廣州市行政案件集中管轄改革實(shí)踐與創(chuàng)新

文//付洪林

廣州市行政案件集中管轄改革實(shí)踐與創(chuàng)新

文//付洪林

按照最高人民法院部署，廣東法院自2011年開(kāi)展行政案件集中管轄改革探索，廣州鐵路運(yùn)輸法院結(jié)合集中管轄和跨行政區(qū)劃兩項(xiàng)改革內(nèi)容，開(kāi)辟了行政案件集中管轄創(chuàng)新模式。改革啟動(dòng)一年多時(shí)間里，初步建立了為行政審判工作服務(wù)的各項(xiàng)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了收結(jié)案件總體數(shù)量平穩(wěn)，提升了司法能力。

廣東法院自2011年開(kāi)始，按照最高人民法院的部署和自身工作發(fā)展需要，開(kāi)展了行政案件相對(duì)集中管轄改革探索。從相對(duì)集中管轄改革起步試點(diǎn)并逐漸演進(jìn)，截至今年上半年，行政案件集中管轄改革已經(jīng)在廣東實(shí)現(xiàn)了全省覆蓋，即所有21個(gè)地級(jí)及以上市均已開(kāi)展了集中管轄改革。其中，廣州以外20個(gè)市的改革模式，均為基層法院層面的行政案件集中管轄，即一個(gè)中級(jí)法院轄區(qū)內(nèi)所有基層法院管轄的案件，指定由一個(gè)基層法院實(shí)施集中管轄；廣州市則是利用廣州鐵路運(yùn)輸法院的有利條件，結(jié)合集中管轄和跨行政區(qū)劃管轄兩項(xiàng)改革內(nèi)容，開(kāi)辟了獨(dú)特的升級(jí)版行政案件集中管轄模式：一方面廣州市兩級(jí)法院管轄的行政案件全部實(shí)現(xiàn)了集中管轄，另一方面廣州市所有行政案件的管轄權(quán)均由與廣州市不存在人財(cái)物隸屬關(guān)系的鐵路法院跨行政區(qū)劃管轄。廣州市的行政案件管轄改革模式是廣東法院集中管轄改革的升級(jí)版本，甫一出現(xiàn)即引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注，本文旨在對(duì)其進(jìn)行較詳細(xì)的介紹及解讀，以便關(guān)心這項(xiàng)改革的同仁更加深入了解廣州行政案件管轄制度的改革內(nèi)容和動(dòng)向，并向我們提出寶貴的批評(píng)和幫助意見(jiàn)。

廣州鐵路法院版集中管轄改革方案及路徑設(shè)計(jì)

在所有訴訟門類中，行政訴訟應(yīng)當(dāng)是對(duì)管轄制度設(shè)計(jì)最為敏感，對(duì)管轄制度改革最為迫切的一個(gè)，所以，回顧全國(guó)以及廣東省多年來(lái)行政審判體制機(jī)制改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)其最突出的一個(gè)重點(diǎn)，就是案件管轄制度的不斷改進(jìn)和完善。全國(guó)各級(jí)各地法院之所以不約而同地把改革重點(diǎn)聚焦于管轄制度，蓋因改革前管轄制度設(shè)計(jì)對(duì)行政訴訟充分發(fā)揮職能作用所產(chǎn)生的巨大削減力，以及其對(duì)于行政訴訟其他配套制度改革所具備的巨大帶動(dòng)能力。民事訴訟中也存在所謂“主客場(chǎng)”之弊，但其中所涉及的主要應(yīng)是司法廉潔問(wèn)題，通過(guò)嚴(yán)控嚴(yán)抓審判管理和反腐敗工作，應(yīng)能基本得到解決。故管轄制度改革在民事審判中的作用主要體現(xiàn)在科學(xué)合理分配各級(jí)法院工作以及最大限度發(fā)揮各級(jí)法院功能方面。而制約行政審判發(fā)揮職能作用的主要因素則并不在于司法廉潔問(wèn)題，而是在我國(guó)特殊國(guó)情下行政訴訟的“民告官”基本構(gòu)架對(duì)行政訴訟制度本身的“反噬效應(yīng)”，故在行政訴訟中不斷嘗試改革完善管轄制度，其目標(biāo)必然是通過(guò)改革使行政審判盡可能擺脫行政權(quán)的反制，為行政審判釋放足夠的發(fā)揮職能作用的空間。

