代建單位角色定位研究

于濤

摘 要：影響政府投資項(xiàng)目代建制發(fā)展的主要問(wèn)題是代建單位角色定位問(wèn)題，一是代建單位職能定位過(guò)寬，要去掉其建設(shè)資金控制職能，使其專(zhuān)注于建設(shè)工程組織管理；二要明確其市場(chǎng)定位，要從市場(chǎng)中選擇代建單位；三要解決與監(jiān)理單位職能重疊問(wèn)題，實(shí)行代建制的政府投資項(xiàng)目可以不設(shè)置監(jiān)理單位。

關(guān)鍵詞：代建制；代建單位；角色定位

中圖分類(lèi)號(hào)： TU-02 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）32-67-2

0 引言

2004年7月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》，要求“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。”我國(guó)政府推行代建制，目的是轉(zhuǎn)變政府職能，改變我國(guó)以往非營(yíng)利性公益項(xiàng)目實(shí)行的自投自建、自建自用的項(xiàng)目管理模式，針對(duì)政府投資項(xiàng)目“超規(guī)模、超投資、超標(biāo)準(zhǔn)”的三超現(xiàn)象，引入新的市場(chǎng)建設(shè)主體，代行政府投資者職責(zé)，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)化管理，以期達(dá)到控制投資、提高投資效益和提升建設(shè)項(xiàng)目管理水平的目的。代建制在全國(guó)各地試行十多年的情況看，效果不如人意，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到改革的初衷，至今未建立起權(quán)威有效的市場(chǎng)代建體系，反而暴露出了諸如代建單位法律地位模糊、代建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不夠、代建單位專(zhuān)業(yè)管理能力低、代建單位激勵(lì)約束機(jī)制不科學(xué)、大業(yè)主小代建和政府越權(quán)等問(wèn)題[1]，許多政府代建項(xiàng)目在投資控制方面與原來(lái)的建設(shè)模式相比沒(méi)有發(fā)生明顯改變，那么問(wèn)題出現(xiàn)在哪里？為什么實(shí)施了十多年的代建制度至今沒(méi)有在國(guó)家層面形成一套統(tǒng)一的管理制度？究其原因，本人以為本質(zhì)上是對(duì)代建單位角色定位認(rèn)識(shí)不足，對(duì)代建單位的建設(shè)管理作用寄望過(guò)高，政策脫離實(shí)際，影響了代建制的發(fā)展。

1 政府對(duì)代建單位建設(shè)管理職能定位過(guò)寬，代建單位不應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目投資控制職能

從政策指向和全國(guó)試點(diǎn)的情況看，各地普遍希望通過(guò)推行代建制解決投資超概算問(wèn)題，這既違背項(xiàng)目建設(shè)管理規(guī)律，又不符合工程建設(shè)實(shí)際，結(jié)果造成代建制改革十多年來(lái)停滯不前。

1.1 代建單位對(duì)項(xiàng)目功能變化和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提升導(dǎo)致的投資超算無(wú)能為力

一方面，代建單位在項(xiàng)目功能需求設(shè)計(jì)上不具備專(zhuān)業(yè)技能，另一方面，代建單位無(wú)法取代使用單位功能決策責(zé)任，最終導(dǎo)致建設(shè)管理過(guò)程扭曲。比如醫(yī)院建設(shè)上，特殊的使用功能要求很多，需要醫(yī)療技術(shù)人員提出而后設(shè)計(jì)單位進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化設(shè)計(jì)，代建單位在這方面很難起到作用。

項(xiàng)目功能要求及決策建議權(quán)應(yīng)歸屬使用單位符合建設(shè)工程管理規(guī)律。項(xiàng)目建設(shè)的本意是要滿(mǎn)足使用單位的使用要求，在項(xiàng)目前期決策階段，使用單位是項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告等決策方案制定者，是項(xiàng)目決策建議者。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，使用單位也必然要參與到項(xiàng)目功能變更決策中來(lái)。建設(shè)項(xiàng)目具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性特征，過(guò)程決策必不可少，使用單位在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中參與到?jīng)Q策中來(lái)，針對(duì)實(shí)際情況提出必要的功能變更要求，這樣一方面彌補(bǔ)項(xiàng)目決策階段考慮的不足，另一方面也可以使項(xiàng)目建成后更加切合自身使用的需要，因此，使用單位仍然需要在項(xiàng)目功能方面發(fā)揮決策作用。

