非營利組織提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的問題與對策※

○趙　龍

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非營利組織提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的問題與對策※

○趙龍

非營利組織也被稱為“非政府組織（NGO）”、“第三部門”，它是依法成立的，不以營利為目的，具有獨(dú)立性、志愿性并致力于解決各種社會性問題的非政府組織，其中非政府性、非營利性、志愿性是它的主要特點(diǎn)。當(dāng)前，我國非營利組織發(fā)展很不成熟、也不規(guī)范，在提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的過程中存在很多的困境。需要我們從多層面進(jìn)行探討，并提供改善路徑。

一、非營利組織提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的可行性分析

（一）現(xiàn)實(shí)需要

一方面，作為公共物品中的一種，農(nóng)村公共文化服務(wù)更多傾向于是一種精神和知識“產(chǎn)品”，看不見摸不著［1］。因此，公共文化服務(wù)必須堅持把社會效益放在首位的原則，但是，公共文化服務(wù)又屬于“第三產(chǎn)業(yè)”［2］，是由文化工作者創(chuàng)造出來并提供給服務(wù)對象的，這決定了公共文化服務(wù)具有商品屬性，也可以用一定的貨幣進(jìn)行交換，形成一定的經(jīng)濟(jì)效益。另外，農(nóng)村公共文化服務(wù)還具備農(nóng)村地域性特點(diǎn)，我們更要突出其社會效益，防止商業(yè)對農(nóng)村文化的過渡“侵蝕”，避免農(nóng)村公共文化服務(wù)過分向經(jīng)濟(jì)效益傾斜。

另一方面，我國有八億農(nóng)民，為滿足農(nóng)村文化市場、豐富鄉(xiāng)村文化生活、滿足人民群眾精神文化需要，建設(shè)和諧農(nóng)村，這都決定了非營利性組織將成為提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的重要補(bǔ)充。

（二）組織優(yōu)勢

1.親和力優(yōu)勢

非營利組織具有很好的親和力，在謀求社會正義和經(jīng)濟(jì)公平，維護(hù)社會整體利益乃至全人類共同利益的目標(biāo)下開展活動，這一形象對農(nóng)民獨(dú)具親和力，農(nóng)民愿意加入并接受這些組織提供的服務(wù)，更容易獲得農(nóng)村居民的信賴，從而使其更方便深入到農(nóng)村社區(qū)中開展各種文化活動。具體來說，與政府相比，非營利性組織的親和力優(yōu)勢主要體現(xiàn)在非營利組織是一個公益性組織，它以關(guān)心弱勢群體、兼顧公平和效益，解決社會性問題這一角色出現(xiàn)在公眾視野，沒有政府提供公共文化服務(wù)時“居高臨下”的感覺，勢必引起農(nóng)村居民的好感，更能獲得農(nóng)村居民的信任，有利于其各種文化活動的開展，另外與企業(yè)相比，非營利性組織的親和力優(yōu)勢主要體現(xiàn)在其非營利性上。非營利組織并不像企業(yè)辦文化那樣以追求經(jīng)濟(jì)效益為首要的目標(biāo)，服務(wù)社會、以社會效益為首位始終是它的宗旨。所以對于政府和企業(yè)不能做、不愿做、做不好的公共文化服務(wù)，非營利性組織有絕對的優(yōu)勢，一些農(nóng)村公共文化服務(wù)的真空地帶，如在教育科技、信息傳播、文化娛樂、法律援助等方面提供大量公共文化服務(wù)，成為政府職能的一個有力的補(bǔ)充。