世界各行政訴訟發(fā)達(dá)國(guó)家行政訴訟管轄制度的形成，其實(shí)無(wú)不伴隨著司法權(quán)與行政權(quán)之間制約與反制約的漫長(zhǎng)博弈過(guò)程，本人認(rèn)為其中的很多重要設(shè)計(jì)如行政法院的設(shè)置，無(wú)非就是行政案件管轄制度設(shè)計(jì)的終極模板、最高級(jí)形態(tài)而已。在中國(guó)特色社會(huì)治理體制下，行政權(quán)毫無(wú)爭(zhēng)議居于統(tǒng)治性的主導(dǎo)地位，故通過(guò)改進(jìn)管轄制度的設(shè)計(jì)，為行政訴訟創(chuàng)造出盡可能大的發(fā)揮職能作用的空間就顯得尤為重要和迫切。這就是廣東近年來(lái)特別重視并積極探索行政案件集中管轄改革的主要原因，而廣州市行政案件集中管轄改革即是以上基本理念的最新最集中體現(xiàn)。

廣鐵法院版行政案件集中管轄改革的特點(diǎn)包括以下三個(gè)方面：

1．基層法院層面的案件集中管轄。即廣州市下轄的12個(gè)區(qū)人民法院原管轄的行政案件全部由廣州鐵路運(yùn)輸（基層）法院集中管轄，它首先是一個(gè)具有典型意義的基層法院案件集中管轄模式。在廣州行政案件集中管轄改革前，廣東全省已有半數(shù)地級(jí)及以上市開(kāi)展了基層法院行政案件集中管轄改革，有些運(yùn)行已超過(guò)兩年，積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，為廣州的改革提供了很好的借鑒。

2．兩級(jí)法院層面的案件跨行政區(qū)劃管轄。即涉及廣州市各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)的行政案件（含訴訟和非訴案件）全部脫離與廣州市具隸屬關(guān)系的廣州市兩級(jí)法院管轄，而歸省屬的廣州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院分別管轄，真正實(shí)現(xiàn)了廣州市行政案件的跨行政區(qū)劃管轄，在貫徹中央關(guān)于探索建立跨行政區(qū)劃法院方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐，是案件集中管轄改革的一次重要升級(jí)。

3．是一次真正完整意義上的徹底的案件集中管轄、跨行政區(qū)劃改革。廣鐵法院集中管轄改革模式下，廣州市地方兩級(jí)法院徹底與行政案件實(shí)現(xiàn)切割，不再管轄任何類型的行政案件，并且不再設(shè)置行政審判庭，全部類型的行政訴訟和非訴案件均由廣鐵兩級(jí)法院分別管轄，破釜沉舟，不留后路，體現(xiàn)了廣東改革的決心和勇氣，同時(shí)也為有效避免日后不同法院之間可能出現(xiàn)的管轄權(quán)爭(zhēng)議，解決多頭管轄造成審判力量分散等問(wèn)題打下了良好基礎(chǔ)。

廣鐵法院的集中管轄改革是一次典型的自上而下的改革，改革方案制定過(guò)程中基本沒(méi)有征求廣州市各方面的意見(jiàn)，而是由廣東高院在最高法院的指導(dǎo)下，根據(jù)省委決策提出并不斷完善改革方案。改革方案經(jīng)最高人民法院報(bào)請(qǐng)中央政法委批準(zhǔn)后，廣東高院制定了詳細(xì)的改革試點(diǎn)實(shí)施方案，廣東省委深改組將此項(xiàng)改革列為廣東省司法改革重要項(xiàng)目強(qiáng)力推進(jìn)，并很快付諸實(shí)施。

