過程性信息豁免公開之探究

胡妮+李甜甜

摘要：一個(gè)行政行為或決策的形成要通過材料搜集、考核、討論和決定等步驟，過程性信息屬于行政決策和行政行為決定前的信息，但是由于過程性信息上位法的缺位，理論界和實(shí)務(wù)界在過程性信息豁免公開范圍方面采取了不同的標(biāo)準(zhǔn)，本文主要過程性信息豁免公開的正當(dāng)性，探究過程性信息豁免公開的范圍。

關(guān)鍵詞：過程性信息；豁免公開；正當(dāng)性

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）02-0121-01

第一、其有一定的立法支撐，從《北京市政府信息公開》①、《廣州市依申請(qǐng)公開政府信息辦法》②、《上海市政府信息公開規(guī)定》③等多地細(xì)則中看出，各地方政府立法規(guī)定是將過程性政府信息作為政府信息中的不公開信息的方式來處理，此外《意見》只是規(guī)定其一般不屬于應(yīng)該公開的信息，從含義上理解，是屬于政府信息中不公開的信息。第二，信息劃分的范圍取決于制作主體和程序，假如信息間的制作流程和主體是一致的，那么，這些信息在同一個(gè)范疇內(nèi)，然而政府信息和過程性信息的制作主體都是行政機(jī)關(guān)，并且都是通過外部程序形成的，屬性上具有一致性。如果因?yàn)槠湓谛姓袨楹托姓Q策之前的表現(xiàn)形式就否定屬于政府信息，在邏輯上明顯是矛盾的。

二、過程性信息豁免公開正當(dāng)性

過程性信息作為政府信息中的一種，應(yīng)當(dāng)遵循“公開為原則，不公開為例外”，過程性信息應(yīng)當(dāng)以“豁免為例外”的原則在學(xué)術(shù)界和司法界沒有較大的沖突，過程性信息的不公開原則有‘法定不公開說和‘裁量不公開說兩類觀點(diǎn)的分野?！胺ǘú还_說”認(rèn)為《意見》中早有不公開的規(guī)定?！安昧坎还_說”承認(rèn)過程性的一般豁免，但是豁免權(quán)由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)裁量，在我國《政府信息公開條例》專家建議稿中曾規(guī)定行政過程性信息的公開會(huì)引起混亂或影響決策的屬于公開的例外。④從建議稿中可以看出，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)豁免公開考慮的因素是否對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，過程性信息中豁免公開屬于“法定不公開說”，其內(nèi)容在《政府信息公開條例》和《意見》還有各地方政府規(guī)章中有規(guī)定，過程性信息一般不予公開。但是過程性信息并不是全部豁免公開，其中公開的部分又屬于“例外中的例外”，過程性信息堅(jiān)持公開為原則，豁免公開為例外符合《意見》的要求。此外，根據(jù)政府信息公開的目的，行政機(jī)關(guān)在決定行政行為和行政決策時(shí)要盡量的讓公民參與進(jìn)來，這不但可以使行政行為和行政決策更加透明化，還能保證行政機(jī)關(guān)廉潔高效，同時(shí)也保障了公民的知情權(quán)。因此，過程性政府信息的豁免公開是具有正當(dāng)性的。

三、過程性政府信息豁免內(nèi)容的限度

政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在過程性信息公開方面防止信息的泄露，采取一刀切的方式，對(duì)過程性信息采取了絕對(duì)的豁免，如果僅僅考慮必要信賴關(guān)系而采取絕對(duì)的豁免，難逃侵害公民知情權(quán)等權(quán)利的嫌疑。過程性信息在內(nèi)容上包括事實(shí)信息和意見性信息，事實(shí)信息，也叫做客觀事實(shí)，主要包括信息形成過程中搜集到的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、筆錄等?？陀^信息不因行政行為和決策的改變而改變。而意見性信息包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間或不同行政機(jī)關(guān)中的批復(fù)、請(qǐng)示等，具有主觀性，對(duì)最后的行政行為和行政決策都有很大的影響。由于事實(shí)信息和意見性信息對(duì)過程性信息公開對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和公民權(quán)利的影響程度不同，筆者認(rèn)為事實(shí)信息予以公開，意見性信息實(shí)行豁免公開，重點(diǎn)分析過程性信息內(nèi)容，基于公開的正當(dāng)性，按照利益衡量和坦誠等原則，對(duì)自己的觀點(diǎn)進(jìn)行邏輯論證。

