《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點工作辦法》評析

文/魏曉娜

《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點工作辦法》評析

文/魏曉娜

《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點工作辦法》從適用范圍、實施方式、激勵機(jī)制、風(fēng)險防范等方面作了詳細(xì)規(guī)定，基于現(xiàn)行制度框架和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度功能，本文將從規(guī)范層面對該《辦法》進(jìn)行評析。

2016年11月16日，根據(jù)刑法、刑事訴訟法和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點工作的決定》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部印發(fā)了《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點工作的辦法》（以下簡稱《辦法》），同時開始為期兩年的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點。因目前尚無試點情況的反饋，本文僅從規(guī)范層面對《辦法》進(jìn)行評析。

《辦法》的主要內(nèi)容

（一）適用范圍

關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用范圍，《辦法》從正反兩個方面進(jìn)行了界定。《辦法》第1條首先規(guī)定了適用該辦法的前提條件，即“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，對指控的犯罪事實沒有異議，同意量刑建議，簽署具結(jié)書的……”由于適用的前提條件并沒有提及適用該辦法的案件范圍，這也意味著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用于所有符合第1條規(guī)定的前提條件的案件，沒有案件量刑輕重的限制?！掇k法》也沒有限定認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用的訴訟階段，而且從該辦法的后文來看，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度普遍適用于偵查、審查起訴和審判階段?！掇k法》第2條從反面規(guī)定了不適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的情形，即犯罪嫌疑人、被告人是尚未完全喪失辯認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人的；未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人、辯護(hù)人對未成年人認(rèn)罪認(rèn)罰有異議的；犯罪嫌疑人、被告人行為不構(gòu)成犯罪的等情形。

（二）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在各訴訟階段的實施方式

《辦法》第8至13條、第15至22條分別規(guī)定了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在偵查階段、審查起訴階段和審判階段的運(yùn)作方式。具體說來，在偵查階段，偵查機(jī)關(guān)首先履行“告知”義務(wù)（告知犯罪嫌疑人享有的訴訟權(quán)利和認(rèn)罪認(rèn)罰可能導(dǎo)致的法律后果），然后“聽取意見”（聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人或者值班律師的意見），犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的，記錄在案并附卷。一般情況下，偵查機(jī)關(guān)不享有實質(zhì)性的處置權(quán)，僅“對擬移送審查起訴的案件，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在起訴意見中寫明犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰情況”。這個一般規(guī)則的例外是，“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益”的，“辦理案件的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)層報公安部，由公安部提請最高人民檢察院批準(zhǔn)”后，可以撤銷案件。

在審查起訴階段，人民檢察院仍應(yīng)履行“告知”義務(wù)和“聽取意見”程序，“犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪，同意量刑建議和程序適用的，應(yīng)當(dāng)在辯護(hù)人或者值班律師在場的情況下簽署具結(jié)書?！苯酉聛?，后續(xù)的處理有三種情況：其一，人民檢察院向人民法院提起公訴的，應(yīng)當(dāng)在起訴書中寫明被告人認(rèn)罪認(rèn)罰情況，提出量刑建議，并同時移送被告人的認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書等材料。其二，具有法律規(guī)定不起訴情形的，依照法律規(guī)定辦理。其三，犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項提起公訴。前兩種處理均未突破現(xiàn)行刑事訴訟法的規(guī)定，但第三種處理明顯超越了刑事訴訟法的規(guī)定。

人民檢察院向人民法院提起公訴的案件，應(yīng)當(dāng)在起訴書中寫明被告人認(rèn)罪認(rèn)罰情況，提出量刑建議，并同時移送被告人的認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書等材料。

