人口遷移與適應(yīng)氣候變化：西方爭(zhēng)議與中國(guó)實(shí)踐

嚴(yán)登才+施國(guó)慶

摘 要：當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于人口遷移是否屬于適應(yīng)氣候變化的策略有正反兩方面的觀點(diǎn)。贊成者認(rèn)為，遷移可以改善移民的生產(chǎn)生活條件和遷出地的生態(tài)環(huán)境；遷移是移民的生計(jì)策略；遷移帶來(lái)的收入有利于遷出地的社區(qū)和家庭適應(yīng)氣候變化。反對(duì)者認(rèn)為，氣候變化引起的遷移是應(yīng)對(duì)氣候變化的失敗，需要采取控制措施；遷移的結(jié)果通常是不理想的；強(qiáng)制性違背了受影響人口的意愿；遷移并不是在任何時(shí)候都適用的策略。通過(guò)對(duì)我國(guó)氣候移民實(shí)踐的分析發(fā)現(xiàn)：氣候變化影響人口遷移動(dòng)因，具有多元性，包括個(gè)體與家庭、政府干預(yù)和外部環(huán)境因素；遷移形式具有多樣性，包括自發(fā)性、激勵(lì)性和強(qiáng)制性等；在適應(yīng)氣候變化措施中，遷移與工程、技術(shù)性措施同等重要；遷移效果是非線性的，取決于移民政策與規(guī)劃的制定、資源的整合與互濟(jì)、工程的實(shí)施與管理、政府的移民理念等。為了更好地適應(yīng)氣候變化，需要將氣候移民納入適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略規(guī)劃、強(qiáng)化氣候變化風(fēng)險(xiǎn)管理、為人口遷移與安置創(chuàng)造條件，逐步規(guī)范和完善遷移與安置政策與行動(dòng)。

關(guān)鍵詞：適應(yīng)；人口遷移；氣候移民；氣候變化；爭(zhēng)議

中圖分類號(hào)： C922文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2017）01-0069-08

氣候變化與人類的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，始終伴隨著人類發(fā)展的歷史。無(wú)論是自然因素，還是人類活動(dòng)導(dǎo)致的，以變暖為主要標(biāo)志的全球氣候變化已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)最突出的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題之一。由于持續(xù)的變暖，將來(lái)全世界將會(huì)有越來(lái)越多的人暴露在饑餓、干旱、洪水以及類似瘧疾的惡性病的危險(xiǎn)中。減緩和適應(yīng)氣候變化是應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的兩個(gè)有機(jī)組成部分。巨大的發(fā)展赤字和新增的氣候風(fēng)險(xiǎn)使發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)面臨著更加迫切的適應(yīng)需求。全球氣候變化政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）在2007年發(fā)布的氣候變化第四次評(píng)估報(bào)告中指出，氣候變化帶來(lái)的影響與變化是無(wú)可避免的，將超出目前的應(yīng)對(duì)能力，因此必須采取措施來(lái)適應(yīng)這些影響和變化[1]。

氣候變化不可避免地產(chǎn)生人口遷移。遷移是一把“雙刃劍”。有的遷移者通過(guò)遷移保障了家庭的生命財(cái)產(chǎn)安全，規(guī)避了氣候變化風(fēng)險(xiǎn)對(duì)他們生產(chǎn)生活的影響，而有的遷移者搬遷后卻處于風(fēng)險(xiǎn)、貧困和生計(jì)不可持續(xù)之中。正是由于遷移所呈現(xiàn)的結(jié)果之間的巨大差異，學(xué)界對(duì)于遷移是否屬于適應(yīng)氣候變化的策略存在較大的爭(zhēng)議。為此，本研究梳理了西方學(xué)界關(guān)于氣候變化與人口遷移正反兩個(gè)方面的觀點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)氣候移民實(shí)踐對(duì)人口遷移與適應(yīng)氣候變化之間的關(guān)系進(jìn)行解讀。