（一）事實(shí)信息應(yīng)當(dāng)公開

從信息公開立法草稿中發(fā)現(xiàn)過程性信息不公開的原因是考慮到過程性信息自身所具有的不確定性，使行政機(jī)關(guān)最后的行政決定會(huì)出現(xiàn)反復(fù)的情形，如果隨意公開過程性信息，可能會(huì)對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)娈a(chǎn)生影響，并且會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成危害。⑤查看眾多的司法案例，大多數(shù)司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)按照《意見》判定為過程性信息，采取了絕對(duì)的豁免，明顯的違反了信息豁免公開的初衷，忽略了事實(shí)信息的特征。過程性信息中事實(shí)信息是行政行為和決策的事實(shí)依據(jù)，具有客觀性和成熟性等特性，它不因行政決策和行政決定的變化而變動(dòng)，事實(shí)信息的公開能使相對(duì)第三人全面的了解行政行為和行政決策制作的流程，全面的維護(hù)自己的利益。

（二）個(gè)人意見信息豁免公開

過程性信息中意見信息一般包括不同的行政機(jī)關(guān)之間，和行政機(jī)關(guān)的不同部門之間的審批和請(qǐng)示以及包括專家們的提出的觀點(diǎn)、意見等。對(duì)于這些意見性信息一般豁免公開，很多國家都采取了這樣的做法，在我國的司法實(shí)踐中看出，我們國家也是采用了這種態(tài)度，因?yàn)槿魏畏梢?guī)范由于具有先天的滯后性等特征，使得法院和行政機(jī)關(guān)在依據(jù)法律作出的決定或者判決中會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生一定的損害。法院在判決中為了保護(hù)相對(duì)人的利益，可能會(huì)通過闡明法律的方法保護(hù)相對(duì)人的特定利益。所以這種所傾向保護(hù)的利益就是優(yōu)先利益。⑥因此，一個(gè)行政決策的形成其實(shí)也是一種利益衡量的比較，它的產(chǎn)生具有一定的背景，如果意見信息也采取公開的方式，不同的利益主體之間將會(huì)發(fā)生沖突，利益爭(zhēng)斗也會(huì)越演越烈，從而使決策過程受到影響，司法實(shí)踐甚至因?yàn)檩浾摰膲毫?dǎo)致迎合某些利益主體，從而影響了決策的正當(dāng)性和合理性。為了使行政決策更加合理和全面，保證決策過程中每個(gè)人能暢所欲言，豁免公開是正當(dāng)?shù)?。但是在?yīng)用坦誠原則時(shí)，也要注意區(qū)分坦誠原則的合理性，參考到意見性信息公開后的壓力，筆者認(rèn)為這一豁免理由應(yīng)當(dāng)只適用于自然人的活動(dòng)，而不適用于行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行部門，并不存在自然人所可能承受的這種壓力，因此可以行政機(jī)關(guān)整體的名義對(duì)外公開內(nèi)部協(xié)商信息的具體內(nèi)容，不公開意見來源者的個(gè)人信息，不會(huì)嚴(yán)重影響決策的正常性。⑦同時(shí)行政機(jī)關(guān)意見性信息的公開，就是為了使不同利益主體的碰撞，迫使決策者認(rèn)識(shí)到自身對(duì)決策的重要性，在決策時(shí)能更加的謹(jǐn)慎，使行政行為更透明和民主。在域外制度中，這種將機(jī)關(guān)意見與個(gè)人意見區(qū)別處理的先例很早就已經(jīng)出現(xiàn)。例如，荷蘭的《政府信息公開查閱法》規(guī)定：當(dāng)申請(qǐng)涉及信息所在文件是為了內(nèi)部協(xié)商起草的，則不得公布、泄露其中包含的有關(guān)對(duì)政策的個(gè)人意見的信息，為有效、民主政府之利益，可以公布對(duì)政策的個(gè)人意見的信息，但信息不能具體到個(gè)人，如果表達(dá)意見的人同意，則公布的信息可以到個(gè)人。⑧該制度是一個(gè)遞進(jìn)的過程，堅(jiān)持意見信息豁免公開的原則，當(dāng)涉及利益衡量的情況下，只能公布到機(jī)關(guān)意見，在公布個(gè)人意見信息時(shí)候，采取相關(guān)人自愿原則，如果個(gè)人同意則可以公布到個(gè)人意見信息。荷蘭這種區(qū)分原則對(duì)我國過程性信息公開有一定的借鑒。

