十八大以來(lái)我國(guó)央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分：回顧、評(píng)價(jià)與展望

●劉 曄

十八大以來(lái)我國(guó)央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分：回顧、評(píng)價(jià)與展望

●劉 曄

十八大以來(lái)，特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)，在構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度進(jìn)程中，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任改革被擺上重要地位，并經(jīng)歷了從“前期醞釀”到“正式提出”再到“規(guī)劃部署”的階段性變化。本文對(duì)此進(jìn)行回顧、評(píng)價(jià)與展望。

事權(quán) 支出責(zé)任 中央與地方

我國(guó)作為單一制政體下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大國(guó)，中央和地方財(cái)政關(guān)系始終是事關(guān)國(guó)家治理的全局性和戰(zhàn)略性問(wèn)題。而在其中，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分又處于基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)的地位。所謂 “事權(quán)”，是指“一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)”；所謂“支出責(zé)任”，是指“政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障”。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的作用是通過(guò)各級(jí)政府的事權(quán)來(lái)體現(xiàn)的，事權(quán)則是通過(guò)各級(jí)政府的支出責(zé)任來(lái)履行的，而各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力從根本上看是為政府履行事權(quán)和承擔(dān)支出責(zé)任服務(wù)的。因此，科學(xué)合理地劃分中央和地方政府間事權(quán)并構(gòu)建“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”是全面深化財(cái)政體制改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。十八大以來(lái)，特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)，在構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的一系列財(cái)稅體制改革實(shí)踐中，中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任改革被擺上重要地位，本文擬對(duì)此進(jìn)行回顧、評(píng)價(jià)與展望。

一、回顧

十八大以來(lái)，在全面深化改革的總體戰(zhàn)略布局下，我國(guó)央地事權(quán)與支出責(zé)任改革經(jīng)歷了前期醞釀——正式提出——規(guī)劃部署的階段性變化，這是一個(gè)由粗到細(xì)、由模糊到清晰的逐步深入的過(guò)程。

（一）前期醞釀階段

2012年11月，黨的十八大報(bào)告在“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革”一款中提出“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。僅從這份報(bào)告看，此時(shí)尚未正式提出“中央和地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分”，更沒(méi)有構(gòu)建“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的提法。更重要的是，此時(shí)還只是把中央的地方財(cái)政關(guān)系置于經(jīng)濟(jì)體制改革的目錄中，尚未提升到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制全面改革的國(guó)家治理層面的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。但在同月20日，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在對(duì)十八大報(bào)告中 “健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制”進(jìn)行解讀中首次提出 “合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任”，并認(rèn)為“事權(quán)和支出責(zé)任清晰是財(cái)力與事權(quán)相匹配的重要前提”?？梢?jiàn)，“事權(quán)和支出責(zé)任劃分”問(wèn)題此時(shí)雖還未進(jìn)入中央文件但已經(jīng)出現(xiàn)在當(dāng)時(shí)財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)想中。因此可以認(rèn)為，這一階段央地間事權(quán)和支出責(zé)任劃分正處于正式提出前的前期醞釀階段。

（二）正式提出階段

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中不僅提出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要論斷，而且將“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”作為“構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度”三大任務(wù)之一。

為具體落實(shí)和細(xì)化黨的十八屆三中全會(huì)提出的“構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，2014年6月，中共中央政治局審議通過(guò)了 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。作為財(cái)稅改革綱領(lǐng)性指導(dǎo)性的總體框架，該方案明確提出三方面的改革重點(diǎn)任務(wù)，分別是改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。而在“調(diào)整中央和地方關(guān)系”中，重點(diǎn)是“合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。方案還對(duì)適度加強(qiáng)中央事權(quán)和直接支出比重，減少委托事務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)等方面提出了具體部署?？梢哉J(rèn)為，“中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任”問(wèn)題至此已正式提出。

（三）規(guī)劃部署階段

在《深化財(cái)稅體制改革總體方案》發(fā)布之后，財(cái)政部及各地財(cái)政廳（局）圍繞中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分問(wèn)題進(jìn)行了大量調(diào)研，這些調(diào)研既有全面性的，也涉及單項(xiàng)事權(quán)與支出責(zé)任的。 2015年11月，在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，對(duì)“十三五”時(shí)期我國(guó)深化財(cái)稅體制改革作了總體規(guī)劃，其中要求“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”；“調(diào)動(dòng)各方面積極性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。

