農(nóng)民“退地”探索尚需更多頂層設(shè)計

截至2016年9月，重慶市梁平縣在實施農(nóng)民退還承包地試點中，已有101戶農(nóng)民自愿退出297.47畝承包地。事實上，“退地”受到了部分農(nóng)民的歡迎，他們已經(jīng)不再以農(nóng)業(yè)為生，并已具備非農(nóng)化生活的能力。梁平縣為此建章立制，盡力維護(hù)好“退地”農(nóng)民利益、利用好退出的土地，但這項試點呼喚更多的頂層設(shè)計。

從“流轉(zhuǎn)”到“退地”，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路……應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)”。

這一判斷，已經(jīng)被包括重慶市梁平縣在內(nèi)的眾多地區(qū)的實踐證明是正確的。就在梁平縣的眾多農(nóng)戶斷言種田沒有“錢途”的同時，其他開展適度規(guī)模經(jīng)營的人，卻在政府的獎勵和扶持下，引入社會化服務(wù)，奔向光明“錢途”。

“大家都說種糧食不掙錢，剛開始我也覺得沒搞頭?！?0歲出頭的梁平縣屏錦鎮(zhèn)萬年村村民張良甫說。去年，他在萬年村流轉(zhuǎn)了200多畝稻田種水稻，賺了10多萬元，還娶了媳婦，其成功“逆襲”的最關(guān)鍵因素，正是適度規(guī)模經(jīng)營。

從長遠(yuǎn)看，推動農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)戶分散經(jīng)營向集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變，是我國建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的必由之路?？墒?，正如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》所指出的那樣，我國農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。我國人均占有耕地面積僅0.1公頃，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營規(guī)模約0.6公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的門檻。

那么，要實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營土地，勢必需要對分散的農(nóng)村土地進(jìn)行集中。此前，集中土地的主要辦法是“流轉(zhuǎn)”，這種方式現(xiàn)已較為成熟，在全國推行；而梁平等地的“退地”則屬于新生事物，仍在小心翼翼地“在河里摸石頭”。

“流轉(zhuǎn)”和“退出”，都涉及農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，但后者顯然走得更遠(yuǎn)。如果說，土地“流轉(zhuǎn)”時，接盤者類似于“租”；那么，農(nóng)民“退地”后，接盤者則更接近于“買”，從而更有膽量和底氣加大投入，走向嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

2015年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，在“推進(jìn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”一條中明確指出，在堅持農(nóng)村土地集體所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村改革試驗區(qū)穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶，自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)。

2016年1月22日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。會議指出，城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展最大的潛力所在。會議確定的4大舉措中，包含有“放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的依法自愿有償退出機(jī)制”的內(nèi)容。

梁平縣正是前期探索“土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點”的3個地區(qū)之一。

2016年8月5日，《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》公布，其中要求：逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制，積極引導(dǎo)和支持進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。

2016年8月29日，農(nóng)業(yè)部、民政部、中國保監(jiān)會又聯(lián)合批復(fù)了9個地區(qū)開展試點。

梁平縣前期的“退地”探索顯示，穩(wěn)慎推行“退地”，能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，并加速發(fā)展新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。

截至2016年8月，梁平縣已有101戶農(nóng)民自愿“退地”297.47畝，引進(jìn)經(jīng)營主體6個，實現(xiàn)梁平柚、設(shè)施果蔬、高檔冷水魚、蓮藕等適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)效益、集體經(jīng)濟(jì)收入和農(nóng)民財產(chǎn)性收入。蟠龍鎮(zhèn)義和村1組，因此獲得13.79萬元集體收益；合興鎮(zhèn)原花園1社，農(nóng)民2015年人均分紅900多元。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出承包地，變現(xiàn)其土地財產(chǎn)權(quán)，增加了進(jìn)城資本，也能為工業(yè)生產(chǎn)提供穩(wěn)定的人力資源，加速發(fā)展新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。

梁平縣初步探索形成了“發(fā)包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套”的“多方聯(lián)動、退用結(jié)合”的多元化退地模式，可以滿足部分地方及農(nóng)戶的差異化“退地”需求，讓復(fù)雜敏感的“退地”變得規(guī)范有序、風(fēng)險可控，是一項多方共贏、符合實際的有益探索。

