京津冀協(xié)同發(fā)展視角下北京城市空間布局優(yōu)化研究

趙+弘+何芬

摘 要：北京多年來探索空間布局優(yōu)化調(diào)整思路，但“單中心”格局尚未實(shí)現(xiàn)根本性突破，主要原因在于規(guī)劃、交通等引導(dǎo)城市空間布局的力量都未能充分發(fā)揮作用，城市規(guī)劃的前瞻性不足，規(guī)劃落實(shí)不到位，以軌道交通為主導(dǎo)的城市公共交通體系尚未建立?！皢沃行摹彪y以突破，帶來城市運(yùn)行效率較低、新城發(fā)展不足、城鄉(xiāng)結(jié)合部蔓延、對(duì)周邊區(qū)域輻射帶動(dòng)不足等問題。在京津冀協(xié)同發(fā)展的視角下，從強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)、加快非首都功能疏解、建設(shè)副中心與微中心等新空間載體、完善以軌道交通為主導(dǎo)的交通結(jié)構(gòu)等方面，提出推動(dòng)北京城市空間布局優(yōu)化的建議。

關(guān)鍵詞：空間布局；城市副中心；微中心；軌道交通

中圖分類號(hào)：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2017）01-0017-05

城市空間布局體現(xiàn)了城市功能在空間上的分布形態(tài)，是影響城市運(yùn)行效率與可持續(xù)發(fā)展能力的一個(gè)重要因素。中央城市工作會(huì)議提出，要科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。近年來，北京針對(duì)城市“攤大餅”式蔓延所帶來的種種問題，加快建設(shè)城市“副中心”與新城，促進(jìn)城市南部地區(qū)發(fā)展與西部地區(qū)轉(zhuǎn)型，在調(diào)整優(yōu)化城市空間布局方面取得積極成效，但總體看仍然未能徹底擺脫“單中心”發(fā)展模式，仍然面臨生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局不合理或不匹配等問題，制約了首都城市運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展。推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，一個(gè)重要內(nèi)容是調(diào)整優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)力布局，這對(duì)北京優(yōu)化城市空間布局提出了迫切要求，也提供了良好契機(jī)。北京應(yīng)加快推進(jìn)城市空間布局優(yōu)化調(diào)整，引導(dǎo)各類城市功能合理布局，有效提升城市運(yùn)行效率與綜合承載力，支撐以首都為核心的世界級(jí)城市群建設(shè)。

一、北京城市空間布局的特征及其形成原因

（一）北京城市空間結(jié)構(gòu)最突出的特征是“單中心”格局

城市空間布局應(yīng)與規(guī)模體量相適應(yīng)。小城市一般采取集中緊湊的空間布局形式。隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，為避免功能集聚與運(yùn)行效率的矛盾，國際上許多城市采取“主城-衛(wèi)星城（新城）”模式，分散城市功能，形成“多中心”格局。

長期以來，北京一直在探索從“單中心”邁向“多中心”的路徑，但始終未能取得真正突破。北京歷次城市規(guī)劃借鑒國外經(jīng)驗(yàn)引入了“衛(wèi)星城”“邊緣集團(tuán)”“新城”等概念，比如1983版城市總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)市區(qū)采取“分散集團(tuán)式”布局，在郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)了13個(gè)衛(wèi)星城；1993版規(guī)劃增加到14個(gè)衛(wèi)星城和10個(gè)邊緣集團(tuán)；2004版城市總體規(guī)劃在衛(wèi)星城基礎(chǔ)上規(guī)劃建設(shè)11個(gè)新城；等等。

北京“分散化”“多中心”的城市布局思路值得肯定，但從實(shí)施效果來看，城市發(fā)展并沒有很好地實(shí)現(xiàn)這些規(guī)劃理念，城市功能未能有效分散開來。新城雖然獲得一定發(fā)展，中心城仍然“一心”獨(dú)大，功能過度集聚現(xiàn)象并沒有扭轉(zhuǎn)。北京五環(huán)以內(nèi)面積約占全市4.1%，集中了全市48.9%的常住人口。2014年中心城集中了全市70%的地區(qū)生產(chǎn)總值和72.7%的城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員。宋志軍和劉黎明（2016）分析了1985、1995、2005、2014年的北京用地結(jié)構(gòu)變化，認(rèn)為北京的規(guī)模性增長大于內(nèi)涵式發(fā)展，空間增長呈“圈層狀”加“樹枝狀”方式向外擴(kuò)展[1]，并未形成“多中心”的城市格局。