作為一般原則，人民法院受理認(rèn)罪認(rèn)罰案件后，首先應(yīng)當(dāng)告知被告人享有的訴訟權(quán)利和認(rèn)罪認(rèn)罰可能導(dǎo)致的法律后果，審查認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性和認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書內(nèi)容的真實性、合法性。人民法院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，應(yīng)當(dāng)聽取被害人及其代理人的意見。在具體審判程序選擇上，又有三種情形：其一，對于基層人民法院管轄的可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件，事實清楚、證據(jù)充分，當(dāng)事人對適用法律沒有爭議，被告人認(rèn)罪認(rèn)罰并同意適用速裁程序的，可以適用速裁程序。所謂速裁程序，即“審判員獨任審判，送達(dá)期限不受刑事訴訟法規(guī)定的限制，不進(jìn)行法庭調(diào)查、法庭辯論，當(dāng)庭宣判”，唯一的要求是“判決宣告前應(yīng)當(dāng)聽取被告人的最后陳述。”其二，對于基層人民法院管轄的可能判處三年有期徒刑以上刑罰的案件，被告人認(rèn)罪認(rèn)罰的，可以依法適用簡易程序?qū)徟?。適用簡易程序時，在判決宣告前應(yīng)當(dāng)聽取被告人的最后陳述，而且一般應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭宣判。其三，對于不屬于基層人民法院管轄的案件，適用普通程序?qū)徖怼?/p>

（三）激勵機(jī)制

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用前提是犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，而這一前提對犯罪嫌疑人、被告人而言卻恰恰是利益自損行為。若從“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)出發(fā)，非有額外的利益作為驅(qū)動力，難以期待犯罪嫌疑人、被告人的主動配合。這種額外的驅(qū)動力，即是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度必備的激勵機(jī)制?！掇k法》提供的激勵機(jī)制包括三個方面：其一，對不具有法定減輕處罰情節(jié)的認(rèn)罪認(rèn)罰案件，應(yīng)當(dāng)在法定刑的限度以內(nèi)從輕判處刑罰，確實需要在法定刑以下判處刑罰的，應(yīng)當(dāng)層報最高人民法院核準(zhǔn)。犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以依法免予刑事處罰。其二，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將犯罪嫌疑人、被告人是否與被害人達(dá)成和解協(xié)議或者賠償被害人損失，取得被害人諒解，作為量刑的重要考慮因素。以此鼓勵犯罪嫌疑人、被告人積極賠償被害人的損失。這兩項激勵措施都著眼于量刑，因而是一種實體激勵機(jī)制。其三，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪認(rèn)罰作為其是否具有社會危害性的重要考慮因素，對于沒有社會危險性的犯罪嫌疑人、被告人，應(yīng)當(dāng)取保候?qū)?、監(jiān)視居住。與前兩項激勵措施不同，最后一項措施并不直接涉及量刑，但卻影響強(qiáng)制措施的適用，因而屬于程序性激勵。

（四）風(fēng)險防范

為防范推行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度可能給現(xiàn)有刑事司法制度帶來的沖擊和失序，《辦法》從三個方面構(gòu)建了制度防火墻。

其一，確立實施認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的基本原則。例如，《辦法》第3條規(guī)定：“辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，應(yīng)當(dāng)遵循刑法、刑事訴訟法的基本原則，以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩……”第4條規(guī)定：“辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，應(yīng)當(dāng)堅持下列原則：貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，充分考慮犯罪的社會危害性和犯罪嫌疑人、被告人的人身危險性，結(jié)合認(rèn)罪認(rèn)罰的具體情況，確定是否從寬以及從寬幅度，做到該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，寬嚴(yán)相濟(jì)，確保辦案法律效果和社會效果。堅持罪責(zé)刑相適應(yīng)，根據(jù)犯罪的事實、性質(zhì)、情節(jié)、后果，依照法律規(guī)定提出量刑建議，準(zhǔn)確裁量刑罰，確保刑罰的輕重與犯罪分子所犯罪行和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任相適應(yīng)。堅持證據(jù)裁判，依照法律規(guī)定收集、固定、審查和認(rèn)定證據(jù)?！?/p>

