行政成本視角下基層法院檔案工作若干問題的思考

王 濤

（杭州市拱墅區(qū)人民法院）

法院檔案是法院各項(xiàng)工作的原始記錄和歷史見證；基層法院檔案工作是專業(yè)性強(qiáng)又直接影響審判工作能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一項(xiàng)很基礎(chǔ)、很重要的工作。當(dāng)前，基層法院檔案工作處于快速發(fā)展時(shí)期，同時(shí)，面臨的矛盾和問題也不少。本文力求選取與減少行政成本相關(guān)的幾個(gè)問題，如檔案室漲庫、購買服務(wù)和檔案管理轉(zhuǎn)型升級等問題進(jìn)行探討，希望得到專家指正。

一、關(guān)于檔案室漲庫的問題

檔案庫房是保管檔案最基本的物質(zhì)條件。據(jù)了解，杭州市城區(qū)法院庫房面積多數(shù)在300到400平方米。而這些法院每年的收案都在1萬件以上，這就意味著每年至少會(huì)產(chǎn)生1萬卷檔案，這還不包括文書等其他門類的檔案。因此，多數(shù)法院庫房只有3—5年的存放空間了，其他地方的情況也好不到哪里，即使如今比較充裕，五年、十年后也將面臨漲庫問題。

造成漲庫問題的一個(gè)重要原因恐怕是法律規(guī)定不太合理和操作困難。2014年1月，最高人民法院和國家檔案局聯(lián)合印發(fā)《人民法院訴訟檔案管理辦法》和《人民法院電子訴訟檔案管理暫行辦法》，這是自1984年印發(fā)《人民法院訴訟檔案管理辦法》等制度以來時(shí)隔30年的再次修改。但這兩個(gè)辦法對訴訟檔案保管期限的劃分、鑒定與銷毀的規(guī)定還是期限過長和實(shí)際操作困難。該辦法第二十一條規(guī)定：訴訟檔案的保管期限分為永久和定期兩種。定期分為60年和20年。凡具有長遠(yuǎn)查考利用價(jià)值的，劃定為永久保管；凡在較長時(shí)間內(nèi)具有查考利用價(jià)值的，劃定為60年;凡在較短時(shí)間內(nèi)具有查考利用價(jià)值的，劃定為20年。該辦法第二十五條規(guī)定：各級人民法院應(yīng)當(dāng)對保管期限屆滿的訴訟檔案進(jìn)行鑒定，準(zhǔn)確地判定訴訟檔案的存毀。這兩個(gè)《辦法》如何切實(shí)貫徹執(zhí)行任重道遠(yuǎn)。以本法院為例，最早的檔案是1950年的，從未銷毀，至今有30萬余卷（冊）訴訟檔案且年增長1萬余卷，庫房從1個(gè)增加到2個(gè)，按照案件的增長速度，不到3年又要增加庫房。

要有效緩解漲庫難題，筆者認(rèn)為：國家要有兜底意識(shí)和舉措。第一種辦法是市級法院兜底，把達(dá)到一定年限、查閱率已很低的訴訟檔案交由市級法院保管。這樣，市級法院就要做大做強(qiáng)檔案工作。第二種辦法是由當(dāng)?shù)貦n案館兜底，但目前，公、檢、法等司法系統(tǒng)的檔案工作相對獨(dú)立，與當(dāng)?shù)貦n案局（館）關(guān)系沒有理順，檔案交接關(guān)系尚未建立。第三種辦法是交由社會(huì)檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)寄存，這是發(fā)展方向。

筆者傾向于第三種辦法。第一種辦法是市級法院想做的，問題是訴訟檔案增長太快，短期內(nèi)建設(shè)容量充足、符合標(biāo)準(zhǔn)的檔案館（室）有一定難度，但于理而言“條?！币矊僬?。第二種辦法按理是最靠譜的，一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的檔案館應(yīng)當(dāng)是每個(gè)單位檔案兜底的地方。問題是就算法律明文規(guī)定了公、檢、法等司法系統(tǒng)檔案要進(jìn)當(dāng)?shù)貦n案館，但地方檔案館由于沒有按“大檔案”理念來設(shè)計(jì)，至多收集一些文書檔案。杭州城區(qū)大多沒有單獨(dú)建設(shè)檔案館（館舍），在更新改造或新建時(shí)能否按“大檔案”理念來建設(shè)，這話很難說，至少要由當(dāng)?shù)卣疀Q策。第三種辦法大體是可行的，因?yàn)檫@樣的檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)。只要雙方簽訂和履行保密、保管、利用等協(xié)議，短期內(nèi)是可以解決的。當(dāng)然，根據(jù)檔案要“少而精”的原則，對訴訟檔案要做好鑒選工作，或者分級管理，對一般性的、已到保管期限、不再有利用價(jià)值的檔案，可在保留幾個(gè)樣本卷的基礎(chǔ)上按規(guī)定進(jìn)行銷毀，以減輕室藏壓力。或轉(zhuǎn)換成數(shù)字檔案并數(shù)字存儲(chǔ)一批，以壓縮體量。