一、人口遷移與適應(yīng)氣候變化關(guān)系的爭(zhēng)議

（一）人口遷移是適應(yīng)氣候變化的失敗

將人口遷移視為適應(yīng)氣候變化失敗的學(xué)者，其主要觀點(diǎn)可以歸結(jié)為以下五個(gè)方面：

第一，氣候變化導(dǎo)致的人口遷移是負(fù)面的，應(yīng)該避免移民的發(fā)生。Lim認(rèn)為，氣候變化引起的人口遷移是不得已的選擇，移民是應(yīng)對(duì)惡劣環(huán)境時(shí)因掌握的資源有限而產(chǎn)生的犧牲品。氣候變化引起的人口遷移代表雙重失敗，一是國(guó)際社會(huì)特別是發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化能力不足的失敗；二是當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)喪失了應(yīng)對(duì)氣候變化環(huán)境的能力[2]。在國(guó)際移民組織看來(lái)，當(dāng)前的首要任務(wù)是在自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)減小無(wú)序移民的壓力，防止非自愿遷移，同時(shí)對(duì)正在發(fā)生的遷移進(jìn)行管理[3]。

第二，采取工程措施和技術(shù)手段可以避免移民的發(fā)生。在Leiserowitz看來(lái)，氣候變化帶來(lái)的影響是可以預(yù)見的，只要提前采取措施就可以避免氣候移民的發(fā)生。雖然氣候變化影響的范圍、發(fā)生時(shí)間，尤其是極端氣候事件都具有不確定性，但主線是明確的[4]。譬如，海平面上升的影響是可以預(yù)見的，因而興建和加固海堤是優(yōu)先選擇的適應(yīng)策略，這樣可以較大程度上避免移民的產(chǎn)生。

第三，遷移違背了受影響人口的意愿。科萊特在圖瓦盧的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)受訪者并不愿意搬遷。在當(dāng)?shù)鼐用窨磥?lái)，圖瓦盧是上帝賜予富納富提人的“禮物”，在這里他們才能找到歸屬感和屬于自己的生活方式，這里有他們的家庭、歷史和文化精神紐帶。在科萊特看來(lái)，遷移是個(gè)體尋求更好的工作和改善就業(yè)機(jī)會(huì)的適應(yīng)形式，但遷移作為國(guó)家政策時(shí)則需要考慮民眾的文化、身份和歸屬感，當(dāng)前的重點(diǎn)是在全球范圍內(nèi)減少溫室氣體排放[5]。

第四，人口遷移的效果通常是不理想的。斯卡德對(duì)非自愿移民的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，搬遷很少能改善移民的生活質(zhì)量，移民在安置地面臨無(wú)法獲得賴于生存的土地、失去工作、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)遭到破壞等困境，而且還可能面臨沖突與暴力。如果實(shí)施強(qiáng)制性遷移，既無(wú)法規(guī)避氣候變化的影響，還會(huì)使遷移人口中的弱勢(shì)群體、邊緣人群（原住民和少數(shù)族群）形成更大的壓力，使他們更加疏離和不滿[6]。

第五，遷移不是在任何情況下都是適應(yīng)氣候變化的策略。遷移作為適應(yīng)氣候變化的策略，在環(huán)境惡化的情況下特別有效，尤其是荒漠化。如果在政策不完善和移民資源匱乏的情況下實(shí)施搬遷將可能導(dǎo)致那些富裕的人口能夠利用遷移作為適應(yīng)的策略，而大部分弱勢(shì)群體則被迫留在原住地。遷移要成為一種真正的適應(yīng)策略，需要有效地將移民政策和環(huán)境政策整合起來(lái)[7]。

（二）人口遷移是適應(yīng)氣候變化的策略

將人口遷移視為適應(yīng)氣候變化策略的學(xué)者，其主要觀點(diǎn)可以歸結(jié)為以下五個(gè)方面：

第一，遷移有利于緩解遷出地的生態(tài)環(huán)境，使留居人口得到更好的發(fā)展，而且可以實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。近年來(lái)，移民政策日益被多數(shù)移民人口看作是一種有效的適應(yīng)策略，因?yàn)樗麄兇蟛糠侄际菑沫h(huán)境惡劣的農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了條件相對(duì)較好的城鎮(zhèn)地區(qū)，謀生開始變得相對(duì)容易[8]。

