透過數(shù)字看跨行政區(qū)劃法院改革試點的成效
——以北京四中院行政審判工作為樣本

文//陳良剛

透過數(shù)字看跨行政區(qū)劃法院改革試點的成效
——以北京四中院行政審判工作為樣本

文//陳良剛

北京四中院作為全國首批兩家跨行政區(qū)劃法院之一，在成立兩年多時間里，堅持司法為民、公正司法，從審理區(qū)政府涉訴案件數(shù)量、行政案件平均審理天數(shù)等數(shù)字來看，北京四中院跨行政區(qū)劃法院改革試點工作已取得明顯成效，充分發(fā)揮了跨行政區(qū)劃法院行政審判職能優(yōu)勢。

黨的十八屆三中全會提出，要探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。黨的十八屆四中全會進一步明確提出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會部署，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》。北京市第四中級人民法院（下稱北京四中院）作為全國首批兩家跨行政區(qū)劃法院之一，于2014年12月30日正式掛牌成立，管轄審理特殊重大的刑事、民事、行政、執(zhí)行案件。其中，該院目前管轄審理的行政案件是以北京市16個區(qū)政府為被告的一審行政案件以及北京市政府復(fù)議維持區(qū)政府行政行為后以兩級政府為共同被告的一審行政案件。自履職以來，該院緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標(biāo)，堅持司法為民、公正司法，充分發(fā)揮跨行政區(qū)劃法院行政審判職能優(yōu)勢，嚴(yán)格貫徹行政訴訟法，依法保障當(dāng)事人合法權(quán)益，有效解決行政爭議，積極助力法治政府建設(shè)，為京津冀協(xié)同發(fā)展和建設(shè)國際一流和諧宜居之都提供了有力司法保障。透過該院行政審判工作的一組數(shù)字，跨行政區(qū)劃法院兩年多來建設(shè)發(fā)展的成效可見一斑。

第一個數(shù)字是13.4，代表的是2016年北京四中院審理的區(qū)政府涉訴案件數(shù)量相較于2014年同類案件數(shù)量的倍數(shù)。2014年以前，全國各級法院每年受理的一審行政訴訟案件總量不超過15萬件，無論是相較于我國人口總量，還是相較于全國各級行政機關(guān)作出的屬于行政訴訟受案范圍的行政行為總量，抑或是相較于因行政爭議引發(fā)的信訪案件總量，比例都很低。這一狀況既與行政訴訟法對行政案件起訴條件的設(shè)置有關(guān)，更與行政案件立案門檻在一些地方被人為抬高的現(xiàn)實做法相關(guān)。為此，修訂后的行政訴訟法（下稱新行政訴訟法）改立案審查制為立案登記制，大幅降低立案門檻，同時進一步拓寬行政訴訟受案范圍，對公民、法人和其他組織訴權(quán)的保障更加有力。北京四中院成立時行政訴訟法已被修訂，但新行政訴訟法尚未正式實施。為切實暢通行政訴訟救濟渠道、充分保護訴權(quán)，該院自掛牌履職之初就積極推行立案登記制改革，堅決清除限制立案的各種“土政策”和人為障礙，對依法應(yīng)當(dāng)受理的案件，做到有案必立、有訴必理。2015年，該院審理的北京市各區(qū)政府涉訴一審行政案件達到1397件，是2014年全市法院受理的該類案件總量216件的6.5倍。2016年，該院審理的區(qū)政府涉訴一審行政案件達到2893件，是2015年同類案件總量的2.1倍，是2014年同類案件總量的13.4倍。行政案件數(shù)量大幅上升既反映出公民、法人和其他組織通過行政訴訟維護自身權(quán)益的意識日益強烈，又反映出人民法院落實立案登記制取得明顯成效。該院作為跨行政區(qū)劃法院在擺脫地方保護和行政干預(yù)方面取得積極進展，行政訴訟救濟渠道更加暢通。在積極支持和保障人民群眾依法理性表達利益訴求的同時，該院也十分注重加大釋明引導(dǎo)和多元化解行政爭議力度，同時堅決防范和治理惡意訴訟、濫用訴權(quán)問題，有效規(guī)制個別當(dāng)事人長期纏訴鬧訪、擾亂訴訟秩序的行為。