不管采用哪種方法，筆者認(rèn)為最高人民法院要會(huì)同國家檔案局做好頂層設(shè)計(jì)，做好法院訴訟檔案分級管理和定期鑒定工作。

二、擴(kuò)編招人或購買服務(wù)

2012年6月1日，最高人民法院 、國家檔案局聯(lián)合頒布的《人民法院檔案工作規(guī)定》第十一條規(guī)定：“各級人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)本院檔案工作的實(shí)際需要配備專職檔案工作人員，高級人民法院不少于5人，中級人民法院不少于3人，基層人民法院不少于1人。同時(shí)可以根據(jù)保管檔案的數(shù)量適當(dāng)增配人員，增配人員的標(biāo)準(zhǔn)為，以保管檔案1萬卷設(shè)專職檔案工作人員1人為基數(shù)，每超過2萬卷增配1人?！比绫痉ㄔ阂延袡n案30余萬卷（以訴訟檔案為主，還不包括文書、會(huì)計(jì)、特種載體檔案等），而且僅訴訟檔案每年增長1萬卷以上，要及時(shí)做好這些檔案的“收、管、用”工作以及建設(shè)數(shù)字檔案室，目前的人員配備按此規(guī)定應(yīng)當(dāng)在16人左右，但實(shí)際上是做不到的。在當(dāng)前中央提出精簡機(jī)構(gòu)、精減人員的新形勢下，盡管檔案部門是應(yīng)當(dāng)充實(shí)的部門，但擴(kuò)編招人更加不現(xiàn)實(shí)了。那就采取購買服務(wù)的辦法，使那些檔案整理、數(shù)字化建設(shè)以項(xiàng)目招標(biāo)形式開展服務(wù)外包。

從20世紀(jì)90年代起，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變，逐步涌現(xiàn)了文檔管理的多元化需求。為了滿足這種需求，一種提供文檔管理的社會(huì)化有償服務(wù)機(jī)構(gòu)——檔案中介機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。文獻(xiàn)顯示，沈陽、浙江、上海等地最早在1992年就出現(xiàn)了檔案信息服務(wù)中心、檔案事務(wù)所、檔案咨詢中心等檔案中介機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至20世紀(jì)90年代末，全國已有100多所檔案中介機(jī)構(gòu)。時(shí)至今日，我國檔案中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展更加迅猛，僅杭州市已有60余家，不僅名目繁多，而且覆蓋地域范圍日漸擴(kuò)大。檔案中介機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)在我國被視為檔案社會(huì)化服務(wù)的重要內(nèi)容。筆者以為，檔案中介機(jī)構(gòu)提供的是一種商業(yè)性、社會(huì)化的專業(yè)服務(wù)，這是從社會(huì)分工的角度來區(qū)分的。這種商業(yè)性、社會(huì)化的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)并不是我國的首創(chuàng)，早在20世紀(jì)40年代末，美國就首先出現(xiàn)了類似機(jī)構(gòu)。資料顯示，1948年美國建立了第一家商業(yè)性文件中心。經(jīng)過60余年的發(fā)展，商業(yè)性文件中心在國外成為提供商業(yè)性、社會(huì)化的文檔管理和信息服務(wù)的服務(wù)型企業(yè)，并且發(fā)展成為一種成熟的行業(yè)。

事實(shí)上，在不增加編制、人員、經(jīng)費(fèi)的新形勢下，檔案部門購買服務(wù)的方式是及時(shí)完成各項(xiàng)檔案工作任務(wù)的現(xiàn)實(shí)途徑。試想，增加1人，人頭經(jīng)費(fèi)（工資）最少需要5萬余元，而5萬元可以做好一個(gè)規(guī)模不小的項(xiàng)目了。且不說招進(jìn)一名工作人員，工作是否勤奮、有多少責(zé)任心和創(chuàng)新精神，這些因素都存在不確定性，因而也有風(fēng)險(xiǎn)。