（二）北京“單中心”格局難以根本突破的主要原因

一是城市規(guī)劃的前瞻性不足，對(duì)城市空間合理化布局的引導(dǎo)作用發(fā)揮不充分。北京的衛(wèi)星城、新城未能取得疏解中心城資源與功能的實(shí)際效果，并非其規(guī)劃理念不對(duì)，而是沒有按照衛(wèi)星城、新城的規(guī)律和條件來建設(shè)。衛(wèi)星城、新城建設(shè)一般需要四個(gè)條件。第一，距離。過去衛(wèi)星城與主城的距離大多在30～70公里范圍內(nèi)，以滿足到中心城“1小時(shí)通勤”需求。對(duì)倫敦、巴黎、東京的25座衛(wèi)星城與中心城的距離進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，其中有64%的衛(wèi)星城與主城的距離在30～70公里范圍內(nèi)?？紤]到現(xiàn)在的鐵路技術(shù)水平，可將這一距離適度擴(kuò)展為40～90公里。第二，通道。聯(lián)接衛(wèi)星城、新城和“中心城的主要公共交通方式必須方便快捷，以大容量、高效便捷的市郊鐵路等軌道交通為宜。第三，規(guī)模。衛(wèi)星城、新城規(guī)模不能太大，否則容易走上“攤大餅”老路，也不能太小，否則失去規(guī)模效應(yīng)，應(yīng)以中小城市為度，并注重與主城之間的協(xié)調(diào)配合。第四，建設(shè)順序。理想狀態(tài)是先建交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施，再建醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，最后開發(fā)房地產(chǎn)，以充分發(fā)揮公共交通、公共服務(wù)對(duì)于城市布局的引導(dǎo)作用。北京的衛(wèi)星城、新城建設(shè)并沒有遵循上述規(guī)律，城市發(fā)展的需求被迫“攤大餅式”布局，并沿著快速路向近郊區(qū)縣輻射居住人口，但產(chǎn)業(yè)功能、公共服務(wù)功能又沒有隨著居住功能同步轉(zhuǎn)移，其結(jié)果是新城職住比嚴(yán)重不均衡，大量新城居民要到中心城上班，帶來“潮汐式”交通擁堵等問題。

二是缺乏規(guī)劃執(zhí)行的配套機(jī)制，規(guī)劃中提出的許多內(nèi)容并沒有得到有效落實(shí)。比如2004版北京城市總體規(guī)劃提出在通州建設(shè)行政辦公區(qū)，承接中心城的行政辦公職能，但長期缺乏實(shí)質(zhì)性推進(jìn)舉措。直到2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出通州“行政副中心”的定位，其建設(shè)才得以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。再比如規(guī)劃中提出建設(shè)兩道綠化隔離帶，發(fā)揮綠化隔離帶對(duì)城市空間“攤大餅”式蔓延的遏制作用，但實(shí)際發(fā)展中，綠隔地區(qū)建設(shè)用地比重不斷增長，第一、二道綠隔2013年的城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重均比規(guī)劃年增長了10%，新城與新城之間、新城與中心城之間的綠色空間被蠶食；到2013年未實(shí)施規(guī)劃的綠地占綠隔空間規(guī)劃綠地總量的38%，已實(shí)施的綠色空間連通性不夠，結(jié)構(gòu)破碎[2]，未能發(fā)揮綠化隔離功能，未能阻止城市蔓延與攤大。