第二個數(shù)字是32%，代表的是新行政訴訟法實施一年間北京四中院作出行政判決的案件中行政機關(guān)的敗訴率。行政訴訟制度的主要功能之一便是監(jiān)督行政機關(guān)依法行政和糾正違法行政行為。行政訴訟制度建立以來的20余年間，人民法院通過審理行政案件，在糾正違法行政行為、促進行政機關(guān)依法行政方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。不過，2014年以前全國法院判決行政機關(guān)敗訴的案件在全部行政案件中的占比總體上呈下降態(tài)勢，原告勝訴難問題日漸突出。為切實發(fā)揮行政訴訟對于促進依法行政的獨特作用，新行政訴訟法通過增設(shè)“明顯不當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范性文件附帶審查機制，明確無效行政行為、程序輕微違法行政行為的判決方式等，大大拓展了司法審查的廣度、深度與強度，有利于全面實現(xiàn)行政訴訟的制度功能。北京四中院履職以來，全面、嚴(yán)格落實新行政訴訟法的各項規(guī)定，堅決糾正違法行政行為，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到充分保護。在沈某訴某區(qū)政府行政復(fù)議決定案中，區(qū)政府作出被訴行政復(fù)議決定時超出法定期限1天，屬于行政程序輕微違法的情形，盡管該被訴行政行為不存在其他方面的合法性缺陷，且原告的合法權(quán)益亦未因超期1天而受到實際影響，但該院嚴(yán)格依照新行政訴訟法的規(guī)定，判決確認被訴行政行為違法。在劉某訴某區(qū)政府沒收物移交批準(zhǔn)案中，盡管區(qū)政府作出被訴行政行為并未違反法律法規(guī)的明確具體規(guī)定，不存在超越法定職權(quán)、主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序等違法情形，但存在明顯不當(dāng)?shù)那樾危撛阂勒招滦姓V訟法的規(guī)定，判決撤銷被訴行政行為。自2015年5月1日至2016年4月30日新行政訴訟法實施一年間，該院判決行政機關(guān)敗訴的案件占該院作出判決的全部案件的32%，比該院成立前同類案件中行政機關(guān)敗訴率有較大幅度提升，人民法院通過行政審判監(jiān)督行政機關(guān)依法行政更加有力、有效。在依法糾正違法行政行為的同時，針對一些行政案件矛盾成因復(fù)雜、政策法律規(guī)定不明確、糾紛無法一次性解決等特點，該院推動建立行政爭議多元化解決機制，在堅持自愿、合法原則和不損害國家、社會、他人合法權(quán)益的前提下，積極開展行政賠償、行政補償以及涉及行政自由裁量權(quán)案件的調(diào)解工作，努力從根本上解決爭議，促進案結(jié)事了。在審理某區(qū)政府關(guān)停某水泥廠引發(fā)的一起行政案件中，該院考慮到案件涉及本市生態(tài)環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型及企業(yè)眾多職工就業(yè)生計等問題，摒棄就案辦案方式，先后十余次組織涉案各方當(dāng)事人及有關(guān)方面進行面對面的實質(zhì)性協(xié)商，在利益衡平和有效維護社會公共利益的基礎(chǔ)上，最終促使區(qū)政府及有關(guān)方面與涉訴企業(yè)達成了補償協(xié)議，有效實現(xiàn)了行政爭議的實質(zhì)性解決，也有效避免了涉眾群體訪等次生問題的發(fā)生。該案被最高法院評為人民法院為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的十大參考性案例之一。2016年，該院審結(jié)的行政案件中，因行政爭議得到實質(zhì)性解決而由原告主動申請撤訴的案件比2015年上升11.1%。