2.溝通優(yōu)勢

鑒于非營利組織的特性，它可以起到上傳下達(dá)，搭建橋梁的作用。非營利組織既能深入到農(nóng)村社區(qū)中，把農(nóng)村居民對公共文化服務(wù)的需求摸清楚，給政府文化部門如實(shí)傳達(dá)民情民意及社情，提供農(nóng)民需要的公共文化服務(wù)，成為農(nóng)民利益表達(dá)的中介，又能把政府發(fā)布的相關(guān)文化政策或決定下達(dá)給農(nóng)村居民，不僅能為村民傳遞最新的消息，豐富村民的文化知識，還能使村民更好的理解和支持出臺的政策，減少文化政策執(zhí)行過程中的阻力。另外，非營利組織還充當(dāng)民營文藝團(tuán)體和政府之間溝通的橋梁，為民營文藝團(tuán)體更好的提供農(nóng)村公共文化服務(wù)打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。比如中國演出行業(yè)協(xié)會或各縣民營文藝團(tuán)體行業(yè)協(xié)會在加強(qiáng)院團(tuán)與政府間的對話，各大院團(tuán)之間交流起到了重要作用，切實(shí)保障了院團(tuán)的利益，并且成為各院團(tuán)利益訴求的最主要渠道之一。

3.多需求滿足優(yōu)勢

由于我國農(nóng)村地域廣，而且每個地區(qū)的農(nóng)村各有其特點(diǎn)、偏好和習(xí)俗，政府“一刀切”地提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的方式已過時，不能滿足農(nóng)村多元化公共文化需求。非營利組織在組織結(jié)構(gòu)、組織體制、組織運(yùn)作方式上有很大的彈性，同時也能滿足農(nóng)村中不同人群的文化需求，在回應(yīng)公眾多樣化的精神文化需求方面具有無與倫比的優(yōu)勢。

4.效率優(yōu)勢

非營利組織以其獨(dú)有的特性所產(chǎn)生的低成本管理和運(yùn)營在解決某些社會問題時比政府更具效率，其衍生出來的“親和力優(yōu)勢”、“溝通優(yōu)勢”等在提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的過程中能夠以最低的成本動員村民參與到服務(wù)中，并且迅速把底層對于文化需求的聲音反饋到政府部門，對癥下藥，幫助政府降低因決策失誤產(chǎn)生的損失。另外，對于非營利組織而言激勵他們的不是對利潤的創(chuàng)造，他們更在乎的是自己或組織的聲譽(yù)，而提供高效、高質(zhì)量的公共文化產(chǎn)品是理性選擇。所以，對于像公共文化這樣服務(wù)效率、質(zhì)量難以衡量和監(jiān)督的產(chǎn)品，非營利組織供給無疑是一種比較可靠的選擇。

二、非營利組織提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的困境

雖然非營利組織與農(nóng)村公共文化服務(wù)之間存在必然的契合，自身的優(yōu)勢使得其更能高效、高質(zhì)量地提供農(nóng)村公共文化服務(wù)，但現(xiàn)實(shí)卻表明我國非營利組織發(fā)展得很不成熟、也不規(guī)范，在提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的過程中存在很多的問題。

（一）政府層面的制約

1.在法律層面上，缺少相關(guān)政策法規(guī)體系

到目前為止，政府對非營利組織的管理和規(guī)范僅靠三個行政法規(guī)來約束，即《社會團(tuán)體登記管理條例》（1998年）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）和《基金會管理辦法》（1988年），這兩條例一辦法，對非營利組織所規(guī)定的內(nèi)容過粗過簡單，在實(shí)際操作過程中真正發(fā)揮作用的是民政部門、國務(wù)院各部委或地方政府發(fā)布的行政規(guī)章和一些規(guī)范性文件，這些文件多數(shù)是上級對下級機(jī)關(guān)的工作指示，并沒有制度化的公布渠道，這就使得行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)很大，而且常常不依法辦事，體現(xiàn)了極大的隨意性和低透明性。另外，對非營利組織的資金資助、稅收優(yōu)惠、獎勵等方面沒有配套的政策支持，使得這方面的工作很難順利落實(shí)到位。很多非營利組織由于缺乏政府的撥款和補(bǔ)貼而面臨困境。