三是對(duì)城市交通規(guī)律的認(rèn)識(shí)不充分，未能建立起以軌道交通為主導(dǎo)的城市公共交通體系，特別是市郊鐵路缺乏，制約了“主城-新城（衛(wèi)星城）”空間結(jié)構(gòu)的形成。城市規(guī)模擴(kuò)大，由“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變過程中，要保持運(yùn)行效率，必須構(gòu)建起與空間布局相匹配的交通結(jié)構(gòu)。在等量空間資源條件下，軌道交通的運(yùn)輸能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過小汽車、公共汽車。因而，國際上運(yùn)行效率高的大都市，交通結(jié)構(gòu)通常實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“主導(dǎo)”，即公共交通在城市交通結(jié)構(gòu)中占“主導(dǎo)”，同時(shí)軌道交通在公共交通結(jié)構(gòu)中也占“主導(dǎo)”。進(jìn)一步分析國際大都市的軌道交通體系，其內(nèi)部是分層次的，地鐵、快線鐵路、市郊鐵路、城際鐵路等都有其最佳效率的運(yùn)營區(qū)間，不能相互替代（表1）。對(duì)比東京等國際大都市，北京的軌道交通體系存在較大差距：一方面，中心城的軌道交通密度不足。東京有61.9%的住宅到最近地鐵站距離不足500米，僅0.53%的住宅距離地鐵站超過1公里[3]，軌道交通出行占交通出行總量的90%以上。即使放大到東京都市圈，其每平方公里設(shè)有0.126個(gè)軌道站點(diǎn)，是北京目前軌道交通站點(diǎn)密度的4倍[4]。密度不足影響了北京軌道交通的承載力，2015年全市公共交通占交通出行總量的50%，軌道交通占公共交通的50%，這兩個(gè)比重還有提升空間。另一方面，北京中心城與郊區(qū)、周邊城市之間的市郊鐵路嚴(yán)重缺乏。倫敦、紐約、東京、巴黎分別構(gòu)建了運(yùn)營里程達(dá)3 650公里、3 000公里、2 031公里和1 867公里的市郊鐵路網(wǎng)，帶動(dòng)了周邊幾十個(gè)衛(wèi)星城、新城與中心城聯(lián)動(dòng)發(fā)展。北京目前還沒有一條真正意義上的市郊鐵路，使得城市功能和各類資源難以向新城輻射。從北京中心城通往延慶的S2線在運(yùn)行速度、發(fā)車數(shù)量方面不具優(yōu)勢(shì)，日輸送旅客量僅兩萬人次。房山線、亦莊線、大興線、八通線、順義線、昌平線等都是以地鐵方式運(yùn)營，存在運(yùn)力及時(shí)速上的不足，難以成為新城與中心城之間的主導(dǎo)交通方式。

二、“單中心”空間布局給首都發(fā)展帶來的突出問題

（一）城市運(yùn)行效率受到影響

北京中心城人口、功能過度集聚，給城市運(yùn)行帶來巨大壓力，最為突出的是交通擁堵問題。根據(jù)北京交通發(fā)展研究中心發(fā)布的《北京市交通運(yùn)行分析報(bào)告（2015年）》，2015年全路網(wǎng)高峰時(shí)段平均交通指數(shù)5.7，交通擁堵較2014年（平均交通指數(shù)5.5）有所加劇，早晚高峰時(shí)段擁堵指數(shù)峰值達(dá)到8以上，為“嚴(yán)重?fù)矶隆保蝗站鶕矶聲r(shí)間（中度擁堵、嚴(yán)重?fù)矶拢┕灿?jì)3小時(shí)，與2014年的1小時(shí)55分鐘相比顯著加長。此外，由于功能過于集中帶來各類流動(dòng)人口聚集，也給城市治安管理、環(huán)境維護(hù)等帶來巨大壓力。

（二）新城難以有效分擔(dān)城市功能

近年來，通州、昌平、大興等新城對(duì)中心城區(qū)居住功能的疏解起到了一定作用。但產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移沒有同步跟上，大部分新城吸納的就業(yè)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于常住人口。2008—2014年，昌平新增常住人口是新增就業(yè)人口的10.5倍，通州新增常住人口是新增就業(yè)人口的8.1倍。大量新城居民需要到中心城上班，就形成了“鐘擺式”的長距離通勤格局。北京市規(guī)劃委組織開展的全市城鄉(xiāng)規(guī)劃民意調(diào)查顯示，52%的居民認(rèn)為工作地與居住地距離較遠(yuǎn)，上班需換乘三次及以上的比例較高。這是北京交通擁堵的重要原因。