其二，以辯護(hù)權(quán)防范制度偏差。《辦法》第3條宣布“辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，應(yīng)當(dāng)……保障犯罪嫌疑人、被告人依法享有的辯護(hù)權(quán)和其他訴訟權(quán)利，保障被害人的合法權(quán)益……”第5條是對上述要求的具體落實，也是《辦法》的一大亮點：對于辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件的機(jī)關(guān)，賦予其保障犯罪嫌疑人、被告人獲得有效法律幫助的義務(wù)，并要求法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)人民法院、看守所實際工作需要，通過設(shè)立法律援助工作站派駐值班律師、及時安排值班律師等形式提供法律幫助。人民法院、看守所應(yīng)當(dāng)為值班律師開展工作提供便利工作場所和必要辦公設(shè)施，簡化會見程序，保障值班律師依法履行職責(zé)。犯罪嫌疑人、被告人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，沒有辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知值班律師為其提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強(qiáng)制措施等法律幫助。人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人、被告人申請法律援助的權(quán)利。符合應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)條件的，依法通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。

其三，以法律責(zé)任為威懾?！掇k法》第24條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)工作人員在辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件中，有刑訊逼供、暴力取證或者權(quán)錢交易、放縱罪犯等濫用職權(quán)、徇私枉法情形，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或者紀(jì)律處分?！?/p>

對《辦法》的評析

（一）基于現(xiàn)行制度框架的對比

如果立足于現(xiàn)行立法框架或者近年來的制度試點確立的框架，《辦法》有三處突破：

其一，賦予公安機(jī)關(guān)在應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任時撤銷案件的權(quán)力。目前刑事訴訟法涉及到“撤銷案件”這種處理方式的共有三個條文：第15條、第162條和第166條。三個條文中規(guī)定的“撤銷案件”均限于不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的情形，否定了偵查機(jī)關(guān)在應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任情形下的斟酌權(quán)。但是，《辦法》第9條賦予公安機(jī)關(guān)在犯罪嫌疑人認(rèn)罪后“撤銷案件”的權(quán)力，對該權(quán)力的限制一是要求有重大立功或者涉及國家重大利益的情形，二是在程序上要求辦理案件的公安機(jī)關(guān)層報公安部，由公安部提請最高人民檢察院批準(zhǔn)。

從正面理解，對公安機(jī)關(guān)行使第9條意義上的“撤銷案件”的權(quán)力，《辦法》從“情形”和“程序”兩個方面施加的限制無疑都是最高級別的。而且，人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由最高人民檢察院掌控撤銷案件的最后批準(zhǔn)權(quán)似乎也無可厚非。然而，換個觀察角度，則會發(fā)現(xiàn)這種制度安排是非比尋常的。首先，在應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的情形下，明確賦予警察機(jī)關(guān)是否繼續(xù)進(jìn)行程序的裁量權(quán)，在現(xiàn)代法治國家，除了英國，似乎再找不出第二個國家。正常情況下，這一權(quán)力要么交給檢察官，要么由檢察官在法官的監(jiān)督下行使。至于這一權(quán)力由公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)行使或者由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)行使，究竟有何現(xiàn)實的不同？筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)畢竟屬于行政系統(tǒng)，獨立性、透明性不足，其考慮問題的出發(fā)點是行政利益。與之相比，檢察機(jī)關(guān)獨立性更強(qiáng)，且具有司法屬性，更有利于本于司法利益的需要處理案件。從這個角度看，裁量性的“撤銷案件”權(quán)不宜由公安機(jī)關(guān)行使。

其二，擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范圍?！掇k法》第13條規(guī)定，在犯罪嫌疑人認(rèn)罪的情況下，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項提起公訴。在具備起訴條件的情況下，現(xiàn)行刑事訴訟法允許人民檢察院作出不起訴決定的情形限于“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的”。《辦法》第13條允許檢察機(jī)關(guān)拋開刑事訴訟法施加的限制作出不起訴決定，而且，允許檢察機(jī)關(guān)對涉嫌數(shù)罪中的一項或多項提起公訴。如前所述，在操作層面推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的重要條件之一是要有合理的激勵機(jī)制推動犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪，通俗一點說，就是檢察官手里要有牌可打。因此，擴(kuò)大檢察官的自由裁量權(quán)是推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度繞不開的一個選擇。然而，權(quán)力的擴(kuò)張必須有相應(yīng)的規(guī)范和制約同步跟進(jìn)，否則就難以杜絕權(quán)力的濫用，而且這種制約不能僅僅是來自最高人民檢察院的層級制約。