第三個數(shù)字是93，代表的是北京四中院成立兩年間所有行政案件的平均審理天數(shù)。受立案登記制全面推行和新行政訴訟法深入實施疊加影響，該院成立后行政案件數(shù)量持續(xù)大幅攀升，2015年行政審判法官人均承辦一審行政案件達150件，2016年增加到近200件，每名法官還要參與其他法官承辦的二三百件案件的審理工作。同時，在該院管轄審理的行政案件中，涉及被征收人重大財產(chǎn)權(quán)益的房屋征收補償案件以及因棚戶區(qū)改造、房屋征收拆遷、土地征收騰退等引發(fā)的政府信息公開、行政不作為等案件占行政案件總數(shù)的七成以上，涉民生、涉歷史遺留因素、涉群體性糾紛的特征明顯，審理難度普遍較大。如何在案件數(shù)量居高不下、審理難度不斷加大的形勢下兼顧司法公正與效率，是擺在該院面前的一個問題。面對挑戰(zhàn)，該院始終堅持以改革為先、以創(chuàng)新為魂，通過完善制度機制提升審判質(zhì)效。該院大力推行實訓(xùn)制培訓(xùn)模式，建立審判業(yè)務(wù)專家?guī)Ы讨婆囵B(yǎng)機制和專家咨詢論證制度，努力提升法官的司法能力；依托法官會議和審委會加強對重大審判理論實踐問題的專項研究，及時統(tǒng)一審判思路和標(biāo)準(zhǔn)尺度；建立審判人員履行法定職責(zé)保障機制，以規(guī)制懲戒惡意訴訟為依托，維護訴訟秩序，確保法官依法獨立公正行使審判權(quán)；探索建立“繁案精審、簡案快審”機制，率先適用行政訴訟簡易程序?qū)徖戆讣Ｔ撛撼闪赡觊g，行政案件的平均審理周期僅93天，遠遠短于一審行政案件6個月的法定審限，審判質(zhì)效不斷提升。通過妥善審理涉及政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面的新類型案件，保障“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”深入推進；通過依法妥善審理因棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)綜合整治等重點工程和重點領(lǐng)域發(fā)生的征收拆遷、環(huán)境整治等涉及面廣、影響力大的行政案件，依法維護了公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，保障了首都經(jīng)濟社會發(fā)展；通過依法公正審理行政協(xié)議案件，促進法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)；通過依法妥善審理政府信息公開、村務(wù)公開、行政復(fù)議等案件，有效地維護了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)；通過依法妥善審理公房管理、土地登記等涉及人民群眾生產(chǎn)生活的案件，有效地維護了人民群眾正常的生產(chǎn)、生活秩序。

第四個數(shù)字是4000，代表的是兩年多來走進北京四中院旁聽行政案件庭審的行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和一線執(zhí)法人員的人數(shù)。郡縣治則天下安。區(qū)縣政府在我國政權(quán)體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線,是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由區(qū)縣政府做出，各種社會矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要區(qū)縣政府處理和化解。提高區(qū)縣政府的依法行政意識與水平，是推進國家治理現(xiàn)代化和加快建設(shè)法治政府的關(guān)鍵一環(huán)。兩年多來，北京四中院緊緊依托跨行政區(qū)劃法院職能定位，充分發(fā)揮集中管轄北京市各區(qū)政府涉訴案件的獨特優(yōu)勢，積極助力法治政府建設(shè)，取得良好效果。一方面，該院大力推進行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作，著力發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”以上率下、帶動區(qū)域整體法治水平提升的重要作用。行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為新行政訴訟法的一個重要制度創(chuàng)新，有助于提升行政機關(guān)依法行政的意識和能力、促進行政爭議的實質(zhì)性化解、樹立行政機關(guān)良好的法治形象。兩年多來，北京市各區(qū)政府負責(zé)人出庭應(yīng)訴的自覺性、主動性不斷提升，過去長期存在的“告官不見官”現(xiàn)象明顯改觀，行政機關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴率100%，16區(qū)政府負責(zé)人出庭實現(xiàn)全覆蓋，多個區(qū)政府一把手作為行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，充分展現(xiàn)了“關(guān)鍵少數(shù)”在全面依法治國中以上率下的引領(lǐng)示范作用，有力地帶動了區(qū)域整體法治水平提升。另一方面，該院著力將行政案件庭審打造成依法行政教育平臺，切實提升行政執(zhí)法人員這一“關(guān)鍵多數(shù)”的法治意識和能力。兩年多來，該院注重選取典型案件，尤其是以行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴為契機，組織行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和一線執(zhí)法人員旁聽案件庭審進行法治教育，先后為中央黨校、國家行政學(xué)院、清華大學(xué)、中國政法大學(xué)、市委黨校、市直機關(guān)工委黨校等舉辦的領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班學(xué)員以及行政機關(guān)執(zhí)法人員舉辦示范觀摩庭50余次，旁聽行政案件庭審的行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和一線執(zhí)法人員達到4000人，在庭審后組織的座談交流活動中，不少行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員坦言這種“庭審課堂”遠比一般的法制培訓(xùn)更鮮活、更有效。此外，該院注重發(fā)揮司法建議和行政審判白皮書的功能作用，在整體發(fā)布行政案件年度審查報告及典型案例的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)布針對每個區(qū)的行政案件司法審查分報告，為各區(qū)依法行政提供個性化“法治體檢報告”。為加強各種資源力量整合及協(xié)調(diào)聯(lián)動，該院還率先成立全國首家司法服務(wù)辦公室，統(tǒng)籌對接兩級政府法制部門等，建立常態(tài)化的溝通聯(lián)絡(luò)機制，采取巡回走訪座談方式，遍訪北京市16區(qū)政府法制部門，對癥下藥幫助解決各區(qū)政府在推進依法行政工作中遇到的相關(guān)疑難問題，有針對性地提出有效防范法律風(fēng)險、超前預(yù)防行政爭議發(fā)生的相關(guān)意見建議，為黨委政府決策提供參考，協(xié)同推進法治政府建設(shè)。從該院行政案件的判決結(jié)果看，在司法審查標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格、糾正違法行政行為力度持續(xù)加大的情況下，2016年行政機關(guān)敗訴率反而比2015年下降11個百分點，行政機關(guān)敗訴率由2015年同比大幅上升，再到2016年同比大幅下降，直觀反映出兩年多來該院行政審判工作有效提升了各區(qū)政府依法行政的能力與水平。由于促進法治政府建設(shè)的成效顯著，2016年12月該院獲評第四屆“中國法治政府獎”，成為該獎項設(shè)立以來全國法院系統(tǒng)首個獲此殊榮的法院。