2.在管理層面上，政府限制太多，使其缺乏獨(dú)立性

政府限制主要表現(xiàn)在兩個方面：一是在行政管理體制上實(shí)行“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的體制，實(shí)際上是非營利組織既要受登記管理部門民政部的管理，也要受業(yè)務(wù)主管單位的管理，接受雙重審查。二是目前很多非營利組織實(shí)際由政府部門發(fā)起，其官辦色彩濃厚，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，而且這類的非營利組織中的主要人員往往是政府或政府退休人員，對政府的依賴性強(qiáng)，缺乏自主性，漸漸成為政府機(jī)構(gòu)的附屬物，組織內(nèi)的工作常常受政府的干預(yù)和限制，獨(dú)立性嚴(yán)重缺乏。

（二）自身組織的局限

1.規(guī)模小，資金不足

目前，我國非營利組織的數(shù)量大，但規(guī)模相對來說比較小，自我生存和自我發(fā)展能力有待提高。資金不足是阻礙其發(fā)展的一大瓶頸，一般來說，非營利組織資金來源主要有四個渠道：財政補(bǔ)貼、社會捐贈、服務(wù)收費(fèi)、經(jīng)營性收入。對于很多官辦非營利組織來說，以前主要是依靠財政補(bǔ)貼，近年政府倡導(dǎo)改革，鼓勵組織財政獨(dú)立、自負(fù)盈虧，加上自身資金籌措能力的不足使得其財政上捉襟見肘；加之非營利組織數(shù)量巨多，魚目混雜，競爭力大，很大一部分組織并沒有市場，加上近年來遭曝光的非營利組織財政丑聞無疑給這些民辦、力量弱小的組織當(dāng)頭一棒，雪上加霜。

2.志愿兼職，人才儲備不足

據(jù)調(diào)查，在從事農(nóng)村公共文化服務(wù)的非政府組織中，將近一半規(guī)模在5人以下，只有不到10%規(guī)模在20人以上［3］。非營利組織的大多數(shù)工作人員是志愿者，工作的持續(xù)性不強(qiáng)，往往一個活動結(jié)束就會流失。由于社會待遇差、經(jīng)濟(jì)收入低等問題，非政府組織很難吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才加入其中。另一方面，越來越多的機(jī)關(guān)事業(yè)單位下崗分流人員以及離退休人員涌進(jìn)一些官辦非營利組織，不管需不需要這些人員，也不管能不能勝任這些工作，著實(shí)把非營利組織變成了某些人的“養(yǎng)老院”。從業(yè)人員的兼職、文化素養(yǎng)的有限、專業(yè)人才的缺乏使很多農(nóng)村非營利組織在項目的管理和運(yùn)作上專業(yè)化水準(zhǔn)不高、持續(xù)性較差。

3.管理不規(guī)范，隨意性很明顯

由于針對非營利組織的法律法規(guī)有限，且規(guī)定過于籠統(tǒng)并沒有出臺細(xì)則，組織內(nèi)部的規(guī)章制度認(rèn)可度、權(quán)威性低，這就影響到了非營利組織自身的管理。由于缺乏具有法律效力條文的限制與約束，導(dǎo)致一些非營利組織自身的運(yùn)作和活動的開展往往呈現(xiàn)“人治”的色彩，隨意性很明顯，加上組織管理辦法落后，提供的服務(wù)質(zhì)量大打折扣，這在農(nóng)村非營利組織中表現(xiàn)得更明顯。另外，社會監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)督力度不夠也間接影響到組織對提供的文化服務(wù)質(zhì)量和效率的保證。