1.2 從代建單位價(jià)值取向上看，不宜要求其對(duì)項(xiàng)目功能決策負(fù)責(zé)

一般情況下，政府投資非營(yíng)利性建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)物有所值為建設(shè)目標(biāo)，這要求在投資建設(shè)過(guò)程中，要從項(xiàng)目全壽命周期角度來(lái)考慮項(xiàng)目的投資使用價(jià)值，不但要考慮前期建設(shè)成本，還有考慮運(yùn)營(yíng)使用后的維修成本。代建單位不是投資人，也不是最后的使用者，它只是通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)管理收取管理費(fèi)，處于被雇傭和項(xiàng)目建設(shè)執(zhí)行者的地位。作為企業(yè)，代建單位往往以自身利益最大化為目標(biāo)，沒(méi)有意愿也不可能從投資者和使用者的角度來(lái)考慮待建項(xiàng)目的價(jià)值問(wèn)題，不會(huì)從整個(gè)項(xiàng)目全壽命周期的角度來(lái)考慮工程造價(jià)控制，反而容易發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，損害建設(shè)單位和使用單位利益。[2]比如代建單位為盡快完成項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)，往往會(huì)忽視由于施工不當(dāng)在項(xiàng)目使用階段可能發(fā)生的問(wèn)題，由此可能會(huì)帶來(lái)項(xiàng)目建成后出現(xiàn)不必要的拆改，有時(shí)候反而會(huì)帶來(lái)政府資金的更大浪費(fèi)。雖然通過(guò)代建制，在項(xiàng)目建設(shè)期控制了“超概算、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)?！钡娜F(xiàn)象，但從項(xiàng)目全壽命周期的角度，卻未必真正實(shí)現(xiàn)物有所值。

1.3 從現(xiàn)階段代建單位的實(shí)力上看，也不宜要求其負(fù)擔(dān)過(guò)高的工作目標(biāo)

代建單位實(shí)力要與其承擔(dān)的政府工程建設(shè)管理責(zé)任相適應(yīng)，項(xiàng)目管理公司應(yīng)當(dāng)在其能力范圍內(nèi)承接合適的代建業(yè)務(wù)，不能搞小項(xiàng)目管理公司，大代建單位。代建單位管理控制項(xiàng)目投資，大大超過(guò)了代建單位能力范圍。尤其對(duì)于政府非營(yíng)利項(xiàng)目動(dòng)則幾億甚至幾十億的投資項(xiàng)目，大部分項(xiàng)目管理公司實(shí)力無(wú)法匹配，結(jié)果造成代建單位只能委身使用單位或政府管理單位，聽(tīng)命政府安排，實(shí)際上還只是起到了一個(gè)項(xiàng)目管理公司的咨詢(xún)責(zé)任，不但做不好項(xiàng)目投資控制，往往還會(huì)影響其發(fā)揮獨(dú)立的項(xiàng)目建設(shè)管理作用。

由以上分析，要從工程建設(shè)管理的實(shí)際出發(fā)，去掉目前代建單位不合理資金控制要求，著力于發(fā)揮其建設(shè)方面的組織管理才能，以適應(yīng)匹配目前項(xiàng)目管理公司規(guī)模較小的實(shí)際情況，這樣做既符合其自身專(zhuān)業(yè)技能特點(diǎn)，保障其獨(dú)立性，也有利于項(xiàng)目功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)可以避免不必要的決策博弈，增加交易成本。