第五個數(shù)字是20，代表的是兩年多來北京四中院舉辦新聞發(fā)布會的次數(shù)。行政訴訟是保護行政相對人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的重要制度，但在司法實踐中，不少行政相對人對人民法院行政審判的信任度不高，一些行政機關(guān)對人民法院行政審判不夠尊重，行政審判的權(quán)威性和公信度均有待加強。從司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，行政案件長期存在“三高一低”的現(xiàn)象，即上訴率高、申訴率高、信訪率高、服判息訴率低。為改善行政審判社會評價，不斷優(yōu)化行政審判司法環(huán)境，該院始終堅持“兩手抓”：一手抓司法公正，通過嚴(yán)格依法依程序?qū)徖硇姓讣⒉粩嗉哟髮嵸|(zhì)性解決爭議的力度，切實增強當(dāng)事人對行政審判工作的信任感和獲得感；一手抓司法公開，通過主動將行政審判工作曬在陽光下，增進社會公眾對行政審判工作的了解、理解與支持。兩年多來，該院不斷完善司法公開的機制方式，通過邀請人大代表、政協(xié)委員旁聽行政案件，互聯(lián)網(wǎng)全程直播庭審等方式，自覺接受社會各界監(jiān)督；通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙和“北京四中院”微信公眾號等形式向社會發(fā)布典型案例、工作動態(tài)、經(jīng)驗成果，發(fā)揮行政審判的規(guī)則引領(lǐng)作用，拓展司法裁判示范功能；通過“12368”電話語音系統(tǒng)、手機短信、電子觸摸屏等現(xiàn)代信息技術(shù)平臺，公開審判流程信息；注重建立健全裁判文書上網(wǎng)情況檢查通報制度，行政案件裁判文書上網(wǎng)率達99%以上；在各立案窗口免費提供訴訟指南資料，引導(dǎo)當(dāng)事人正確行使訴權(quán)。在日常動態(tài)公開的基礎(chǔ)上，該院組織新聞發(fā)布會達20次，發(fā)布各類宣傳稿件數(shù)千篇，組織媒體記者進法院采訪報道數(shù)百人次，其中行政審判工作是媒體關(guān)注和報道的重要內(nèi)容。司法公開的深化帶來司法權(quán)威和公信力的提升，人民群眾在行政訴訟中的獲得感、認同感和滿意度明顯增強，人民群眾依法理性維護自身權(quán)益意識明顯增強，行政案件出現(xiàn)“三降一升”，即上訴率、改判發(fā)回率、申訴率下降，服判息訴率上升的良好發(fā)展勢頭，進一步夯實了跨行政區(qū)劃法院行政審判工作持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