根據(jù)改革實(shí)施方案，廣東境內(nèi)兩個(gè)鐵路基層法院，即廣州和肇慶鐵路運(yùn)輸法院首先進(jìn)行了整合，肇慶鐵路運(yùn)輸法院由肇慶市遷往廣州市，兩個(gè)法院分別更名為廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ汉偷诙ㄔ海?jì)劃由第一法院專門承接行政案件集中管轄改革任務(wù)，第二法院除承擔(dān)其本身原審判任務(wù)外，并承接原廣州鐵路運(yùn)輸法院(第一法院)承擔(dān)的審判任務(wù)。廣州市兩級(jí)法院行政審判庭全部撤銷，相關(guān)機(jī)構(gòu)及人員編制劃轉(zhuǎn)廣州鐵路兩級(jí)法院：其中廣州市12個(gè)基層法院行政庭機(jī)構(gòu)編制12個(gè)，人員編制52名劃轉(zhuǎn)給廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ?；廣州中級(jí)法院行政審判庭機(jī)構(gòu)編制1個(gè)，人員編制15名劃轉(zhuǎn)給廣鐵中級(jí)法院。但是因各種原因，方案在具體實(shí)施過(guò)程中發(fā)生了以下兩個(gè)變化：一是肇慶鐵路運(yùn)輸法院遷至廣州并更名為廣鐵第二法院后，原定的與第一法院的分工未能實(shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)，第一法院原審判職能未能如愿劃轉(zhuǎn)第二法院承接，探索設(shè)立行政審判專門法院的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)；二是人員轉(zhuǎn)任并不順利。為了尊重個(gè)人意愿，改革實(shí)施方案中對(duì)廣州兩級(jí)法院行政審判庭工作人員調(diào)入廣鐵兩級(jí)法院工作采取了自愿原則。但是受福利待遇、生活便利、工作環(huán)境等復(fù)雜因素的影響，原廣州市兩級(jí)法院行政審判庭法官多數(shù)未選擇到廣州鐵路兩級(jí)法院工作，廣鐵兩級(jí)法院只好動(dòng)員本院原刑事、民事、執(zhí)行等崗位的法官轉(zhuǎn)崗從事行政審判工作，對(duì)于改革起步階段工作局面的開(kāi)拓造成了較大困難。

另外，改革后還存在廣鐵兩級(jí)法院辦公場(chǎng)所不敷使用，需要尋找新的辦公地點(diǎn)等困難。盡管如此，廣州鐵路法院集中管轄廣州行政案件改革試點(diǎn)還是在萬(wàn)眾矚目中，于2015年12月25日正式啟動(dòng)，并于2016年1月1日起正式受理行政案件，廣州市地方兩級(jí)法院于同日開(kāi)始不再受理新的行政案件。

改革運(yùn)行情況及效果

廣州鐵路法院集中管轄行政案件改革啟動(dòng)至今已超過(guò)一年半，從過(guò)去一年多的工作情況看，改革運(yùn)行總體上平穩(wěn)。

1．收結(jié)案數(shù)量總體上與改革前持平，未出現(xiàn)大起大落。2016年廣鐵兩級(jí)法院共受理各類行政案件12604件，其中一審3980件、二審1916件、非訴審查6659件。結(jié)案11735件，結(jié)案率達(dá)93.1%。今年上半年，新收各類行政案件7977件，較去年同期再增42.5%。其中一審2724件，二審1158件，非訴審查執(zhí)行3960件。今年上半年結(jié)案6660件，半年結(jié)案率達(dá)83.49%。相對(duì)于初期工作中存在的各種困難，改革一年半來(lái)能夠取得這樣的成績(jī)還是比較令人滿意的，達(dá)到了確保改革平穩(wěn)落地的任務(wù)要求，也基本打消了改革前較普遍存在的有關(guān)“鐵路法院能否承擔(dān)這項(xiàng)難度頗大的審判工作”的疑慮。