杭州市檔案局于2015年12月出臺(tái)了《關(guān)于加快我市檔案服務(wù)業(yè)規(guī)范發(fā)展的若干意見》。《意見》提出的“工作目標(biāo)”為：到2020年，打造形成適應(yīng)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代檔案服務(wù)產(chǎn)業(yè)，做強(qiáng)做大一批業(yè)內(nèi)領(lǐng)先的檔案服務(wù)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)基本檔案服務(wù)充分保障，服務(wù)產(chǎn)業(yè)逐步壯大，市場秩序不斷完善，人才素質(zhì)整體增強(qiáng)，檔案服務(wù)業(yè)在全市服務(wù)行業(yè)中的比重明顯提升，初步形成專業(yè)化、信息化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的檔案服務(wù)體系。

第四條提出：引導(dǎo)、鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位購買社會(huì)服務(wù)，對于檔案整理、軟件開發(fā)、數(shù)字化加工、寄存等政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等非基本公共服務(wù)項(xiàng)目，均可通過委托、承包、采購等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)。這里明確鼓勵(lì)單位購買服務(wù)。

相信，《意見》的出臺(tái)將為法院檔案服務(wù)社會(huì)化提供政策依據(jù)，從而促進(jìn)法院檔案管理邁上新臺(tái)階。

三、轉(zhuǎn)型升級與數(shù)字化存儲(chǔ)

數(shù)字時(shí)代、大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨是不可逆轉(zhuǎn)的世界潮流，信息化建設(shè)對包括檔案在內(nèi)的各行各業(yè)的發(fā)展和人們的思想觀念產(chǎn)生了強(qiáng)大和深遠(yuǎn)的影響，傳統(tǒng)的管理和服務(wù)模式已不能適應(yīng)新形勢下檔案工作的需要，以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為核心的現(xiàn)代信息技術(shù)如何應(yīng)用于檔案館（室）建設(shè)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)模式向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是擺在檔案人面前的新課題。通過近三年努力，本法院已全部完成存量檔案掃描、加工，形成訴訟檔案數(shù)據(jù)6000GB，初步實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)管理模式向信息化管理的新轉(zhuǎn)型。

但紙質(zhì)檔案與數(shù)字檔案雙套并存，只解決了利用便捷的問題，實(shí)體保存壓力沒有減負(fù)。長期以來，檔案界對數(shù)字化存儲(chǔ)的思考與探索從未停止，而且不斷有創(chuàng)新案例出現(xiàn)。如2012年12月17日出臺(tái)的《浙江省檔案登記備份管理辦法》，浙江省檔案部門以立法的形式確立了電子檔案登記備份制度，在全國是一個(gè)制度創(chuàng)新。這一規(guī)章為全面實(shí)現(xiàn)法院系統(tǒng)“檔案信息數(shù)字化、檔案存儲(chǔ)海量化、檔案管理系統(tǒng)化、檔案利用信息化”的總目標(biāo)提供了法制保障。

新《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》在會(huì)計(jì)檔案的范圍、保管、移交、銷毀等方面對電子會(huì)計(jì)檔案均進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，主要包括：一是將電子會(huì)計(jì)檔案納入了會(huì)計(jì)檔案的范圍，規(guī)定會(huì)計(jì)檔案包括通過計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、傳輸和存儲(chǔ)的電子會(huì)計(jì)檔案。二是規(guī)定滿足一定條件時(shí)單位內(nèi)部生成和外部接收的電子會(huì)計(jì)資料可僅以電子形式歸檔保存。三是要求電子會(huì)計(jì)檔案移交時(shí)將電子會(huì)計(jì)檔案及其元數(shù)據(jù)一并移交，且文件格式應(yīng)當(dāng)符合國家檔案管理的有關(guān)規(guī)定；特殊格式的電子會(huì)計(jì)檔案應(yīng)當(dāng)與其讀取平臺(tái)一并移交。這是一個(gè)可以參照遵循的新規(guī)章。而且，對法院訴訟檔案數(shù)字化存儲(chǔ)法規(guī)的制訂極有啟示意義。

以上三個(gè)問題其實(shí)貫穿了一個(gè)理念：減少行政成本。解決了檔案室漲庫問題，可以解決建庫—漲庫—再建庫的不良循環(huán)，減少財(cái)政投入；購買服務(wù)可以精減人員，從養(yǎng)人轉(zhuǎn)變?yōu)楦墒?，減少工資等費(fèi)用支出；檔案信息數(shù)字化實(shí)現(xiàn)工作轉(zhuǎn)型，數(shù)字化存儲(chǔ)既可以舒緩漲庫問題，也可以提高工作效率，長期看也減少了行政成本。因此，這三個(gè)問題解決得好，檔案工作可以持續(xù)、健康發(fā)展，優(yōu)化服務(wù)也可以做得更好。