第六個數(shù)字是12，代表的是兩年多來北京四中院在全市和全國法院系統(tǒng)行政審判相關(guān)工作評比中榮獲一等獎的次數(shù)。行政審判職能發(fā)揮和行政訴訟目標(biāo)實現(xiàn)，離不開一支高素質(zhì)的行政審判隊伍。北京四中院作為跨行政區(qū)劃法院，具有對優(yōu)秀人才的吸引力，其法官系按照高標(biāo)準(zhǔn)遴選自本市三級法院。同時，該院在成立后持續(xù)推進行政審判隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，為履行跨行政區(qū)劃法院職能提供有力組織保障。針對新行政訴訟法實施后層出不窮的新情況新問題，不斷加大調(diào)查研究，積極申報并中標(biāo)包括最高法院2015年度司法調(diào)研重大課題“關(guān)于新修訂行政訴訟法實施問題的調(diào)研”等在內(nèi)的多項重大課題研究，部分課題已順利結(jié)項；不斷完善法官會議制度，充分發(fā)揮法官會議在解決疑難法律適用問題和統(tǒng)一裁判尺度方面的重要作用；高度重視行政審判典型案例的編寫、報送和宣傳工作，發(fā)揮案例的示范引領(lǐng)價值；加強和改進新形勢下行政審判教育培訓(xùn)工作，提高行政審判人員認識和把握大局、公正司法、做群眾工作以及信息技術(shù)應(yīng)用等各方面的能力，培養(yǎng)高素質(zhì)的行政審判隊伍。兩年多來，該院報送的調(diào)研報告、學(xué)術(shù)論文、裁判文書、司法建議、案例分析等在全市和全國法院系統(tǒng)行政審判業(yè)務(wù)成果評比中獲得多個獎項，其中獲得一等獎12次，包括全國法院第四屆行政審判業(yè)務(wù)成果評比一等獎、全國法院首屆優(yōu)秀案例分析評比一等獎、全市法院第28屆學(xué)術(shù)論文研討會一等獎、全市法院優(yōu)秀裁判文書百佳獎一等獎等。

顯然，以上幾個數(shù)字并不能反映北京四中院行政審判工作的全貌，更無法全面反映跨行政區(qū)劃法院改革試點的成效。實際上，北京四中院作為跨行政區(qū)劃法院，已在兩年多的改革探索實踐中形成了一系列卓有成效的制度機制。例如，該院成立后及時制定出臺20余個審判權(quán)運行機制改革規(guī)范性文件，為審判權(quán)運行機制改革和司法責(zé)任制的落實奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。又如，該院針對執(zhí)行工作中財產(chǎn)難尋、人難找，當(dāng)事人故意轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、拖延訴訟等問題，創(chuàng)設(shè)“立保同步、保調(diào)對接”工作機制，有效提升保全成功率，當(dāng)事人開展調(diào)解、實現(xiàn)和解的意愿大大提高。再如，該院積極探索構(gòu)建以平臺建設(shè)為抓手的內(nèi)設(shè)機構(gòu)扁平化管理模式，分別依托法官委員會，構(gòu)建法官執(zhí)業(yè)綜合管理平臺；依托審判委員會，構(gòu)建審判業(yè)務(wù)綜合管理平臺；依托司法服務(wù)辦公室，構(gòu)建內(nèi)外司法服務(wù)綜合管理平臺；依托綜合行政辦公室，構(gòu)建隊伍綜合服務(wù)保障平臺，將涉及法院管理的50余項工作職能集中整合到這四個平臺之中，有效減少因機構(gòu)職能交叉、人員職責(zé)不清導(dǎo)致的管理層級過多、管理效能低下等問題。當(dāng)然，跨行政區(qū)劃法院改革試點雖已取得明顯成效，但仍存在一些亟待破解的問題，有必要在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷將改革推向深入。

(作者單位：北京市第四中級人民法院）