北京新城對(duì)產(chǎn)業(yè)功能、就業(yè)人口吸引力不強(qiáng)，關(guān)鍵原因在于新城與中心城發(fā)展落差大。2013年新城地區(qū)人均GDP比中心城區(qū)少51 400.4元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比中心城區(qū)少8 879.1元。新城在區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、商務(wù)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生活便利性等方面與中心城差距顯著，在土地供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)投資、企業(yè)稅收、人才落戶等方面又沒有一些獨(dú)特的吸引政策，導(dǎo)致新城對(duì)中心城經(jīng)濟(jì)功能的吸引力不強(qiáng)，對(duì)承接中心城人口疏解的作用也沒有達(dá)到預(yù)期。

（三）城市蔓延帶來城鄉(xiāng)結(jié)合部問題

城鄉(xiāng)結(jié)合部是隨著城市中心區(qū)域的持續(xù)向外擴(kuò)張，在城市建成區(qū)周邊形成的一個(gè)城鄉(xiāng)地域交叉、農(nóng)民居民交叉、街鄉(xiāng)行政管理交叉的過渡區(qū)域。目前北京的城鄉(xiāng)結(jié)合部已從四環(huán)延伸至六環(huán)外，成為城市擴(kuò)張和蔓延的主要地區(qū)，也是流動(dòng)人口聚集較快、人口倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重、各類問題較多的地區(qū)。

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)涉及全市61個(gè)街鄉(xiāng)、571個(gè)行政村，2014年共有戶籍人口137.4萬、流動(dòng)人口323.5萬，人口倒掛比例為1比2.3，一些城中村的人口倒掛達(dá)到1比10以上[5]。比如北五環(huán)外的北四村本村人口僅6 000人，外來人口達(dá)90 000人，人口倒掛比例為1比15。由于人口快速集聚，基礎(chǔ)設(shè)施不堪負(fù)荷，環(huán)境臟、亂、差問題突出，發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部的刑事案件總量、八類嚴(yán)重刑事案件、火警火災(zāi)、安全生產(chǎn)死亡人數(shù)都超過全市總量的80%，給城市治理帶來巨大考驗(yàn)，影響到首都形象和國際一流和諧宜居之都建設(shè)。

（四）北京對(duì)周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)不充分

紐約、倫敦、東京、巴黎等國際大都市都通過城市功能的優(yōu)化布局與擴(kuò)散外溢，輻射帶動(dòng)周邊近百公里的新城、衛(wèi)星城“族群”發(fā)展，共同構(gòu)成世界級(jí)城市群。相比之下，北京的“單中心”格局難以突破，新城沒有發(fā)揮出有序有效分散化布局城市功能的作用，北京作為京津冀區(qū)域核心城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)也受到制約，形成兩個(gè)“孤島現(xiàn)象”：北京中心城與郊區(qū)縣之間的“孤島現(xiàn)象”，北京與周邊區(qū)域的“孤島現(xiàn)象”。

北京周邊地區(qū)沒能得到應(yīng)有的發(fā)展。2014年，河北人均GDP僅為北京的40%，城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為北京的45%。北京周邊還有25個(gè)國家和省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，涉及貧困人口230多萬，形成了集中連片特困地區(qū)“環(huán)首都貧困帶”。較大的區(qū)域發(fā)展落差，恰恰成為周邊城市人口向北京集聚的重要?jiǎng)恿Α?015年北京常住外來人口中，河北籍的達(dá)到202.4萬人，所占比重達(dá)到24.6%[6]，比2010年提升2.5個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)對(duì)霸州、曹妃甸等地科技型企業(yè)的調(diào)研，由于北京對(duì)高端人才的強(qiáng)大吸引力，企業(yè)新招人才在兩年內(nèi)已流失70%。北京未能形成周邊區(qū)域“拱衛(wèi)式”發(fā)展的格局，自身“城市病”問題難以解決，周邊城市發(fā)展落差難以彌補(bǔ)，影響了區(qū)域整體競爭力，不利于建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展背景下北京空間格局優(yōu)化調(diào)整的著力點(diǎn)