第二，遷移帶來(lái)的收入（如匯款）可以提高遷出社區(qū)適應(yīng)氣候變化的能力。在全球范圍內(nèi)，移民匯款的數(shù)量是官方發(fā)展援助的兩倍，超過(guò)其他任何形式的官方發(fā)展援助和外國(guó)直接投資，而且是更為可靠的資金保障。雖然有的遷移者在遷入國(guó)家定居，但這并沒有影響匯款的總量[9]。對(duì)遷移者的家庭來(lái)說(shuō)，匯款可以滿足家庭在氣候變化影響下的基本消費(fèi)，滿足維持生計(jì)最基本的需求。在家庭生計(jì)遭受氣候變化影響時(shí)，有勞動(dòng)力流動(dòng)的家庭比那些沒有勞動(dòng)力流動(dòng)的家庭過(guò)得更好。從移民國(guó)家寄回原住地的資源并不僅僅是個(gè)人和家庭之間的資金轉(zhuǎn)移，這些資源已經(jīng)擴(kuò)散到公共設(shè)施領(lǐng)域，如學(xué)校和醫(yī)療診所[10]。

第三，遷移是尋求生計(jì)和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的策略。彼得斯認(rèn)為，遷移可以實(shí)現(xiàn)移民的發(fā)展和價(jià)值觀，如跨國(guó)勞動(dòng)力遷移和遷移到適合居住國(guó)家定居，他們通常是暫時(shí)性或永久性的移民。對(duì)于臨時(shí)性遷移或季節(jié)性遷移來(lái)說(shuō)，可以實(shí)現(xiàn)家庭收入多元化，從而構(gòu)成應(yīng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的保障措施[11]。

第四，遷移是自愿的、有效的適應(yīng)手段。韋伯認(rèn)為，作為適應(yīng)措施的一部分，移民不是強(qiáng)制的，而是自愿的；不是被動(dòng)的，而是預(yù)防性的；不是突然發(fā)生的，而是預(yù)期的；它不是當(dāng)局政府“造成的”，但應(yīng)該由政府來(lái)組織和實(shí)施。遷移與其他適應(yīng)策略一樣，是社區(qū)應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的方式，有時(shí)候甚至可能是唯一的現(xiàn)實(shí)策略。雖然很多國(guó)家的法律限制人口進(jìn)入，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)遷移意愿。但是，預(yù)先的遷移可以避免遭受破壞、使生命財(cái)產(chǎn)損失降低，可以避免很多人忽然同時(shí)涌入[12]。

第五，適應(yīng)氣候變化的工程措施無(wú)法規(guī)避氣候變化的影響，需要在災(zāi)害發(fā)生前進(jìn)行人口遷移。在沿海地區(qū)，雖然可以采取建設(shè)海堤等措施，但低海平面地區(qū)氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)始終存在，他們將總是面對(duì)頻繁的極端氣候，堤壩不可能完全消除風(fēng)險(xiǎn)[13]。在比爾曼和博厄斯看來(lái)，受影響者在幾年甚至十幾年的時(shí)間里有計(jì)劃地自愿安置和重返社會(huì)比單純的響應(yīng)機(jī)制和救災(zāi)會(huì)好很多，應(yīng)該成為首選[14]。實(shí)際上，極端氣候受影響者并不是都能返回原住地。以2005年新奧爾良遭遇的卡特里娜颶風(fēng)為例，三分之一的人口無(wú)法返回城市[15]，因而需要對(duì)這些流離失所者進(jìn)行安置。