上億農(nóng)民“市民化”，回避不了“退地”問題

從長遠(yuǎn)來看，未來將會有越來越多的農(nóng)民離開土地變成市民，如果沒有“退地”的正當(dāng)通道，或許會有更多土地被撂荒。從這個層面看，梁平縣的探索意義深遠(yuǎn)。未來，在“中國城鎮(zhèn)化的核心就是農(nóng)民市民化”的語境里，越來越多“市民化”的農(nóng)民將難以回避“退地”的問題。是否允許“退地”、如何有序“退地”，需要相關(guān)部門更多的關(guān)注和研究。

據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，1978年，我國城鎮(zhèn)常住人口為1.7億人，2015年達(dá)到7.7億。城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%，提升到2015年的56.1%。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，吸納了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，推動了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會結(jié)構(gòu)深刻變革，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升。

但是，我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率，遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率，2015年兩者相差16.2個百分點。其中的主要原因，在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。以前農(nóng)村人口是農(nóng)業(yè)人口，在城里居住的人口就是城鎮(zhèn)人口。在“打工”浪潮中，農(nóng)村人口蜂擁進(jìn)入城市打工置業(yè)，雖然生產(chǎn)生活在城市，但是戶口并沒有變過來，從而形成了這種數(shù)據(jù)上的差異。

目前，在城市里生活的農(nóng)民工及其家人，構(gòu)成了一個以億為單位的龐大人群。這些過著“兩棲”生活的“城市人口”，并沒有獲得城鎮(zhèn)的戶口。要進(jìn)一步提高中國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，尤其要加快農(nóng)民工的市民化，這在官方和民間都早已達(dá)成共識。

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出的目標(biāo)，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

這些目標(biāo)將通過怎樣的路徑實現(xiàn)？那些在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民如何處理自己的承包地，如何破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“人地分離”現(xiàn)象？如何通過深化改革來破解現(xiàn)行的土地制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應(yīng)的問題？這些問題都格外引人矚目。

農(nóng)村土地承包制度，應(yīng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應(yīng)

《農(nóng)村土地承包法》是2003年開始實施的。13年來，我國經(jīng)濟(jì)社會迅猛發(fā)展、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，數(shù)以億計的農(nóng)村勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)；專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)。新的形勢，呼喚創(chuàng)新和改革農(nóng)村的土地制度，使農(nóng)村土地承包制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應(yīng)。

不容忽視的是，近些年來，部分農(nóng)村已經(jīng)開始出現(xiàn)農(nóng)民離鄉(xiāng)、村莊空心、土地撂荒的情況。2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村土地閑置的成本很低，撂荒的嚴(yán)重程度已不容忽視，其背后便是部分農(nóng)民“用腳投票”而作出的“退地”選擇。

“部分土地撂荒”的實際，讓土地的價值白白流失。人們需要拿出對策，喚醒沉睡在土地里的價值。

顯然，對于部分農(nóng)民而言，“退地”時機(jī)已經(jīng)成熟。在打工浪潮中，部分農(nóng)民已經(jīng)掌握了一定的生存技能和完成了資產(chǎn)積累，他們已成為“城鄉(xiāng)兩棲人”或“準(zhǔn)城鎮(zhèn)人”，承包地變得沒那么重要了。他們“退地”的風(fēng)險較小，變現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)這個權(quán)利所獲得的補(bǔ)償金，還能幫助他們更快更好地在城市立足，加快進(jìn)城農(nóng)民市民化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

另一方面，個體情況不能等同于整體，對于農(nóng)民來說，“退地”畢竟意味著“打出最后一張牌”。盡管從梁平縣的實踐看，部分農(nóng)戶對土地的依賴程度越來越輕，但作為一個整體，農(nóng)民“退地”依然意味著一定的風(fēng)險。因此，風(fēng)險防控應(yīng)始終貫穿改革試點的全過程。從長遠(yuǎn)看，這項工作最重要的治本之策，在于提升農(nóng)民在城鎮(zhèn)的生存能力。

“退地”面對的問題，需要權(quán)威的具體政策解答

記者注意到，梁平縣作為“土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點”地區(qū)之一，對基層實踐的思路和路徑，已經(jīng)作了有益的探索。但這種探索依然面臨一定的不確定性，“退地”工作尚需更多的頂層設(shè)計。

首要問題，是需要將更為完備的承包地退出機(jī)制納入《農(nóng)村土地承包法》，讓這項工作有法可依。

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》，對承包地的“退出”有所涉及。該法第26條規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。這可以理解為“法定退出”。該法第29條規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方。承包方自愿交回承包地的，應(yīng)當(dāng)提前半年以書面形式通知發(fā)包方。這可以理解為“自愿退出”。