（一）強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)，發(fā)揮土地對(duì)空間優(yōu)化的杠桿作用

加快推進(jìn)“多規(guī)合一”。以城市總體規(guī)劃修編為契機(jī)，加快推動(dòng)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相統(tǒng)一，并與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)多規(guī)劃底圖疊合、數(shù)據(jù)融合、政策整合，描繪城市規(guī)劃建設(shè)管理的“法定藍(lán)圖”，改變城市發(fā)展“規(guī)劃多、執(zhí)行難”的局面。通過“多規(guī)合一”，還可以盤活以往由于城市多個(gè)規(guī)劃“沖突”而導(dǎo)致無法通過審批、無法利用的存量地塊，形成重要的土地資源供應(yīng)來源。

注重規(guī)劃的剛性和彈性平衡。規(guī)劃剛性方面，應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)紅線、城市開發(fā)邊界的硬約束，推動(dòng)全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長，嚴(yán)格限制中心城土地供應(yīng)，以存量土地挖潛和集約節(jié)約利用來推動(dòng)城市更新；加快低效產(chǎn)業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化，新增建設(shè)用地重點(diǎn)向行政副中心、新城傾斜。規(guī)劃彈性方面，應(yīng)加強(qiáng)重要通道、重大設(shè)施和重大項(xiàng)目的空間預(yù)控，規(guī)劃戰(zhàn)略性空間儲(chǔ)備用地，增強(qiáng)規(guī)劃的適應(yīng)性。

強(qiáng)化土地對(duì)城市空間優(yōu)化的杠桿作用。北京擬將市域空間劃分為生態(tài)紅線區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)?！叭齾^(qū)”應(yīng)實(shí)施差異化的用地結(jié)構(gòu)調(diào)控政策。對(duì)于生態(tài)紅線區(qū)，要強(qiáng)化生態(tài)底線管理，探索建立生態(tài)用地儲(chǔ)備制度；對(duì)集中建設(shè)區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)邊界，優(yōu)化功能結(jié)構(gòu)，集約高效發(fā)展；而在限制建設(shè)區(qū)，實(shí)現(xiàn)“減地增綠”，推動(dòng)集體建設(shè)用地騰退集中。同時(shí)，加強(qiáng)用地調(diào)控的分類指導(dǎo)，加大對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等用地指標(biāo)的支持。探索多元化土地集約利用方式，采取集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地入股、土地置換等多種方式，促進(jìn)集體建設(shè)用地規(guī)?；?、集約化、減量化利用。

（二）堅(jiān)持首都戰(zhàn)略定位，通過疏解非首都功能優(yōu)化城市功能布局

當(dāng)前北京積極推動(dòng)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型，“減量發(fā)展”成為主基調(diào)。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調(diào)整方案》，到2020年北京建設(shè)用地規(guī)模（37.2萬公頃）要比2014年（42.83萬公頃）壓減5.63萬公頃。減量發(fā)展的關(guān)鍵在于疏解北京非首都功能，嚴(yán)格控制增量，有序疏解存量，著力解決好“疏解哪些、誰來疏解、怎么疏解”的問題，給優(yōu)化提升首都核心功能騰出資源，給有機(jī)更新城市結(jié)構(gòu)和布局留出空間。

明確疏解對(duì)象。以是否符合首都功能定位為判定標(biāo)準(zhǔn)，不符合的要堅(jiān)決“減”，持續(xù)推進(jìn)城市“瘦身”。目前有四類非首都功能需要疏解：一是不符合首都城市定位的產(chǎn)業(yè)，主要包括高消耗、高污染、附加值較低的一般性制造業(yè)，以及附加值較高但北京不具優(yōu)勢(shì)的制造業(yè)等；二是區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場(chǎng)、數(shù)據(jù)中心、呼叫中心等部分第三產(chǎn)業(yè)；三是部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共服務(wù)功能；四是部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是二環(huán)內(nèi)的行政輔助服務(wù)機(jī)構(gòu)。

