中國國家公園發(fā)展研究綜述

熊詩琦　劉軍

一百多年以來，國家公園的理念在全球范圍內進行了傳播和擴散。一些國家經歷了艱辛探索后已經形成了適合自己的發(fā)展與管理模式。我國也亟待研究和探索出自己的道路。本文以10年來中國關于國家公園的文獻資料作為分析對象，對文獻研究的主要內容進行了梳理和總結。其中包括國家公園的概念定義、性質和功能、我國國家公園管理與發(fā)展的探索、其他國家經驗的對比和借鑒以及我國國家公園試點存在的問題及應對措施。通過梳理總結發(fā)現，雖然我國已取得了一定的成績，但依然存在許多問題。國家公園概念的引入及理解還需進一步界定清晰，立法體系需要建立和完善、未來的國家公園體制的構建、管理與發(fā)展模式還需要漫長的探索和實證研究。最后，本文對未來關于國家公園的研究方向進行了展望。

自1872年世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園建立以來，國家公園作為一種嚴格保護并合理利用自然文化資源的可持續(xù)發(fā)展理念和舉措在全球得到普遍認可和蓬勃發(fā)展。中國各類自然保護地空間交疊交錯、保護對象重復、保護目標混亂等問題受到學者的長期關注。近幾年我國逐步開展構建國家公園的步驟，黨的十八屆三中全會提出要建立國家公園體制，隨后國家發(fā)改委聯合中編辦、國土、財政、建設、農業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)、旅游、文物及法制辦等12個部門聯合發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》。因此，我國許多學者也從國家公園的概念、性質和功能、管理模式和發(fā)展歷程、其他國家經驗的對比和借鑒以及我國國家公園試點存在的問題等方面進行了研究，希望通過研究找到適合我國的國家公園的發(fā)展模式，從而豐富我國自然保護地的管理模式，進而有效的保護和開發(fā)我國的自然文化遺產資源。

一、國家公園的概念、性質和功能

（一）國家公園的概念

“國家公園”這一概念興起于美國早期自然保護運動，1832年由藝術家喬治·卡特琳提出。目前我國對國家公園的概念并沒有明確的定義?，F有研究中大部分學者對國家公園的概念都引用美國的定義或是IUCN的定義。其中世界自然保護聯盟（IUCN）對國家公園的最新定義為“保護大尺度生態(tài)過程及其典型物種、生態(tài)系統(tǒng)的大型自然或近自然區(qū)域，同時在環(huán)境和文化方面具有精神、科學、教育、游憩和游客體驗兼容性的區(qū)域”。一些學者對我國現有的一些自然保護地與國家公園概念進行了區(qū)分并在此基礎上指出我國風景名勝區(qū)最接近IUCN所界定的國家公園類型，但風景名勝區(qū)并不等同于國家公園。我國學者對國家公園概念的研究以朱里瑩為代表，從國際層面和國家層面對國家公園主要概念的變型進行分析，同時對我國的國家公園概念的設立提出了建議。建議包括四個方面：明確體系定位、突出資源優(yōu)勢、提倡社會公益、合理平衡保護和利用。另外，還有從生態(tài)學角度和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略角度探討國家公園概念的一些學者，將國家公園劃分到生態(tài)旅游的范疇。陳耀華等提出國家公園的生態(tài)概念：國家公園應具備完整的生態(tài)系統(tǒng)本底，以及排除外來傷害的生態(tài)保護機