（三）社會環(huán)境層面的困境

從社會生存條件來看，社會大環(huán)境并不十分有利于非營利組織的發(fā)展，主要的問題體現(xiàn)在非營利組織普遍公信力不足，社會認(rèn)可度低。資助人、公眾、政府、媒體等都是非營利組織重要的利益相關(guān)人。他們對非營利組織的看法直接影響著非營利組織公信力建設(shè)的各方面和未來的工作方向。首先，在認(rèn)識方面對非營利組織存在局限。一般來說，村民對非營利組織性質(zhì)了解不夠、認(rèn)識有限，僅僅把非營利組織等同于一般的社會組織，甚至一般的盈利性單位，并沒有過多的好感而采取懷疑、防范甚至抵制的態(tài)度對待非營利組織。而對于政府來說，不少地方政府工作人員對非營利組織有抵觸心理，認(rèn)為非營利組織是無政府主義的象征，擔(dān)心非營利組織的發(fā)展壯大削弱了政府權(quán)威，對非營利組織的限制和防范心理嚴(yán)重。其次，非營利組織丑聞的出現(xiàn)，使人唏噓不已，難以置信。2002年6月，山東菏澤市一民辦孤兒院院長螢玉閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11年，這一被譽(yù)為“慈善典型”的女性淪為罪人［4］。另外，轟動一時的“中國媽媽”胡曼莉事件、中國紅十字會“郭美美”等事件的報道都使人們對非營利組織的公信力提出了越來越多的質(zhì)疑。雖然這些事件是少數(shù)，但產(chǎn)生的影響很大，直接影響著資助人的捐贈、公眾的滿意度、政府的財政補(bǔ)貼、媒體的報道。公信力是非營利組織的生命線，關(guān)系著社會對其的認(rèn)可度和滿意度，加強(qiáng)組織正面形象的宣傳，優(yōu)化組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升社會認(rèn)可度是每個非營利組織的必經(jīng)之路。

三、非營利組織提供農(nóng)村公共文化服務(wù)的路徑

非營利組織需要從政府方面尋求更多利于發(fā)展的客觀條件，也要從自身出發(fā)不斷提升自我生存和自我發(fā)展的能力，同時依靠社會的力量，成為農(nóng)村公共文化服務(wù)的重要補(bǔ)充。

（一）與政府合作互補(bǔ)，共同提供農(nóng)村公共文化服務(wù)

1.合作互補(bǔ)的條件支持

政府與非營利組織在提供農(nóng)村公共文化服務(wù)上應(yīng)該是合作互助的關(guān)系，加強(qiáng)與非營利組織之間的合作。

首先，從法律層面上，要改善與非營利組織法律關(guān)系。從有關(guān)的民事立法到行政管理的體制和管理方法，都需要在立法上作全面的改進(jìn)。通過立法明確非營利組織在農(nóng)村公共文化服務(wù)供給中的地位和性質(zhì)，使非營利組織與政府之間的合作合法化，同時也能維護(hù)非營利組織自身的權(quán)益不受侵害。

其次，從政策層面上，要改革登記管理制度、優(yōu)化稅收制度。雙重負(fù)責(zé)的行政管理體制給政府和非營利組織都帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，不僅僅使得有關(guān)事項的申請過程過分拖延，而且使得申請被批準(zhǔn)的可能性降低了。應(yīng)該改革登記管理制度，明確民政部門和業(yè)務(wù)主管單位的分工，簡化登記程序，降低準(zhǔn)入門檻，減少行政部門對非營利組織的過多干預(yù)，提高其自主性。另外，在優(yōu)化稅收制度上要全面涉及到各種稅種，擴(kuò)大覆蓋面，進(jìn)一步提高優(yōu)惠程度，同時也要提高執(zhí)行效率，把相關(guān)政策落實(shí)到位。

再次，從財政層面上，要加大政府扶持力度。目前相當(dāng)一部分非營利組織的資金來源于政府的財政補(bǔ)貼，依靠政府的幫助來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著政府改革的深入，政府迫于財政壓力和社會轉(zhuǎn)型的需要逐步減少了對非營利組織的經(jīng)費(fèi)支持，例如，廣東佛山市在1997年就規(guī)定所有社團(tuán)必須財政獨(dú)立。根據(jù)調(diào)查顯示，在廣州有將近一半的非營利組織認(rèn)為當(dāng)前最急需改善的事項就是政府部門應(yīng)該提供更多的財政補(bǔ)貼［5］（P158）。明確政府與非營利組織在提供農(nóng)村公共文化服務(wù)中的合作互補(bǔ)關(guān)系，在財政允許的范圍內(nèi)，適當(dāng)增加對表現(xiàn)出色、貢獻(xiàn)較大的非營利組織予財政補(bǔ)貼上的支持，加大扶持力度。