2．初步建立起了為行政審判工作服務(wù)的各項(xiàng)工作機(jī)制。主要包括與行政案件特點(diǎn)相符合的維穩(wěn)協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、與司法改革要求相適應(yīng)的審判權(quán)運(yùn)行新機(jī)制、與集中管轄改革相配套的巡回審判機(jī)制，以及旨在提升行政審判質(zhì)量和效率的案件評(píng)查機(jī)制、繁簡(jiǎn)分流機(jī)制、案件督辦機(jī)制等。例如維穩(wěn)協(xié)調(diào)機(jī)制涵蓋了廣東省和廣州市兩級(jí)政法委、市區(qū)兩級(jí)公安機(jī)關(guān)，以及三級(jí)法院，在保證鐵路兩級(jí)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的前提下，確保不因行政案件的審判活動(dòng)引發(fā)危及社會(huì)穩(wěn)定的事件；又如，廣州鐵路法院在組建行政審判庭的同時(shí)，即按照司法改革的要求，直接根據(jù)一個(gè)法官配備一名助理和一名書記員的原則，組建了新型審判團(tuán)隊(duì)，并且根據(jù)“讓審判者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的原則直接落實(shí)了司法責(zé)任制的各項(xiàng)要求；再如繁簡(jiǎn)分流改革，廣鐵法院根據(jù)行政審判中當(dāng)事人就同一行政行為反復(fù)起訴情形多，以駁回起訴方式結(jié)案的案件比例較高等特點(diǎn)，逐步為立案庭增配審判力量，根據(jù)新時(shí)期行政審判工作發(fā)展需要，合法強(qiáng)化立案審查，著力在立案階段盡可能多地?cái)r截大量“垃圾起訴”，以確保把有限的行政審判資源用于解決正常的行政爭(zhēng)議，引導(dǎo)公民理性訴訟。

3．采取措施加快提升司法能力。廣鐵法院集中管轄行政案件后，面臨的最大問(wèn)題是司法能力的不足，此中不足既包括行政審判經(jīng)驗(yàn)的缺乏，也包括鐵路法院過(guò)往隊(duì)伍建設(shè)中存在的一些歷史欠賬，例如學(xué)歷層次和專業(yè)素質(zhì)偏低、緊迫感不夠等，難以滿足集中管轄改革后新的繁重的工作需求。為此，集中管轄改革啟動(dòng)前，廣鐵法院即開(kāi)始開(kāi)展密集的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，改革第一年共邀請(qǐng)各界專家到院內(nèi)開(kāi)辦講座12次，今年上半年更是走出去到國(guó)家法官學(xué)院和地方普通高等院校開(kāi)辦多個(gè)行政訴訟專題研討班，對(duì)行政審判法官、助理快速成長(zhǎng)起到了很好的催化作用。另外，廣鐵中院于今年5月份開(kāi)始開(kāi)辦月度“法官論壇”，讓每一位行政法官自己上臺(tái)開(kāi)講，就行政審判中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)討論，著力提升法官發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、認(rèn)識(shí)問(wèn)題的能力，讓法官在一次次登臺(tái)演講和辯論過(guò)程中打磨綜合素質(zhì)，找到主體自尊和自信。

廣鐵法院集中管轄行政案件的改革啟動(dòng)至今剛過(guò)一年半，全面評(píng)估其效果可能為時(shí)尚早。但是，我們?nèi)阅軌虺醪綇闹畜w會(huì)出以下幾點(diǎn)積極效果：

一是跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件，確實(shí)能夠?qū)ο嚓P(guān)政府和行政機(jī)關(guān)更加重視依法行政和行政應(yīng)訴工作起到較大的督促作用。脫離了廣州市人財(cái)物等各方面管理的廣州鐵路運(yùn)輸法院行使廣州市的行政審判權(quán)，究竟能夠在多大程度上強(qiáng)化對(duì)依法行政的監(jiān)督，不可避免地會(huì)引起廣州市各級(jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)注，所以，此項(xiàng)改革一開(kāi)始即在廣州市各級(jí)行政機(jī)關(guān)中具有較高的知名度。改革實(shí)際運(yùn)行一年半以來(lái)，廣州市各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政應(yīng)訴工作總體上是令人滿意的，2016年度行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人共在205個(gè)行政案件中出庭應(yīng)訴，遠(yuǎn)超改革前一年度水準(zhǔn)。今年上半年，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人僅在廣鐵第一法院出庭應(yīng)訴數(shù)量就已達(dá)191案，又有較大幅度的增加。另外，改革以來(lái)廣州市各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)廣鐵兩級(jí)法院的行政審判工作給予了充分的理解與尊重，也為此項(xiàng)改革的順利推進(jìn)提供了良好的環(huán)境。