為具體推進(jìn)和實(shí)施中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，2016年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，不僅對(duì)央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任如何劃分提出了原則性的指導(dǎo)意見(jiàn)，如明確了“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”、 “適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)”、 “減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)”等重要原則；而且還對(duì)中央事權(quán)（如國(guó)防、外交、國(guó)家安全等）、地方事權(quán)（如社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等）、中央地方共同事權(quán)（教育、科研、社保等）作了明確劃分。在此基礎(chǔ)上，文件還為央地事權(quán)與支出責(zé)任改革的分步實(shí)施勾畫了具體的時(shí)間表和路線圖：2016年先從國(guó)防、國(guó)家安全等領(lǐng)域著手，2017—2018年深入到教育、醫(yī)療、環(huán)保、交通等領(lǐng)域，2019—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，形成央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。

目前，央地事權(quán)和支出改革實(shí)踐正沿著上述原則和路線圖循序漸進(jìn)地展開(kāi)，并初步總結(jié)出了一些改革經(jīng)驗(yàn)。

二、評(píng)價(jià)

（一）央地事權(quán)與支出責(zé)任改革把握住了我國(guó)財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)

從國(guó)家治理層面來(lái)看，對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)單一制政體下發(fā)展中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大國(guó)而言，如何在制度上規(guī)范和協(xié)調(diào)中央與地方權(quán)力分配是事關(guān)全局的戰(zhàn)略性重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。在十八大之前，我國(guó)雖然認(rèn)識(shí)到中央和地方財(cái)政關(guān)系對(duì)于全局性改革的重要意義，也初步籠統(tǒng)地提出“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”、“財(cái)力與事權(quán)相匹配”等原則，但并未充分認(rèn)識(shí)到事權(quán)劃分先于財(cái)權(quán)劃分、支出責(zé)任確定先于財(cái)力安排的重要性，也未充分認(rèn)識(shí)到“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”是“實(shí)現(xiàn)財(cái)力和事權(quán)相匹配”的前提和基礎(chǔ)。1994年分稅制改革時(shí)，央地雙方在財(cái)權(quán)即稅種劃分上非常明確，而在事權(quán)方面只有一個(gè)籠統(tǒng)和初步的劃分，存在眾多模糊事權(quán)和不規(guī)范不明確之處。由于事權(quán)含糊不清，相應(yīng)的支出責(zé)任則很容易壓給下級(jí)政府。分稅制運(yùn)行二十幾年來(lái)，財(cái)權(quán)和財(cái)力向上集中，事權(quán)和支出責(zé)任則層層下壓，地方政府特別是縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)了與其財(cái)力不對(duì)稱的支出責(zé)任。這些問(wèn)題從根本上看在于各級(jí)政府事權(quán)沒(méi)有從源頭上得到明確規(guī)范的界定，以及事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)。

黨的十八大特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央深刻認(rèn)識(shí)到事權(quán)劃分在央地財(cái)政關(guān)系中的基礎(chǔ)性地位，也充分認(rèn)識(shí)到事權(quán)與支出責(zé)任相一致的重要性，通過(guò)以合理劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任為基礎(chǔ)，切實(shí)把握住了我國(guó)財(cái)稅改革的關(guān)鍵點(diǎn)，從而標(biāo)志著我國(guó)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上邁出了重要步伐。

（二）央地事權(quán)與支出責(zé)任改革實(shí)踐還相對(duì)滯后

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)明確了現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建的三大改革重點(diǎn)：預(yù)算管理制度、稅收制度、事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。從稅制改革來(lái)看，黨的十八屆三中全會(huì) 《決定》中“完善稅制”涉及增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅，目前增值稅、資源稅改革已完成，環(huán)境稅草案已提交人大審批、房產(chǎn)稅改革也已在走立法程序。再?gòu)念A(yù)算制度改革來(lái)看，隨著2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施，現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施操作階段。目前現(xiàn)代預(yù)算制度改革已經(jīng)深入到縣一級(jí)，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中所提到的“權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”各地也都已經(jīng)在試編制中。因此與預(yù)算制度和稅收制度改革相比，目前央地事權(quán)與支出責(zé)任改革實(shí)踐還相對(duì)滯后，這幾年還一直處于調(diào)研和探索階段，隨著2016年8月國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布，才有較明確的時(shí)間表和路線圖。