2.合作互補(bǔ)的路徑選擇

在國外，政府與非營利組織合作提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的歷史由來已久。法國和美國根據(jù)具體的服務(wù)對象和要求委托不同的非營利組織運(yùn)營管理文化設(shè)施。隨著我國服務(wù)型政府的構(gòu)建，政府越來越需要非營利組織幫助解決一些社會服務(wù)問題。很多地方政府已經(jīng)開始政府購買公共文化產(chǎn)品的嘗試。我國政府與非營利組織之間主要的合作互補(bǔ)路徑包括：

（1）政府委托非政府組織

政府委托實(shí)質(zhì)是通過與非營利組織簽訂相關(guān)契約的形式，委托非營利組織經(jīng)營文化基礎(chǔ)設(shè)施或提供服務(wù)，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的原則。對于那些標(biāo)準(zhǔn)化程度較高，易于監(jiān)控質(zhì)量和做出評價的公共文化服務(wù)，政府可以根據(jù)公眾的要求，制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和供給流程，選派資質(zhì)和公信力強(qiáng)的非營利組織來完成生產(chǎn)。例如，可以將鄉(xiāng)村圖書館建設(shè)項目、基層政府興建的文化廣場、影劇院、體育館、文化藝術(shù)中心等公益性文化設(shè)施，以招標(biāo)的方式委托給非營利組織經(jīng)營［6］。在這種合作關(guān)系當(dāng)中，政府擁有項目的所有權(quán)，處于宏觀指導(dǎo)的地位，只提供項目運(yùn)作的大致方向，而非營利組織擁有經(jīng)營權(quán)，持有獨(dú)立處理事務(wù)的權(quán)力。在委托的項目中，對于能夠通過收費(fèi)具有一定排他性的公共文化服務(wù)可以特許經(jīng)營，但政府必須對價格標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營范圍進(jìn)行嚴(yán)格的審批和監(jiān)管。如農(nóng)村中的博物館或文化館引入經(jīng)營收費(fèi)的專題展區(qū)，農(nóng)村電影放映中可特許某些非營利組織放映商業(yè)性影片適當(dāng)收取一些費(fèi)用等。

（2）政府向非政府組織購買

政府購買主要是指政府依托非政府組織向服務(wù)對象提供產(chǎn)品，其形式可能是招投標(biāo)，也可能是委托和競爭性談判。例如，美國衛(wèi)生部簽訂合同將幾百萬老年人的醫(yī)療保健計劃交由非政府組織——藍(lán)盾組織承擔(dān)。在這種合作關(guān)系中，政府不直接安排和生產(chǎn)，是農(nóng)村公共文化服務(wù)的提供者，非營利組織負(fù)責(zé)安排和生產(chǎn)公共文化產(chǎn)品，是農(nóng)村公共文化服務(wù)的生產(chǎn)者。對于像文藝演出這類的文化服務(wù)，政府可以與相關(guān)非營利組織簽訂供給生產(chǎn)合同，合同標(biāo)明承包單位所需供給的文化服務(wù)類型、數(shù)量、規(guī)格，政府則通過財政支出向非營利組織購買該公共文化服務(wù)，并進(jìn)行監(jiān)督［7］。目前，農(nóng)村中電影放映、文化表演或戲曲下鄉(xiāng)可采取政府購買的方式。

（二）加強(qiáng)自身能力建設(shè)，高效提供農(nóng)村公共文化服務(wù)

1.拓寬資金來源，增強(qiáng)服務(wù)資本

對于非營利組織四個方面的主要資金來源都應(yīng)該引起足夠的重視，都應(yīng)該成為獲得資金的渠道。在政府補(bǔ)貼方面，和政府努力維持合作互補(bǔ)的關(guān)系，加強(qiáng)合作交流，獲取更多財政補(bǔ)貼和社會資源；在社會捐助方面，努力維持好組織形象，適當(dāng)?shù)毓_組織內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及財務(wù)狀況，必要的時候可以借助媒體、網(wǎng)站、報刊等手段加強(qiáng)組織宣傳，提升組織形象，提高公信力，讓更多的人了解、滿意，然后捐款；在服務(wù)收費(fèi)方面，政府部門要對非營利組織服務(wù)收費(fèi)項目、價格進(jìn)行嚴(yán)格的審查和監(jiān)控，防止非營利組織偏離公益性的軌道。