（二）國家公園的性質和功能

國家公園已被證明是能夠有效地實現生態(tài)保護和開發(fā)雙贏的管理模式。它之所以與其他類型的公園和保護區(qū)不同在于它特有的性質和功能。我國學者多數以美國國家公園為主要研究對象，后延伸到英國、德國、新西蘭、日本、南非等國家以及我國的臺灣，對國家公園的性質和功能進行研究和分析。早期學者從整體方面得出國家公園的主要功能有：一是為當代及子孫后代保護一個或多個完整的生態(tài)系統(tǒng)，維護國土生態(tài)安全；二是保存物種基因庫，保護國家戰(zhàn)略資源；三是排除與保護目標相抵觸的開采方式或占有行為；四是提供科學、 教育、 娛樂和游覽方面的活動，滿足公眾的休閑需求；五是促進生態(tài)旅游，帶動區(qū)域經濟社會發(fā)展。近幾年，學者們將其細分，分別從國家性、公益性、自然生態(tài)保護性質等方面進行深入挖掘。尤其在國家性和公益性的探討較多，而早期主要研究于自然生態(tài)保護這一方面。在國家性方面，有學者提出了國家性的在國家公園中的作用和意義。國家公園在某種程度上代表著國家的形象，在宣傳國家形象和傳播國家文化方面都有著重要的意義。正如李鵬在他的《國家公園中央治理模式的“國”“民”性》一文中提到的那樣：以國家為名，才能樹立國家權威，實現國家所有，體現國家價值。有學者提出了國家性的在國家公園中的作用和意義。在公益性方面，多篇提到“為了人民的利益和娛樂”，并認為國家公園是一種公共物品，同時提倡脫離門票經濟，實現全民共享、共保護的局面。

二、其他國家或地區(qū)經驗的對比和借鑒

由于國外發(fā)展國家公園先于我國，并在理論和實踐上已經有了相對成熟的成果。所以我國許多學者從其他發(fā)達國家發(fā)展國家公園的經驗和對比，希望找出能為我國所借鑒的經驗和方法。其中，對發(fā)達國家國家公園的案例研究較多尤其是美國，與此同時也逐漸增加了對發(fā)展中國家的研究比如越南。在研究方法方面，他們采取的主要研究方法包括：歷史比較研究法、文獻研讀以及實地考察。其中，研究視角有政治-經濟-社會-環(huán)境制度工具視角、旅游公共管理視角、區(qū)域性遺產保護視角等。對于其他國家國家公園起源與發(fā)展的這類研究大致分為三類：以國外某個國家公園為例，主要包括美國、新西蘭、加拿大、芬蘭、德國等進行研究；歸納比較國外各個國家發(fā)展的相似之處與不同之處；將國外國家公園和我國現如今與國際定義的國家公園相近的保護地進行對比；研究內容分為：國家公園的基本特征及管理制度、立法體系、經營機制、利益相關方的協(xié)調等等。

三、我國國家公園管理與發(fā)展的探索

通過其他國家經驗的對比和借鑒我國學者提出了各自對我國國家公園管理與發(fā)展的建議。我國的國家公園管理和發(fā)展分為三個階段：起步、發(fā)展和快速成長階段。在管理方面，世界各地的國家公園將“保護與利用并重”的核心理念與各國實際情況緊密結合，形成了三種較為普遍的政府治理模式：中央政府治理、中央與地方共同治理和地方治理。其中建議采用美國垂直管理模式即中央政府治理的支持者較多，建立類似美國國家公園管理局的部門直接管轄。除此之外，眾學者還提到借鑒不等于照搬，需要結合我國的實際國情。也有學者提出了不同的觀點。鐘士恩則認為美國國家公園制度體系被無限放大，與其建立中國的“國家公園”，倒不如建立新時期、新常態(tài)的“保護區(qū)體制”。除此之外，近年來，立法方面的問題越來越受到關注，許多學者就立法問題提出了自己的見解。立法的前提是對國家公園概念的界定，立法規(guī)范的問題主要來自多部分管理的矛盾。在發(fā)展模式方面，我國已經開始局部試點。一方面，一些學者認為應該暫緩或停止試點，重新從國家層面進行頂層設計后再規(guī)劃發(fā)展；另一方面，一些學者認為可繼續(xù)局部試點，但扔需要通過建立新的體制和立法等多方面來保障其健康發(fā)展；還有一些學者提出與其他國家合作。例如，喻江平提出云南-東盟的國際合作，深刻分析了這種模式的基礎和可行性。