對(duì)不同的疏解對(duì)象采取不同的疏解方法。第一類、第二類疏解對(duì)象是市場(chǎng)化主體，這些主體以盈利為目的，以生存為前提，對(duì)疏解條件要求較高，比如要求承接地具備方便快捷的交通、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)等。對(duì)于這兩類疏解對(duì)象，政府一般發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過搭建對(duì)接平臺(tái)、出臺(tái)鼓勵(lì)政策等方式推動(dòng)疏解，比如京冀聯(lián)合創(chuàng)新生物醫(yī)藥異地監(jiān)管機(jī)制與政策，推動(dòng)了北京數(shù)十家生物醫(yī)藥企業(yè)原藥生產(chǎn)環(huán)節(jié)向北京·滄州生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園的集中疏解。對(duì)于第三類、第四類疏解對(duì)象，政府的可作為的空間比較大，可以更多發(fā)揮政府對(duì)資源配置的推動(dòng)作用，如充分發(fā)揮承接地的特色資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源進(jìn)行定點(diǎn)疏解。

探索財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)中心城非首都功能疏解動(dòng)力。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，北京特別是中心城區(qū)一方面要疏解產(chǎn)業(yè)功能，另一方面要保持經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收入運(yùn)行在合理區(qū)間，以保障城鄉(xiāng)建設(shè)、公共服務(wù)、社保就業(yè)等城市運(yùn)行各領(lǐng)域的財(cái)力支撐。與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相比，替代產(chǎn)業(yè)培育需要一個(gè)更長的周期。在一般性制造業(yè)與區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)基本遷出后，面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速、地方財(cái)政收入、就業(yè)等指標(biāo)下行的壓力，區(qū)級(jí)政府對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)疏解的動(dòng)力有待提升?？商剿鞯囊粋€(gè)途徑是進(jìn)行財(cái)稅體制改革，在東城、西城兩區(qū)實(shí)行“首都財(cái)政”，即實(shí)行財(cái)政“收支兩條線”管理，在市財(cái)政局設(shè)立東城、西城的獨(dú)立財(cái)政賬戶，根據(jù)兩區(qū)財(cái)政支出規(guī)模核定支出基數(shù)，并設(shè)定合理、穩(wěn)定的增長機(jī)制，保證兩區(qū)正常運(yùn)行的財(cái)力需求，使東城、西城將工作重心真正轉(zhuǎn)向“四個(gè)服務(wù)”和歷史文化名城保護(hù)。如果這種試驗(yàn)有效，則將“首都財(cái)政”的試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到城六區(qū)。這樣可使北京中心城從既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要做好服務(wù)，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)又難免造成人口資源集聚的“怪圈”中解脫出來，真正減少資源集聚，實(shí)現(xiàn)功能疏解，從而實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化。

（三）加快建設(shè)城市副中心與特色新城，促進(jìn)市域內(nèi)空間優(yōu)化

按照“百年規(guī)劃”的要求打造北京城市副中心。城市副中心主要承載行政辦公、文化旅游、高端商務(wù)等功能，以承接市級(jí)行政單位、事業(yè)單位等行政資源集中疏解為帶動(dòng)，促進(jìn)其他功能聚集。城市副中心規(guī)劃范圍為155平方公里，已經(jīng)達(dá)到大城市規(guī)模體量（城區(qū)常住人口達(dá)到100萬就進(jìn)大城市行列，按照規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)其建設(shè)用地為105～115平方公里），甚至超過巴黎核心城區(qū)（也叫小巴黎地區(qū)，105平方公里）面積，應(yīng)按照可持續(xù)城市建設(shè)理念進(jìn)行前瞻性謀劃，嚴(yán)格控制城市邊界，劃定生態(tài)紅線，嚴(yán)格控制城市無序擴(kuò)張，走“精致高效”發(fā)展模式。要站在京津冀協(xié)同發(fā)展的高度謀劃“副中心”空間格局，大力實(shí)施“通州向東”戰(zhàn)略，加強(qiáng)通州與廊坊北三縣（三河、大廠、香河）的統(tǒng)籌規(guī)劃與融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃一張圖”，提升副中心輻射帶動(dòng)作用。目前有30萬人居住在燕郊、工作在北京，每天在兩地之間往返，如果通州得到很好的發(fā)展，這些人員中有一部分可實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，將有效緩解北京中心城壓力。