但是，這些規(guī)定失之寬泛，難以規(guī)范和調(diào)整紛繁復(fù)雜的“退地”行為。法律法規(guī)必須對如何保障“退地”農(nóng)民的權(quán)益、如何保障未退土地的有效利用這兩個核心問題，作出更為明晰的界定。

目前，記者尚未發(fā)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)出臺與“退出承包地”相關(guān)的法規(guī)。比如，除了承包地之外，宅基地、自留地等可否“退出”？第二輪土地承包合同還有10余年期限，“退地”是“到期截止”還是“永久有效”？承包期滿后，目前的“退地者”和“接盤者”的權(quán)利義務(wù)如何界定？這一系列問題都等待著權(quán)威的具體政策解答。同時，“退地”必將衍生出承包地的再分配問題，這也需要頂層設(shè)計：誰有權(quán)參與再分配？如何分配？分配如何能既便于集中耕種又能實現(xiàn)相對公平？

《農(nóng)村土地承包法》第3條規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。

記者注意到，梁平縣現(xiàn)有的“退地”探索中，是利用該法條中的“等”字做文章，把有償取得的農(nóng)民退出土地，界定為不宜采取家庭承包方式的土地（家庭承包是無償?shù)模?，讓“退出”的土地除采取流轉(zhuǎn)的方式外，還可以采取其他方式得以“接力”承包。而這種做法是否合法合規(guī)，也需要有關(guān)權(quán)威部門加以明確。

需要為“退地”農(nóng)戶提供更多保障

“退地”還呼喚更多具有操作性的政策。

國家征用農(nóng)地時，有較為完善的征地農(nóng)民養(yǎng)老保險等保障政策。但“自愿退地”的農(nóng)民，則無此政策保障?，F(xiàn)在的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險每月僅百元上下，不足以“遮風(fēng)擋雨”。為此，需要為“退地”農(nóng)民在土地、住房、社保、就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面建立保障機(jī)制。外部的“輸血”，不能代替自身的“造血”功能，還需要通過培訓(xùn)等，幫助“退地”農(nóng)民實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，以解決他們的后顧之憂。這些也需要政府在資金、師資、機(jī)制上作出安排。

從梁平縣試點的情況看，“退地”后，雖然政府大力倡導(dǎo)發(fā)展家庭適度規(guī)模經(jīng)營，但目前“接手”的經(jīng)營者中，多是從事高投入、高收益、高附加值的產(chǎn)業(yè)。這種模式對于破解“三農(nóng)問題”是否具有普遍價值，尚未可知。畢竟，解決“吃飯”問題更依仗種植業(yè)等“狹義農(nóng)業(yè)”，而非旅游觀光、采摘體驗、休閑度假等“新型農(nóng)業(yè)”。參照農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，要形成更為成熟、更有競爭力的第一產(chǎn)業(yè)，更理想的模式或許是“職業(yè)農(nóng)民”家庭經(jīng)營式的“家庭農(nóng)場”，輔以合作社提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)。

為什么種糧大戶和“職業(yè)農(nóng)民”，在參與承接梁平縣農(nóng)民“退出”的土地時缺席？這可能是因為樣本數(shù)太少而出現(xiàn)的偶然，也可能是因為他們掏不出足夠的“補(bǔ)償金”。

我國政府已經(jīng)決定，從2015年起調(diào)整完善農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼3項補(bǔ)貼政策，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。該項工作選擇5個省進(jìn)行試點，支持對象為主要糧食作物的適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者，重點向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體傾斜，體現(xiàn)“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”。從這個角度上看，政府如何通過機(jī)制上的調(diào)整，讓“職業(yè)農(nóng)民”和種糧大戶有能力、有意愿參與承接部分農(nóng)民“退”出的土地，值得深思。

政府籌措“退地”的周轉(zhuǎn)金（或者“補(bǔ)償金”）的難題，可能是“退地”改革探索面臨的最大瓶頸。如何組建“資金池”，如何平衡資金壓力，如何建立財政支持體系，通過政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)、擔(dān)保貼息、以獎代補(bǔ)、民辦公助、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)却胧瑸橥恋爻邪?jīng)營權(quán)退出提供資金支持，這些問題都需要出臺更多的細(xì)則。

如果“退地”的探索在更大范圍內(nèi)推開，建立一個基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的市場供需信息平臺，實現(xiàn)市場信息收集發(fā)布、資源資產(chǎn)評估、交易代理、金融保險服務(wù)、法律法規(guī)政策咨詢及代理等方面的服務(wù)，就顯得十分必要。

（據(jù)《中國青年報》）