四、我國國家公園試點存在的問題及應對措施

自國家公園理念傳入我國后，我國一直在不斷探索的道路上。隨之十八屆三中全會提出要建立國家公園體制，再到《建立國家公園體制試點方案》的發(fā)布，我國學者對于國家公園理念應用于實際以及試點中存在的問題產生了高度的關注。本文通過歸納，發(fā)現我國現階段國家公園的發(fā)展存在的許多問題。其中學者們提到最多的有以下幾點：1、我國在國家公園的設立時缺乏綜合的頂層設計：臨時政策和措施多。2、管理體制問題，由于國家公園的權責不明，所有權和管理權分離從而產生矛盾，這種不統(tǒng)一導致管理混亂；所有權和經營權的分離又使得營利性大于公益性。3、我國目前國家公園無法可依。4、資金不足。5、利益平衡問題。針對以上問題，學者們提出了相應的應對措施：首先，明確國家公園定義，理順管理體制，建立統(tǒng)一的管理機構。其次，要通過立法來保障國家公園的可持續(xù)發(fā)展。只有先完成這兩項才能不斷完善國家公園的發(fā)展。對于資金不足的問題和平衡利益分配問題則可借鑒國外的慈善募捐，倡導公民參與等方式。

五、結語

不管是從我國學者對其他國家國家公園發(fā)展的研究還是對我國國家公園發(fā)展的研究來看，國家公園的建立、發(fā)展和研究是具有艱巨性的，并非一蹴而就的。文獻表明我國在發(fā)展國家公園的過程中依然存在許多問題，也通過案例研究和分析國外文研究等提出了建議和對策?？偟膩碚f，我國國家公園概念的引入及理解還需進一步界定清晰，立法體系需要建立和完善、未來的國家公園體制的構建、管理與發(fā)展模式還需要漫長的探索和實證研究。

（一）研究現存問題

第一，研究方法、理論欠缺以及研究視角的稀少。研究方法主要有歷史比較研究法、文獻研讀以及實地考察，而研究理論鮮有涉及。在研究視角方面，主要有生態(tài)保護視角、政治-經濟-社會-環(huán)境制度工具視角、旅游公共管理視角、區(qū)域性遺產保護視角等，對于一個包羅萬象的國家公園理念，它的研究視角絕不僅限于此。第二，研究深度不夠。大多停留在表面現象分析，而沒有研究其背后發(fā)展規(guī)律的原因。對于一些研究國內外國家公園發(fā)展的起源和現狀的文章，一部分有所提及其歷史及社會經濟原因。但大部分在談到問題時并沒有深究其內部原因和規(guī)律。

（二）研究展望

第一，完善國家公園在我國的定義以及衡量標準。希望在未來的研究中，能探討出我國的國家公園定義，同時在國家公園的類別上能有所劃分并且制定出相應的衡量標準。是重構中國自然保護地體系并重新科學規(guī)劃設立國家公園，還是在現有基礎上引用國家公園模式去改進都是值得進一步研究的問題。對不同類別的國家公園的具體功能和性質特征相應地進行進一步研究。第二，研究角度多元化。國家公園的發(fā)展在我國一定會受到我國本土環(huán)境的影響。因此，未來研究應多注重在經濟、文化、環(huán)境、社會等方面的分析研究。另一方面，雖然國家公園的管理與立法逐漸受到較多的關注，但生態(tài)系統(tǒng)完整依然是國家公園的重點。不只是研究生態(tài)環(huán)境本身，還可涉及到城市生態(tài)學、教育生態(tài)學、工業(yè)生態(tài)學等等。結合我國國情提出具操作性的現階段方案。第三，多關注利益相關者的協(xié)調。國家公園的發(fā)展涉及的面較為廣泛，權利和責任的分配，資源的統(tǒng)籌等等將是未來研究的重點。不僅包括區(qū)域劃分、管轄歸屬、物資人力調動、還有開發(fā)商、游客與當地居民的關系等，這些都與國家公園的發(fā)展息息相關。

（作者單位：1.首都師范大學；2.湖北大學綠色發(fā)展研究院；3.湖北大學旅游發(fā)展研究院）