2 要堅(jiān)持代建單位市場(chǎng)定位，不能在政府設(shè)立單獨(dú)部門(mén)搞代建

代建單位是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)還是一個(gè)市場(chǎng)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)？從已經(jīng)實(shí)施代建制度的各地情況看，共同的特征是將使用單位的項(xiàng)目建設(shè)管理權(quán)轉(zhuǎn)移給代建單位，而對(duì)代建單位是政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)還是市場(chǎng)選擇工程項(xiàng)目管理單位，各地做法并不一致。本人以為，政府部門(mén)另設(shè)機(jī)構(gòu)搞代建（如深圳模式），整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)管理仍在政府內(nèi)部運(yùn)行，會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步臃腫，管理協(xié)調(diào)難度加大，交易成本進(jìn)一步提高，這樣做無(wú)法發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，與政府社會(huì)化管理方向相悖，而且由于政府專(zhuān)權(quán)，容易形成行政壟斷，滋生腐敗，不利于投資控制，也不利于提高政府管理效益，更無(wú)法發(fā)揮市場(chǎng)上項(xiàng)目管理公司的專(zhuān)業(yè)化作用。[3]代建單位定位為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)單位，從市場(chǎng)上通過(guò)招標(biāo)選擇（如北京模式），這一模式符合市場(chǎng)化改革取向，符合國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的方向規(guī)定，符合政府購(gòu)買(mǎi)外包服務(wù)的政策法律機(jī)制，有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)化作用，有利于提高政府管理效率，節(jié)約建設(shè)成本，推動(dòng)建設(shè)管理水平發(fā)展。

3 解決代建單位部分建設(shè)管理職能與監(jiān)理單位重疊問(wèn)題

代建單位作為工程項(xiàng)目的組織管理者，職能范圍已經(jīng)包括監(jiān)理職能，因此實(shí)行代建制的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)取消項(xiàng)目監(jiān)理。代建制的產(chǎn)生，從某種角度上反映了目前建筑市場(chǎng)上監(jiān)理單位的弱小地位。實(shí)際上，監(jiān)理單位并沒(méi)有發(fā)揮法律所賦予的建設(shè)項(xiàng)目管理職能，僅僅起到了部分監(jiān)督和咨詢(xún)職能的作用，在項(xiàng)目建設(shè)管理上發(fā)揮的作用不大，在管理決策上發(fā)揮的作用更是有限，這一方面原因來(lái)自于業(yè)主越權(quán)管理，另一方面是監(jiān)理單位自身管理實(shí)力和技術(shù)水平遠(yuǎn)落后于總包單位和專(zhuān)業(yè)施工單位，技不如人所致。在推行代建制的項(xiàng)目上，這部分監(jiān)督職能完全可以由代建單位取代，節(jié)約交易管理費(fèi)用。[4]

總之，政府投資非營(yíng)利性建設(shè)項(xiàng)目聘請(qǐng)代建單位，主要是解決如何建、怎樣建的問(wèn)題，至于建什么的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)交由使用單位和審批單位解決。

4 結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)以上分析，本人認(rèn)為解決目前代建制停滯不前的辦法主要是對(duì)代建單位的角色重新定位，保留使用單位項(xiàng)目功能設(shè)置和變更以及監(jiān)督建設(shè)施工的責(zé)任，項(xiàng)目投資控制責(zé)任由政府投資審批單位承擔(dān)，建設(shè)組織管理責(zé)任由代建單位承擔(dān)。代建制項(xiàng)目的業(yè)主包括投資方，使用方和代建單位。三者各司其職，以投資審批單位為主，分別行使業(yè)主職能，共同保證投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。使用單位對(duì)建設(shè)管理單位的監(jiān)督是必要的，既是為了保證建設(shè)項(xiàng)目使用功能的實(shí)現(xiàn)，也有利于保證建設(shè)工程質(zhì)量。

在代建單位的定位上，要從國(guó)家政策制定層面入手，實(shí)事求是，一要堅(jiān)持代建單位承擔(dān)的項(xiàng)目責(zé)任與自身實(shí)力相匹配的原則，二要堅(jiān)持市場(chǎng)定位，從市場(chǎng)上選擇代建單位，三要堅(jiān)持代建單位獨(dú)立行使職能，充分發(fā)揮代建單位建設(shè)管理專(zhuān)業(yè)化的作用。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 張廣國(guó).政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)招標(biāo)，2014，09.

[2] 任凱.政府投資代建制項(xiàng)目生命周期管理研究[D].長(zhǎng)安大學(xué)，2012.

[3] 高山.我國(guó)政府工程代建制管理問(wèn)題探討[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2014，03.

[4] 茍超.代建制：動(dòng)了監(jiān)理的奶酪？——對(duì)“政府投資代建管理項(xiàng)目是否實(shí)施監(jiān)理制度”的探討[J].招標(biāo)與投標(biāo)，2014，06.