二是跨行政區(qū)劃管轄行政案件確實(shí)能夠增強(qiáng)法院和法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)的信心。在改革前的體制機(jī)制下，政府與行政機(jī)關(guān)雖然并不一定干預(yù)人民法院的行政審判工作，但是源自于制度的結(jié)構(gòu)性弊端，法院和法官在行使審判權(quán)的過(guò)程中自然會(huì)顧忌行政權(quán)的反制效應(yīng)，在表現(xiàn)上甚至?xí)鲃?dòng)想方設(shè)法為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為進(jìn)行開(kāi)脫。而在跨行政區(qū)劃集中管轄改革之后，法院和法官的類似心理壓力在很大程度上得到了消解，抗壓抗干擾能力大大增強(qiáng)。在廣鐵中院改革一周年法官座談會(huì)上，有不少法官坦承，改革后精神壓力大大減輕。筆者作為一名管理者，已很少像以往一樣頻繁聽(tīng)到法官對(duì)來(lái)自于黨政機(jī)關(guān)的壓力問(wèn)題的抱怨，這是一個(gè)可以感知的可喜變化。改革第一年，廣鐵法院判決行政機(jī)關(guān)敗訴率13.32%，高于全省水平1.12個(gè)百分點(diǎn)；非訴審查案件不準(zhǔn)予執(zhí)行率17.09%，亦屬較高水平。

三是集中管轄對(duì)行政審判專業(yè)化具有明顯的促進(jìn)作用。以2015年數(shù)字為例，改革前廣州市12區(qū)行政訴訟案件總數(shù)3100件，平均每個(gè)基層法院案件數(shù)量約250件。但是由于案件主要集中在天河、越秀兩個(gè)行政機(jī)關(guān)密集區(qū)的基層法院，所以有些稍偏遠(yuǎn)基層法院行政案件實(shí)際數(shù)量不足百件，不及本院民事法官人均辦案量的一半。為了平衡各業(yè)務(wù)庭的工作量，多數(shù)法院行政審判庭法官不得不根據(jù)審判管理要求承辦大量的民事、刑事或者執(zhí)行案件，法官無(wú)暇亦無(wú)興趣鉆研行政審判業(yè)務(wù)，行政審判專業(yè)性難以保證，遇到稍微疑難的案件就只能反復(fù)請(qǐng)示，審判質(zhì)量和裁判尺度統(tǒng)一難以得到保障。集中管轄后，這一問(wèn)題得到了明顯改觀。過(guò)去一年半，廣鐵第一法院和廣鐵中院行政案件收案數(shù)量均已超出本院同期收案總量的90%，法院已近乎成為行政審判專門法院，行政審判的專業(yè)化可以得到充分的重視和保障。目前，廣鐵第一法院已設(shè)置三個(gè)行政審判庭，廣鐵中院雖然只設(shè)置一個(gè)行政審判庭，但已是法院第一大業(yè)務(wù)庭，行政審判工作已成為法院毫無(wú)爭(zhēng)議的中心和重心。

集中管轄改革中存在的問(wèn)題和困難

行政案件集中管轄改革是在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，對(duì)行政案件管轄體制進(jìn)行的一次嘗試性的改良，其有比以往體制更加優(yōu)化的一面，也存在被各方面所詬病的一面。其中最主要者，一是認(rèn)為案件集中后，維穩(wěn)壓力亦隨之集中，集中管轄不利于多點(diǎn)分散維穩(wěn)壓力；二是認(rèn)為在我國(guó)的特殊體制下，黨和政府才是化解各種社會(huì)矛盾的最主要力量，案件脫離本地黨委和政府，等于在很大程度上自廢武功，自我削弱；三是集中管轄后造成訴訟不便，與司法為民、便民、利民宗旨相悖。以上三點(diǎn)不同意見(jiàn)在改革動(dòng)議提出之初就已存在，我們研判認(rèn)為，這些不同意見(jiàn)確有其可取之處，但可以在改革方案設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中統(tǒng)籌解決，并不能構(gòu)成不改革的充分理由。所以本著不爭(zhēng)論，通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的原則，堅(jiān)持啟動(dòng)實(shí)施了改革方案。經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐，以上問(wèn)題得到了較好解決。從目前情況看，反而是以下幾個(gè)方面存在的問(wèn)題和困難不時(shí)對(duì)我們形成困擾，值得引起重視：