二、我國(guó)氣候變化移民類型與實(shí)踐

上述關(guān)于氣候變化與人口遷移爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在三個(gè)方面：一是氣候變化引起的人口遷移的性質(zhì)——自愿還是非自愿；二是適應(yīng)氣候變化工程性和技術(shù)性手段對(duì)人口遷移的可替代性；三是人口遷移能否達(dá)到“適應(yīng)”的效果。氣候移民大體可以分為三種類型：一類是漸變緩發(fā)性氣候風(fēng)險(xiǎn)造成的人口遷移；一類是極端突發(fā)性氣候風(fēng)險(xiǎn)造成的人口遷移；一類是為減緩氣候變化對(duì)人類生存生活造成的脅迫性、破壞性等不利影響而實(shí)施的氣候工程造成的非自愿性氣候工程移民[16]。下面，筆者對(duì)不同類型氣候移民實(shí)踐進(jìn)行分析，對(duì)上述爭(zhēng)議予以回應(yīng)。

（一）漸變緩發(fā)性氣候變化與人口遷移

漸變緩發(fā)性氣候變化引起的人口遷移主要分布在我國(guó)寧夏、青海、新疆、貴州和內(nèi)蒙古等生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件惡劣、干旱缺水的地區(qū)。這些地區(qū)除了受到漸變緩發(fā)性氣候變化的影響外，還會(huì)遭遇極端氣候事件，正是雙重影響的疊加使上述地區(qū)成為我國(guó)較早實(shí)施氣候移民的地區(qū)。以寧夏南部山區(qū)為例，氣候移民可以分為三類：第一類是自發(fā)的氣候移民，即為了改變貧困的面貌和生產(chǎn)生活環(huán)境，通過(guò)投親靠友等方式在遷入地流轉(zhuǎn)土地和房屋定居的移民。截止2010年，寧夏南部山區(qū)分別向銀川、中衛(wèi)和吳忠市遷移5.4萬(wàn)人、2.7萬(wàn)人和3.3萬(wàn)人[17]。第二類是激勵(lì)性氣候移民。吊莊移民是激勵(lì)性移民的典型。吊莊移民在遷出地和遷入地都擁有房屋和土地，待遷入地生產(chǎn)開發(fā)取得初步效果，生產(chǎn)生活條件得到改善并趨于穩(wěn)定后完全搬遷到遷入地。農(nóng)戶可以自行申請(qǐng)吊莊移民，如果過(guò)渡期在安置地?zé)o法適應(yīng)可返回原地。此外，還有一種類型的激勵(lì)性移民，即政府出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)移民主動(dòng)搬遷到城鎮(zhèn)。第三類是政府主導(dǎo)的氣候移民，即政府通過(guò)遷移人口界定、安置點(diǎn)選擇、安置實(shí)施和后期發(fā)展等措施將人口進(jìn)行異地搬遷。在“十二五”期間，寧夏規(guī)劃縣內(nèi)安置移民12.11萬(wàn)人，縣外安置22.49萬(wàn)人。

（二）極端突發(fā)性氣候變化與人口遷移

極端突發(fā)性氣候變化主要包括暴雨、泥石流、滑坡、颶風(fēng)、內(nèi)澇等。當(dāng)極端突發(fā)性氣候事件影響到人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，轉(zhuǎn)移安置是最常見的辦法。通常，轉(zhuǎn)移安置分為集中安置（體育場(chǎng)館、學(xué)校、禮堂和村委會(huì)辦公樓等）和分散安置（附近地勢(shì)較高、房屋堅(jiān)固的親朋好友家里）兩種模式。緊急轉(zhuǎn)移安置人口在氣候變化影響減弱或消退時(shí)可以返回原住地繼續(xù)從事生產(chǎn)生活。一般來(lái)說(shuō)，隨機(jī)性的災(zāi)害不會(huì)導(dǎo)致氣候移民，如龍卷風(fēng)和颶風(fēng)，但如果這些隨機(jī)的氣候持續(xù)的話，它就會(huì)改變生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)，對(duì)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生破壞，將受影響者反復(fù)置身于危險(xiǎn)之中，威脅到人們的安全，甚至失去生命時(shí)那么就需要采取搬遷措施[18]。在這種情況下，災(zāi)后移民是必然的選擇。在Morrow看來(lái)，適應(yīng)是發(fā)展主體在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性環(huán)境時(shí)的一系列規(guī)劃過(guò)程，這種規(guī)劃導(dǎo)致了持續(xù)的變化；應(yīng)對(duì)則是對(duì)于突然干擾或短暫威脅的一種暫時(shí)性反應(yīng)，通常會(huì)對(duì)農(nóng)戶的生計(jì)帶來(lái)很大的損失[19]。應(yīng)該說(shuō)，轉(zhuǎn)移安置屬于應(yīng)對(duì)的范疇，搬遷安置則屬于適應(yīng)的范疇。