其三，《辦法》對于速裁程序的設(shè)定突破了兩年試點期間速裁程序的適用范圍。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2014年8月22日發(fā)布的《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的辦法》，速裁程序的適用既有罪名的限制，也有刑期的限制，即適用于危險駕駛等11種“犯罪情節(jié)較輕、依法可能判處一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法單處罰金的案件”?！掇k法》擴(kuò)大速裁程序的適用范圍，其出發(fā)點有可能是改變速裁程序試點期間適用率不理想的局面。然而，《辦法》第16條將速裁程序適用范圍擴(kuò)大到“基層人民法院管轄的可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件”，副作用是影響了速裁程序的簡化程度，也就是說，由于可能判處三年以下有期徒刑的實刑，出于程序公正的要求，這個速裁程序就不可能太簡化，從偵查到審查起訴，再到審判，即便是在實踐中占有相當(dāng)大比例的危險駕駛案件，整個案件辦理下來，也需要20天左右的時間。這對于法定最高刑只有6個月拘役的危險駕駛罪來說，如何既保證被告人到案又避免適用羈押措施，始終是一個難題。

（二）基于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度功能的評析

其一，關(guān)于激勵機(jī)制。決策者設(shè)計出的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度要轉(zhuǎn)化成行動層面的制度實踐，依賴于犯罪嫌疑人、被告人的從實體到程序兩個方面的配合，在這個過程中，科學(xué)合理的激勵機(jī)制是關(guān)鍵。在這方面，《辦法》只是作出籠統(tǒng)規(guī)定，并沒有明確規(guī)定自愿認(rèn)罪且選擇速裁程序或簡易程序的犯罪嫌疑人、被告人在量刑方面會得到多大程度的優(yōu)惠，至少沒有發(fā)現(xiàn)突破現(xiàn)行制度框架的優(yōu)惠。這種處理，能夠在多大程度上改變速裁程序、簡易程序適用率不理想的局面，尚有疑問。

其二，關(guān)于審判程序的繁簡格局。在中國程序背景下推行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，必須立足于現(xiàn)有的程序框架，并解決目前的程序框架存在的主要問題。在引入速裁程序之前，我國現(xiàn)行立法確立了“普通程序-簡易程序”二階的程序簡化格局。這種格局的主要問題是程序分化程度不足，即“繁者不繁”、“簡者不簡”，前者的解決寄望于“以審判為中心的訴訟制度改革”，后者從《辦法》中對速裁程序的設(shè)計來看，也是希冀通過推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，建立起“普通程序-簡易程序-速裁程序”的三階簡化格局來解決。然而，目前的問題是，《辦法》規(guī)定速裁程序“由審判員獨任審判，送達(dá)期限不受刑事訴訟法規(guī)定的限制，不進(jìn)行法庭調(diào)查、法庭辯論，當(dāng)庭宣判，但在判決宣告前應(yīng)當(dāng)聽取被告人的最后陳述?！倍喴壮绦颉霸谂袥Q宣告前應(yīng)當(dāng)聽取被告人的最后陳述，一般應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭宣判”。從《辦法》的表述來看，速裁程序和簡易程序都需要開庭，都需要被告人親自到庭、都必須聽取被告人的最后陳述。但是，兩種程序之間到底有什么樣的差別，這一點反而并不清晰，而在這樣一個模糊的表述下，“普通程序-簡易程序-速裁程序”的三階簡化格局如何構(gòu)建就成了一個難題。

（作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師）