2.創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制，提高服務(wù)能力

人才一直是影響非營利組織發(fā)展的重要因素，這一普遍詬病早在2008年汶川地震中就暴露無遺。在巨大的災(zāi)難面前，因缺乏專業(yè)人才表現(xiàn)出來的領(lǐng)導(dǎo)不力、雜亂無章使得無法提供及時的救助和幫助。目前非營利組織中的人員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“兩頭高中間低”的特征，低齡和老齡人員較多，低齡主要是在校學(xué)生，高齡主要是一些離退休人員，中間階層比較少。在校學(xué)生雖然青春活力，充滿熱情，但專業(yè)知識、人生閱歷欠缺，老年人在思維方式、體力財力方面又顯得力不從心，而中年人是社會的中堅力量，他們在智力、財力、人生閱歷方面都占有優(yōu)勢。今后非營利組織的建設(shè)要鼓勵更多的社會精英投身于非營利組織，提高服務(wù)能力。

3.規(guī)范組織管理，提升發(fā)展?jié)摿?/p>

非營利組織的良好運(yùn)轉(zhuǎn)離不開規(guī)范的組織管理，明確發(fā)展規(guī)劃和組織目標(biāo)，防止工作隨意性是對非營利組織提出的基本要求。雖然非營利組織在本質(zhì)上與企業(yè)有別，但是其生存與發(fā)展離不開像企業(yè)那樣的“經(jīng)營”自己的組織，組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善、內(nèi)部制衡制度的建立、財務(wù)制度的規(guī)范等等都需要非營利組織規(guī)劃好、實(shí)施好，不斷提升發(fā)展?jié)摿?，為更好的提供農(nóng)村公共文化服務(wù)做準(zhǔn)備。組織管理的規(guī)范化同時也對內(nèi)部民主決策機(jī)制提出了要求。組織內(nèi)部決策的形成到執(zhí)行上強(qiáng)調(diào)民主參與，杜絕“一人拍板”，提高決策的科學(xué)性、合理性，保證非營利組織的自律性。

（三）改善社會大環(huán)境，積極提供農(nóng)村公共文化服務(wù)

非營利組織不以盈利為目的，倡導(dǎo)社會互助，為社會特殊群體提供公益性服務(wù)，對于非營利組織的這種價值我們需要不斷的宣傳，加深了解、提高認(rèn)識。首先，一方面政府要轉(zhuǎn)變觀念，在供給農(nóng)村公共文化服務(wù)上充分認(rèn)識非營利組織存在的必然性，理順與其的合作關(guān)系。另一方面，組織村民通過對非營利組織的學(xué)習(xí)，深化認(rèn)識，消除抵觸心理，參與和支持非營利組織在農(nóng)村開展的文化項目。其次，大力倡導(dǎo)“人文關(guān)懷”，積極構(gòu)建慈善文化。據(jù)調(diào)查表明，國內(nèi)99%的企業(yè)從沒有參與過有關(guān)文化建設(shè)方面的捐贈，而公民類似捐贈行為同樣有限。這就需要大力倡導(dǎo)“人文關(guān)懷”，積極構(gòu)建慈善文化，鼓勵支持公共文化服務(wù)方面的捐贈。同時，針對多數(shù)非營利組織處于成長階段的現(xiàn)實(shí)，要不斷改善它們的生存與發(fā)展的社會環(huán)境，使非營利組織吸引到更多的人才，籌集到更多的資金去提供農(nóng)村公共文化服務(wù)。

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（責(zé)任編輯至默）

基金項目：※2013年度國家社科基金一般項目《政府購買社會組織服務(wù)的機(jī)制與模式研究》（批準(zhǔn)號：13BGL146）的階段性成果。

作者單位（四川大學(xué)公共管理學(xué)院）