加快建設(shè)功能清晰、特色鮮明的新城。平原地區(qū)新城加強(qiáng)現(xiàn)代化城市管理，主要聚集科技創(chuàng)新、國際交往、教育醫(yī)療等高端資源，重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，打造高精尖產(chǎn)業(yè)的重要集聚區(qū)和功能突出、產(chǎn)城融合、便利高效的新城。山區(qū)新城作為京津冀西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的重要組成部分，重點(diǎn)發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜提升旅游休憩等服務(wù)功能，承接部分優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)資源，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、規(guī)模適度、宜居宜業(yè)的特色新城。

（四）在北京周邊規(guī)劃建設(shè)幾個(gè)微中心，在區(qū)域尺度上完善都市圈空間結(jié)構(gòu)

目前疏解非首都功能以分散化方式為主，但周邊許多承接地的發(fā)展條件不甚完備，特別是承接地與北京之間的快速交通體系尚未建立起來，且公共服務(wù)落差過大，對(duì)功能疏解和人口疏解缺乏吸引力，不少被疏解主體處于觀望狀態(tài)。加快落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“微中心”戰(zhàn)略，在北京周邊40～90公里范圍內(nèi)集中打造若干特色“微中心”，是有效破解這一瓶頸約束、打造非首都功能集中承接地的重要抓手。

微中心一般通過承擔(dān)某種特色功能，如科技、教育、醫(yī)療或產(chǎn)業(yè)等功能，與中心城形成功能互補(bǔ)、有機(jī)聯(lián)系，且在特色領(lǐng)域形成一定的輻射帶動(dòng)力。在北京周邊規(guī)劃建設(shè)微中心，要充分考慮備選區(qū)域是否具備承接非首都功能疏解的環(huán)境，優(yōu)先選擇特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，有一定空間余量、發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域。

同一階段推動(dòng)建設(shè)的微中心的數(shù)量不能多，而是聚焦有限幾個(gè)，以實(shí)現(xiàn)資源集中，在短期內(nèi)形成便捷高效的軌道交通和比較完備的公共服務(wù)配套，提升對(duì)產(chǎn)業(yè)、人口的吸引力。在微中心建設(shè)中，要圍繞建設(shè)用地指標(biāo)、跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移利益共享、社會(huì)保障對(duì)接等方面率先開展改革創(chuàng)新試點(diǎn)，破除京津冀合作中的體制機(jī)制障礙。

（五）建立以軌道交通為主導(dǎo)的交通結(jié)構(gòu)，以交通引導(dǎo)城市布局調(diào)整

加快軌道交通建設(shè)，爭取在較短時(shí)間內(nèi)補(bǔ)上北京軌道交通建設(shè)中地鐵密度不足、市郊鐵路缺乏兩大“短板”，是提高城市運(yùn)行效率，促進(jìn)城市空間布局優(yōu)化的長遠(yuǎn)之計(jì)。

一方面，落實(shí)《北京市軌道交通第二期建設(shè)規(guī)劃（2015-2021）》，加快推進(jìn)3號(hào)線、12號(hào)線、17號(hào)線、19號(hào)線一期等中心城骨干線路建設(shè)，提升中心城線網(wǎng)密度和疏導(dǎo)能力。

另一方面，在北京中心城與懷柔、密云、平谷等遠(yuǎn)郊新城以及微中心之間，規(guī)劃建設(shè)大容量、大站式、高速化的市郊鐵路，帶動(dòng)這些區(qū)域的要素集聚、設(shè)施建設(shè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，在更大尺度上引導(dǎo)城市空間格局優(yōu)化。市郊鐵路要盡量減少停靠站，站與站之間建設(shè)綠色隔離帶，以防城市“攤大餅”式蔓延。

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