當(dāng)然，并不是所有的極端氣候都會(huì)導(dǎo)致人口遷移。以2009年西南罕見的持續(xù)性干旱為例，為了應(yīng)對(duì)干旱，政府通過(guò)節(jié)水措施、尋找新的水源點(diǎn)和異地調(diào)水等措施滿足居民生活用水的需要。此外，政府加大了農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以提高抗災(zāi)能力。在政府的幫扶和救助下，農(nóng)戶采取了多樣化的適應(yīng)手段[20]。正是多方合力緩解了特大干旱對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的影響，從而使得遷移不成為必須的選擇。

當(dāng)極端氣候事件發(fā)生并衍生出災(zāi)害鏈，威脅到受影響人口的生命安全時(shí)，永久性遷移是必然的選擇。以臺(tái)風(fēng)為例，它會(huì)誘發(fā)強(qiáng)降雨、洪澇、泥石流、滑坡和內(nèi)澇等并發(fā)性自然災(zāi)害。因此，需要根據(jù)歷年災(zāi)害發(fā)生地和所處的地理環(huán)境劃分危險(xiǎn)區(qū)、警戒區(qū)和安全區(qū)。對(duì)于危險(xiǎn)區(qū)的人口需要及時(shí)遷移以避免人員傷亡，對(duì)于警戒區(qū)的人口需要采取激勵(lì)或誘導(dǎo)的遷移措施，安全區(qū)則需要采取工程措施加強(qiáng)監(jiān)測(cè)。以江西省為例，地方政府對(duì)居住在危害程度高、治理難度大的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)居住的群眾，在尊重他們意愿的基礎(chǔ)上實(shí)施搬遷。

（三）氣候變化工程建設(shè)與人口遷移

Alex de Sherbinin等將減緩和適應(yīng)氣候變化的項(xiàng)目引起的移民分為兩種類型：一是緩解氣候變化項(xiàng)目引起的人口遷移，如大壩建設(shè)。譬如，南水北調(diào)中線丹江口移民工程是緩解氣候變化引起的人口遷移。我國(guó)北方地區(qū)水資源短缺，嚴(yán)重影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活，為緩解北方地區(qū)的干旱，中央決定從水量相對(duì)豐沛的丹江向北方地區(qū)調(diào)水。工程建設(shè)涉及河南、湖北兩省，搬遷安置移民32.5萬(wàn)人。南水北調(diào)移民通常被認(rèn)為是水庫(kù)移民，由于工程建設(shè)在緩解干旱和清潔能源方面的效益因而也被國(guó)外學(xué)者視為是典型的氣候移民工程。二是適應(yīng)氣候變化工程引起的人口遷移，如修建大型灌區(qū)工程，修建海堤等。這些項(xiàng)目因直接（征收土地）或間接（改變當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)）導(dǎo)致大量人口遷移[21]。譬如，我國(guó)在寧夏建設(shè)了扶貧揚(yáng)黃灌溉工程、引黃灌區(qū)續(xù)建配套、黃河治理、西夏渠工程、鹽環(huán)定揚(yáng)黃續(xù)建工程、太陽(yáng)山供水劉家溝水庫(kù)、六盤山引水工程等一大批大、中型水利建設(shè)工程等[22]。這些工程建設(shè)因?yàn)檎饔猛恋匦枰獙?shí)施人口搬遷。