（三）事實(shí)信息和意見性信息混同應(yīng)分割

在實(shí)踐中，過程性信息不僅僅只包含事實(shí)信息，而是與其他政府過程性信息中意見性信息混同在一起的。例如，為了行政管理，首先會(huì)搜集到和行政事項(xiàng)有關(guān)的書證、物證和調(diào)查報(bào)告以及行政執(zhí)法筆錄等，其中書證、物證屬于事實(shí)信息，行政執(zhí)法筆錄而屬于意見信息，在事實(shí)信息和意見信息的難以區(qū)分的條件下，不同國家有不同的處理方式。如泰國的《官方信息法》就規(guī)定，國家機(jī)關(guān)內(nèi)部為履行任何行為而提供的觀點(diǎn)或者建議，禁止公開，但不包括提供內(nèi)部觀點(diǎn)或者建議所依據(jù)的技術(shù)報(bào)告。⑨泰國采取區(qū)分處理的辦法，對(duì)事實(shí)信息予以公開，意見信息采取豁免公開的原則。其實(shí)在國內(nèi)也是有這樣的案例，例如，徐某某訴上海市閔行區(qū)城市管理行政執(zhí)法局拆遷案中⑩，在此案中，原告要求公開信息有“《案件審批表》《談話通知書》、《詢問筆錄》、《上海閔行區(qū)規(guī)劃和土地理局<協(xié)查通知書>》、《協(xié)助調(diào)查回復(fù)函》、《案件處理審批表》、《案件調(diào)查終結(jié)審批表》”，行政機(jī)關(guān)同意公開談話通知書、詢問筆錄、協(xié)查通知書、協(xié)助調(diào)查。對(duì)案件審批表、案件處理審批表、案件調(diào)查終結(jié)審批表等選擇不予公開。最后，原告不服，兩級(jí)法院都采取了維持判決。回復(fù)函法院認(rèn)為認(rèn)定該信息是否可以公開應(yīng)當(dāng)考慮過程性信息的特征和保護(hù)目的。過程性信息是行政機(jī)關(guān)在正式?jīng)Q定形成過程中的信息，對(duì)正處于決定形成過程中的信息，保護(hù)的目的在于防止信息泄露影響執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行，避免由于信息泄露引起的誤解和社會(huì)混亂。回觀本案，談話通知書、詢問筆錄、協(xié)查通知書、協(xié)助調(diào)查等信息屬于事實(shí)信息，而案件審批表、案件處理審批表、案件調(diào)查終結(jié)審批表則屬于意見性信息，行政機(jī)關(guān)在處理事實(shí)信息和意見性信息采取了區(qū)分原則，對(duì)意見性信息采取了絕對(duì)的豁免。因此，筆者認(rèn)為，在混同條件下，基于信賴保護(hù)原則，考慮到過程性信息不確定性的特點(diǎn)，其中的意見性信息主觀性，如果采取公開原則，行政決策反復(fù)無常，則會(huì)使行政機(jī)關(guān)威嚴(yán)下降，公民對(duì)機(jī)關(guān)的信賴程度也不斷的下降。因此，在過程性信息的公開問題采用區(qū)別對(duì)待的態(tài)度，即確定性的信息予以公開，而不確定性的信息由行政機(jī)關(guān)根據(jù)公共利益行使自由裁量權(quán)，既可以確保決策制定者在制定決策的過程中能夠毫無后顧之憂的充分思考并且發(fā)表自己的意見，還能穩(wěn)定社會(huì)秩序，更能樹立政府權(quán)威，減少公民與行政機(jī)關(guān)乃至司法機(jī)關(guān)之間的矛盾與沖突，同時(shí)事實(shí)信息的公開，可以防止政府害怕因?yàn)楸┞跺e(cuò)誤和疏忽而不予公開，事實(shí)信息的公布，不但可以起到糾錯(cuò)更正的作用，還可以讓公民參與到行政決策和監(jiān)督中，實(shí)現(xiàn)政策的透明化。

[注釋]

①該條規(guī)定屬于行政機(jī)關(guān)討論、研究或者審查中的過程性信息，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人不屬于應(yīng)當(dāng)公開的政府信息.

②依申請(qǐng)公開的政府信息不包括下列政府信息：（六）內(nèi)部研究、討論或?qū)徸h過程中的信息.

③除行政機(jī)關(guān)將文件草案公開征求意見外，屬于調(diào)查、討論、處理過程中的政府信息，因其內(nèi)容不確定.公開后可能影響國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全或者社會(huì)穩(wěn)定的，不得公開.

④周漢華主編.政府信息公開條例專家建議稿[M].北京：中國法制出版社，2003：114.

⑤戚紅梅.我國政府信息豁免公開制度研究[D].蘇州大學(xué)博士學(xué)位論文，2013.

⑥博登海默.法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：145.

⑦孔繁華.過程性政府信息及其豁免公開之適用[J].法商研究，2015（5）.

⑧應(yīng)松年.外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社，1999：613.

⑨應(yīng)松年.外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社，1999：380.

⑩上海市第一中級(jí)人民法院（2015）滬一中行終字第 348 號(hào)行政判決書.