽表，對(duì)于債務(wù)資金的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和落實(shí)償還責(zé)任制度的建立仍未引起應(yīng)有的重視，而這些都會(huì)在一定程度上制約地方政府性債務(wù)資金真正價(jià)值的充分發(fā)揮。另外，由于地方政府尚未建立健全的融資制度、且缺乏科學(xué)有效的管理力度，再加上現(xiàn)如今普遍采用債務(wù)資金統(tǒng)借統(tǒng)還的方法，使得肆意挪用債務(wù)資金、債務(wù)資金串用等現(xiàn)象層出不窮，十分不利于對(duì)債務(wù)資金的監(jiān)督管理。

二、提高地方政府性債務(wù)監(jiān)管的策略

（一）規(guī)范管理債務(wù)舉借、改善債務(wù)結(jié)構(gòu)

地方政府性債務(wù)舉借的規(guī)范管理在很大程度上需要依賴于國(guó)務(wù)院的統(tǒng)籌規(guī)劃，但值得注意的是，國(guó)務(wù)院在統(tǒng)籌管理國(guó)家債務(wù)和地方債務(wù)的關(guān)系與舉債規(guī)模時(shí)，也應(yīng)將地方政府的整體經(jīng)濟(jì)水平、其在國(guó)家規(guī)劃中的功能定位、地方政府的實(shí)際收支情況、債務(wù)償還能力以及過(guò)往債務(wù)舉借規(guī)模等綜合考慮進(jìn)去，以制定出科學(xué)合理的地方債務(wù)省際平衡比、確定出科學(xué)合理的債務(wù)舉借年度計(jì)劃、最大程度的減少債務(wù)舉借的違規(guī)渠道、不斷改善地方政府性債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和舉借形式等，以此不斷降低地方政府對(duì)銀行貸款的依賴程度，進(jìn)而不斷提高債務(wù)資金的使用價(jià)值和效率，不斷減少地方政府將債務(wù)資金用于高風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目的投入比例，從而從根本上解決地方政府無(wú)力負(fù)擔(dān)城市基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)的尷尬局面。

（二）設(shè)立專管部門(mén)、加強(qiáng)債務(wù)管理力度

首先要對(duì)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)在地方政府性債務(wù)監(jiān)管中的絕對(duì)地位進(jìn)行明確的定義，從根本上杜絕政府各機(jī)關(guān)部門(mén)、事業(yè)單位直接參與債務(wù)舉借或間接承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任等現(xiàn)象的發(fā)生，避免多渠道舉債、權(quán)利分散、財(cái)政赤字等問(wèn)題的再次出現(xiàn)。在財(cái)政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置專門(mén)用于管理地方政府性債務(wù)的部門(mén)，積極制定地方政府性債務(wù)審計(jì)核查制度，對(duì)地方政府性債務(wù)的舉債規(guī)模、融資機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)收益等進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估和監(jiān)管。其次要逐漸將地方政府性債務(wù)資金歸入地方財(cái)政的預(yù)算管理體系之內(nèi)，以防止出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模失去控制的局面。然后要規(guī)范管理債券的發(fā)行體系和銀行的貸款規(guī)模和頻率，可主要通過(guò)供給平衡來(lái)對(duì)銀行的貸款規(guī)模和頻率進(jìn)行有效的控制。最后要逐步加強(qiáng)對(duì)融資機(jī)構(gòu)的管理力度和強(qiáng)度，從根本上取締利用政府信用額度、國(guó)家土地、礦產(chǎn)資源、基礎(chǔ)公共設(shè)施為抵押信物的融資機(jī)構(gòu)的存在，并規(guī)范管理企業(yè)債券的發(fā)行制度和體系，以從根本上規(guī)范地方政府性債務(wù)的舉借渠道和規(guī)模。

（三）落實(shí)責(zé)任主體、規(guī)范債務(wù)清償

首先對(duì)于需要政府財(cái)政資金作為還款源頭、用于為城市提供基礎(chǔ)公共設(shè)施、需要由地方政府償還的債務(wù)資金，地方政府則應(yīng)勇于承擔(dān)起債務(wù)償還責(zé)任，并及時(shí)償還債務(wù)。其次，對(duì)于有市場(chǎng)可以傾銷的債務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)將其投放于市場(chǎng)之中，并逐漸通過(guò)公開(kāi)拍賣、資金重組、租賃經(jīng)營(yíng)等方式將需由公司機(jī)構(gòu)承擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)各類主體，以提高債務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。然后對(duì)于由地方政府機(jī)關(guān)部門(mén)舉借的債務(wù)，應(yīng)秉持落實(shí)責(zé)任主體的原則，制定詳盡的償還計(jì)劃，如若在規(guī)定期間內(nèi)未按時(shí)償還債務(wù)，則可通過(guò)抵消預(yù)算的方式來(lái)督促其盡快還清債務(wù)。最后，對(duì)于因國(guó)家宏觀調(diào)控政策造成的地方政府性債務(wù)，則應(yīng)考慮對(duì)其進(jìn)行停息掛賬的解決方式。

三、總結(jié)

地方政府性債務(wù)資金作為地方政府建設(shè)資金的主要來(lái)源，其存在具有必然性和不可避免性，近年來(lái)其對(duì)于提升地方政府整體經(jīng)濟(jì)水平、提升人民生活質(zhì)量等方面都有著極大的積極作用，但由于其舉債渠道繁雜眾多且缺乏規(guī)范管理、債務(wù)資金違規(guī)使用導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低下、融資制度尚未健全且缺乏有效管理，使得地方政府性債務(wù)的消極作用不斷的擴(kuò)大化、明顯化。在此情況下，為了地方政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，規(guī)范管理債務(wù)舉借，不斷改善債務(wù)結(jié)構(gòu)、設(shè)立專管部門(mén)，逐步加強(qiáng)債務(wù)管理力度、落實(shí)責(zé)任主體、積極規(guī)范債務(wù)清償就變得十分必要且刻不容緩，也希望以此能夠充分發(fā)揮地方政府性債務(wù)的積極推動(dòng)作用。

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（作者單位：鐘祥市審計(jì)局）