央地事權(quán)與支出責(zé)任改革實(shí)踐之所以相對(duì)滯后，一是由于涉及政府內(nèi)部的改革和權(quán)力的重新配置，因此改革具有相對(duì)的復(fù)雜性與困難性；二是由于我國(guó)市場(chǎng)、社會(huì)與政府職能邊界還不明確，而政府職能本身還處在動(dòng)態(tài)變化之中，這必然使得政府間事權(quán)明確界定更為困難；三是事權(quán)劃分本身的復(fù)雜性。事權(quán)劃分不僅與一國(guó)歷史傳統(tǒng)、改革路徑、國(guó)家政體等諸多因素密切相關(guān)，而且許多事權(quán)難以清晰界定其受益范圍及權(quán)利歸屬，需要在實(shí)踐中作長(zhǎng)期的探索。

（三）央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分仍需通過(guò)立法來(lái)予以規(guī)范

回顧十八大以來(lái)的改革實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，央地事權(quán)與支出責(zé)任改革從醞釀——提出——部署，每一步都是通過(guò)中央決議、國(guó)務(wù)院令和財(cái)政部文件的形式來(lái)予以推動(dòng)的。從我國(guó)作為單一制大國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，確實(shí)應(yīng)以中央為主導(dǎo)做好頂層設(shè)計(jì)并分步實(shí)施，在改革初期更有必要通過(guò)中央政府的權(quán)威來(lái)予以統(tǒng)籌規(guī)劃和推進(jìn)改革。但從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，紅頭文件固然一時(shí)管用，但在長(zhǎng)期中只有通過(guò)立法形式將政府間事權(quán)劃分納入法治化軌道，才使其具有相應(yīng)的規(guī)范性和穩(wěn)定性。

事實(shí)上，正是由于我國(guó)政府間事權(quán)法定程度不足。實(shí)踐中正如樓繼偉（2014）所指出的，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分、處理和變動(dòng)多以紅頭文件形式來(lái)執(zhí)行，也容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放。一些領(lǐng)域事權(quán)安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級(jí)政府間博弈機(jī)會(huì)與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。因此，從黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中“完善立法、明確事權(quán)”的原則和十八屆四中全會(huì)決議中“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”的精神出發(fā)，當(dāng)我國(guó)“央地事權(quán)和支出責(zé)任”改革取得根本性進(jìn)展后，應(yīng)及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和改革成果，將其以明確化系統(tǒng)化的法律形式規(guī)范起來(lái)。

三、展望

（一）央地共同事權(quán)將是進(jìn)一步改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)

不論從公共物品受益范圍理論出發(fā)，還是從各國(guó)實(shí)踐出發(fā)，國(guó)防、外交、國(guó)家安全等基本公共服務(wù)都?xì)w為中央事權(quán)；社會(huì)治安、市政交通、社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)的基本公共服務(wù)都屬于地方事權(quán)，這些在國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中也已明確規(guī)定，今后的改革總體上只是嚴(yán)格按照“支出責(zé)任和事權(quán)相一致”的原則，落實(shí)央地雙方各自的支出責(zé)任而已。改革真正的難點(diǎn)在于央地共同事權(quán)，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中，教育、科研、文化、社會(huì)保險(xiǎn)、跨省區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)保等確定為中央與地方共同事權(quán)。這些方面大部分是在區(qū)域間具有外部性、信息不對(duì)稱等特征，確實(shí)需要?jiǎng)潥w央地共同事權(quán)并共同承擔(dān)支出責(zé)任。但如果共同事權(quán)過(guò)多，權(quán)責(zé)不清，支出責(zé)任層層下移的問(wèn)題就難以徹底解決。

（二）省以下政府間事權(quán)劃分將具有探索性和差異性

目前，國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見(jiàn)》只是從央地關(guān)系出發(fā)，重點(diǎn)在于理清中央與地方事權(quán)的劃分、中央與地方支出責(zé)任的明確、適度加強(qiáng)中央事權(quán)與支出責(zé)任，而省以下各級(jí)政府間的事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)權(quán)財(cái)力劃分則由各省參照央地改革做法，各自進(jìn)行改革。顯然，鑒于我國(guó)幅員遼闊，發(fā)展不平衡，在東部沿海和中西部地區(qū)間甚至在同一省內(nèi)各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)發(fā)展都存在巨大差距，由此決定了不同地區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的不同需求和偏好，也決定了各個(gè)地方政府提供各類公共服務(wù)的財(cái)力差異，因此，各地區(qū)在省以下事權(quán)劃分和支出責(zé)任確定上必然有一定的自主性、探索性和差異性。