1．頂層設(shè)計(jì)是否可以持續(xù)支持目前業(yè)已開(kāi)展的行政案件集中管轄改革。行政案件集中管轄改革雖然是局部的具體訴訟制度的完善，但其在公權(quán)力架構(gòu)，尤其是司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系中可能引起的連鎖反應(yīng)不容忽視，類似于廣州鐵路法院已近乎行政訴訟專門法院的改革模式，是否符合頂層設(shè)計(jì)的方向目前并不明朗，而前景的不明朗無(wú)疑將會(huì)影響改革參與者的信心和熱情。廣州市地方法院已經(jīng)撤銷了行政審判業(yè)務(wù)和行政審判庭的編制，如果改革在未來(lái)不得不停止而必須恢復(fù)至原有體制，將會(huì)對(duì)廣州地區(qū)的行政審判工作帶來(lái)極為消極的影響，更會(huì)對(duì)行政審判工作大局形成較大沖擊。

2．未來(lái)鐵路法院系統(tǒng)的深度改革方案是否能夠兼容業(yè)已開(kāi)展的行政案件集中管轄改革。鐵路法院系統(tǒng)于2012年進(jìn)行的屬地化改革，僅僅解決了由行業(yè)法院到普通法院過(guò)渡的問(wèn)題，屬地化管理后鐵路法院在整體司法系統(tǒng)中的定位目前實(shí)際上仍未確定。由最高法院主導(dǎo)的多省市行政案件集中管轄改革試點(diǎn)，均是根據(jù)鐵路法院地方化以后形成的空窗期，以及鐵路法院天然的跨行政區(qū)劃特點(diǎn)，探索利用鐵路法院承接行政案件集中管轄改革任務(wù)。是故，未來(lái)鐵路法院系統(tǒng)究竟要向何處去，是否能夠兼容業(yè)已開(kāi)展的行政案件集中管轄改革，是目前廣鐵法院同志經(jīng)常追問(wèn)的另一個(gè)問(wèn)題。筆者雖然相信改革方案不會(huì)拋開(kāi)鐵路法院已經(jīng)承擔(dān)的集中管轄改革任務(wù)，但是在“靴子”最終落地之前，仍是包括本人在內(nèi)的多數(shù)行政法官不可能不關(guān)心的問(wèn)題，而這已成為影響相關(guān)改革參與者信心與熱情的另一重要問(wèn)題。

3．行政案件脫離原管轄區(qū)法院后，鐵路法院與原管轄區(qū)黨委、政府、法院、行政機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)問(wèn)題。行政訴訟歷來(lái)就不是，未來(lái)也不可能是一個(gè)單純的法律問(wèn)題，除了解決最基本的行政行為合法性審查問(wèn)題之外，維穩(wěn)安保、服務(wù)大局、后勤保障等諸多方面的工作均需鐵路法院與屬地黨委、政府、行政機(jī)關(guān)之間強(qiáng)化溝通。我們以往所習(xí)慣的模式是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持下開(kāi)展溝通，而對(duì)非隸屬關(guān)系情形下如何強(qiáng)化相互之間的溝通聯(lián)絡(luò)與配合，找到維護(hù)法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)與依靠屬地黨委政府支持之間的平衡點(diǎn)，還缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。已經(jīng)過(guò)去的一年多時(shí)間里，廣鐵法院與廣州市委、市政府之間在工作的各個(gè)方面進(jìn)行了積極有效的溝通，但距離找到理想的契合點(diǎn)仍有較大的努力空間。

4．其他具體困難。除了以上三個(gè)方面較為宏觀的問(wèn)題和困難之外，廣鐵兩級(jí)法院集中管轄后，還面臨著不少比較微觀具體的困難：一是改革后審判工作量陡然增大幾十倍之后，鐵路法院同志的心理調(diào)適和法院后勤保障的調(diào)整面臨較大困難。目前雖已在逐步改善，但仍需持續(xù)作出努力。二是隊(duì)伍建設(shè)“量”和“質(zhì)”均存在短板。改革后原廣州市行政審判隊(duì)伍流失嚴(yán)重，僅有30%左右的法官調(diào)入鐵路兩級(jí)法院工作，鐵路兩級(jí)法院雖然采取了多種措施招賢納士、內(nèi)部挖潛，但距離實(shí)際工作需要差距仍較大。另外，倉(cāng)促組建的法官隊(duì)伍在專業(yè)質(zhì)素上也存在一定的差距，必需假以時(shí)日才能得到根本的改善。三是囿于各方面條件限制，原已規(guī)劃開(kāi)展的旨在解決訴訟不便問(wèn)題的一些舉措，例如遠(yuǎn)程立案、巡回審判等在付諸實(shí)施過(guò)程中存在較大困難，實(shí)際開(kāi)展情況未如理想。