此外，地方各級(jí)政府間事權(quán)劃分和支出責(zé)任的明確還會(huì)帶有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性和艱巨性。因?yàn)樵诖饲埃h鄉(xiāng)基層財(cái)政困難就一直是我國(guó)財(cái)政體制中的一個(gè)突出矛盾。據(jù)筆者曾經(jīng)基于福建省的調(diào)研表明，從公共預(yù)算支出中各項(xiàng)目分政府層級(jí)的實(shí)際支出情況來(lái)看，雖然大部分事權(quán)是由各級(jí)政府共同承擔(dān)支出責(zé)任，但大部分支出項(xiàng)目的實(shí)際負(fù)擔(dān)級(jí)次在市縣級(jí)，其中縣這一級(jí)承擔(dān)了約百分五十的支出責(zé)任?？梢灶A(yù)見(jiàn)，省以下地方政府事權(quán)和支出責(zé)任的劃分也將構(gòu)成今后改革的一個(gè)難點(diǎn)。

（三）改革經(jīng)驗(yàn)成果將以立法形式明確予以規(guī)范

政府間“事權(quán)法定”既是國(guó)際一般經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的既定方針。因此可以預(yù)見(jiàn)，隨著我國(guó)央地事權(quán)劃分改革的逐步深入，在基本框架得以明確的基礎(chǔ)上，必然將通過(guò)總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，將改革成果上升為法律條文。

目前，我國(guó)現(xiàn)行法律體系對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的規(guī)定還過(guò)于籠統(tǒng)，甚至存在一些空白和矛盾之處。從“事權(quán)法定”原則出發(fā)，今后我國(guó)立法改革可能包括這幾方面：一是可能從單行法層面入手，適時(shí)修訂相關(guān)法律如 “國(guó)防法”、“教育法”、“社會(huì)保險(xiǎn)法”等單項(xiàng)法律對(duì)涉及政府間事權(quán)和支出的規(guī)定，并補(bǔ)充其他單項(xiàng)事權(quán)的法律規(guī)定；二是在基本法層面，可能會(huì)制定“政府間財(cái)政關(guān)系法”這一基本法，具體規(guī)定事權(quán)與支出責(zé)任劃分的范圍、內(nèi)容及責(zé)權(quán)利關(guān)系等；三是將在憲法層面進(jìn)一步明確中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并盡可能體現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的基本框架，從而奠定政府間財(cái)政關(guān)系的法律基礎(chǔ)，以形成政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分相對(duì)健全的法律體系。

（四）將與其他領(lǐng)域改革協(xié)調(diào)推進(jìn)

中央地方間事權(quán)和支出責(zé)任改革牽涉面廣、影響大，從微觀上看涉及各項(xiàng)公共服務(wù)領(lǐng)域如教育、醫(yī)療、社保等，從中觀上看也涉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方間職能的重新定位，從宏觀上看還涉及行政管理體制甚至政治體制改革問(wèn)題。因此，這項(xiàng)改革顯然是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必然也必須要和其他領(lǐng)域改革協(xié)同推進(jìn)才能取得應(yīng)有的效果。

因此，正如國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見(jiàn)》中所指出的，“要將財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革相結(jié)合，既通過(guò)相關(guān)領(lǐng)域改革為推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分創(chuàng)造條件，又將財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革體現(xiàn)和充實(shí)到各領(lǐng)域改革中，形成良性互動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的局面”。

（作者單位：廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系）

[1]樓繼偉.推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化[J].中國(guó)財(cái)政，2014，(24).

[2]國(guó)務(wù)院.關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].2016-08-16.

[3]謝旭人.解讀十八大報(bào)告：完善公共財(cái)政體系[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2012-11-20.

[4]楊志勇.現(xiàn)代財(cái)政制度探索：國(guó)家治理視角下的中國(guó)財(cái)稅改革[M].廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社。

[5]楊志勇.中央和地方事權(quán)劃分思路的轉(zhuǎn)變：歷史與比較的視角[J].財(cái)政研究，2016，(09).

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）