廣鐵法院行政案件集中管轄改革發(fā)展規(guī)劃

廣鐵法院集中管轄改革是廣東全省法院行政案件管轄機(jī)制改革的一個(gè)重要組成部分，它是在全省其他地區(qū)行政案件從相對(duì)集中管轄到集中管轄改革過(guò)程中，通過(guò)逐漸積累經(jīng)驗(yàn)后推出的一項(xiàng)新的改革舉措，目前居于全省行政案件集中管轄改革的龍頭牽引位置。根據(jù)改革規(guī)劃，廣鐵法院要在穩(wěn)住陣腳，順利承擔(dān)起目前的改革任務(wù)后，在環(huán)境、氣候適宜的條件下進(jìn)一步深化改革，適度擴(kuò)展管轄范圍，帶動(dòng)全省法院行政審判管轄體制改革躍上新的層次，也為全國(guó)法院行政案件管轄機(jī)制改革和鐵路法院深度融入國(guó)家司法體系探索可行路徑。

1．站穩(wěn)腳跟，為下一步發(fā)展蓄積能量。從過(guò)去一年半的實(shí)踐看，廣鐵兩級(jí)法院雖然已使出了“洪荒之力”，但知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、能力等諸多方面仍存在較大差距，承擔(dān)現(xiàn)有工作任務(wù)較感吃力，改革效果亦未完全呈現(xiàn)出來(lái)。為謀未來(lái)更大發(fā)展，廣州鐵路法院正在隊(duì)伍能力建設(shè)、司法體制改革、案件繁簡(jiǎn)分流、裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、后勤服務(wù)保障等方面持續(xù)發(fā)力，力爭(zhēng)再用一到兩年的時(shí)間達(dá)成兩個(gè)目標(biāo)：一是充分顯現(xiàn)改革效果，釋放改革紅利；二是做到輕松應(yīng)對(duì)承接的行政審判工作任務(wù)，為下一步深化改革贏得廣泛支持，也為時(shí)刻準(zhǔn)備承接更重要的改革任務(wù)騰出空間。

2．嘗試擴(kuò)大廣鐵中院管轄范圍，帶動(dòng)廣東集中管轄改革邁上新的臺(tái)階。目前，一方面全省其他地區(qū)的行政案件集中管轄改革局限于各個(gè)地級(jí)市的基層法院層面，案件二審無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃管轄，改革效果難以充分顯現(xiàn)；另一方面廣鐵中院下轄基層法院中僅有廣鐵第一法院具有行政審判職能，就機(jī)構(gòu)設(shè)置層級(jí)結(jié)構(gòu)看，一個(gè)中級(jí)法院僅下轄一個(gè)基層法院（特指行政審判工作）并不科學(xué)，廣鐵中院在行政案件集中管轄改革中實(shí)際上并未充分發(fā)揮其作用。故是否可以在條件成熟時(shí)適度擴(kuò)展廣鐵中院行政審判管轄區(qū)域，使其成為若干地區(qū)行政案件的二審上訴法院，是改革方案設(shè)計(jì)之初已在考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。筆者認(rèn)為，這樣做可以最大限度地發(fā)揮鐵路法院跨行政區(qū)劃管轄的天然優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)全省法院行政案件集中管轄和跨行政區(qū)劃管轄改革不斷取得新的跨越。

行政案件集中管轄改革既可以是一個(gè)局部的、機(jī)制技術(shù)層面的小變革，也可以是一個(gè)牽動(dòng)較宏大層面體制機(jī)制變革的觸發(fā)器，視乎各種條件、環(huán)境要素的影響，其發(fā)展可以具有無(wú)限種可能性。但是不管什么層面的變革，確保行政審判發(fā)揮行政訴訟法第1條規(guī)定的多項(xiàng)職能作用，歸根結(jié)底應(yīng)成為衡量和評(píng)價(jià)改革的重要甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)?；ㄈC腿、博取眼球的改革不是我們需要的改革，我們也始終對(duì)行政案件集中管轄改革的未來(lái)發(fā)展充滿信心和期待，并愿意一直為此努力奮斗。

(作者單位:廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院）