三、我國(guó)氣候變化移民實(shí)踐的解讀

（一）遷移的意愿

綜合推拉理論、DeJong和Fawcett的價(jià)值預(yù)期模型、Slovic的感知風(fēng)險(xiǎn)理論可以發(fā)現(xiàn)，人口遷移的動(dòng)因是多樣性的，包括遷出地和遷入地的推力和拉力、遷移者追求的預(yù)期目標(biāo)（財(cái)富、社會(huì)地位、動(dòng)力、自治、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和道德）和遷移者的風(fēng)險(xiǎn)感知等。實(shí)際上，在遷移的決策中，上述因素都或多或少地存在，在遷移的動(dòng)力因素中我們無(wú)法分割環(huán)境（氣候）、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境等因素，因而氣候移民的遷移動(dòng)因是復(fù)雜多樣的，這也意味著人口遷移形式的多樣性。在我國(guó)，氣候移民包括自發(fā)的人口遷移、激勵(lì)性和強(qiáng)制性遷移等類型。大體而言，人口遷移受到遷移者自身決策、政府干預(yù)和外在環(huán)境三大方面因素的影響。

在學(xué)術(shù)研究中，對(duì)于自愿和非自愿的劃分有兩條路徑。一條路徑是從人口遷移的外在動(dòng)因進(jìn)行劃分，將人們無(wú)法控制的因素引起的遷移人口視為非自愿移民，將遷移者可控制或可承受的動(dòng)因視為自愿移民。以水庫(kù)移民為例，無(wú)論其是否愿意搬遷都需要在蓄水前搬離淹沒區(qū)，而農(nóng)民可以自由選擇外出或留守。第二條路徑是從遷移者個(gè)體或家庭的遷移意愿進(jìn)行劃分，即當(dāng)遷移可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)時(shí)選擇遷移，反之則不遷移。正是這種雙重的劃分路徑使我們?cè)诮缍ㄒ泼耦愋蜁r(shí)出現(xiàn)“左右為難”的問(wèn)題。譬如，南水北調(diào)中線丹江口移民是非自愿移民，無(wú)論他們是否愿意都需要搬出淹沒區(qū)，但當(dāng)一部分移民遷移到交通便利、地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)時(shí)，移民搬遷的意愿非常強(qiáng)，留居人口甚至集體上訪要求搬出庫(kù)區(qū)，因而他們是“非自愿的自愿移民”。當(dāng)前，西方學(xué)者關(guān)于氣候移民意愿的劃分遵循的第一條劃分路徑，即以外部環(huán)境作為決定遷移與否的唯一動(dòng)因，忽視了個(gè)體或家庭對(duì)遷移的決策行為和政府干預(yù)對(duì)遷移的影響。遷移是多目標(biāo)行動(dòng)，除了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)外，還包括尋求發(fā)展和為后代創(chuàng)造更好的環(huán)境等，因而不能簡(jiǎn)單地將移民定性為自愿或非自愿，而應(yīng)該從動(dòng)態(tài)的、譜系的角度看待移民搬遷意愿。完全的非自愿移民與完全的自愿移民只是兩種移民的理想類型，現(xiàn)實(shí)中的移民應(yīng)介于這兩者之間。如果把意愿程度給予量化，完全的非自愿取“意愿值”為0，完全的自愿取“意愿值”為1，移民意愿位于0和1之間[23]。也就是說(shuō)，通過(guò)政策干預(yù)可以提高移民的搬遷預(yù)期，從而實(shí)現(xiàn)非自愿移民的自愿遷移。當(dāng)然，如果這些干預(yù)措施和優(yōu)惠政策無(wú)法兌現(xiàn)，那么只會(huì)激化移民與政府之間的矛盾，誘發(fā)群體性事件。

（二）適應(yīng)氣候變化工程與技術(shù)措施的可替代性

2013年我國(guó)頒布的《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，將全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域格局劃分為城市化、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全三類適應(yīng)區(qū)。在不同的適應(yīng)區(qū)，移民與工程、技術(shù)措施共同構(gòu)成適應(yīng)的策略（見表1）。

從表1中可以看出：第一，在適應(yīng)氣候變化過(guò)程中，移民與工程、技術(shù)措施同樣重要，它們共同構(gòu)成了我國(guó)適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略措施。因此，移民是適應(yīng)氣候變化的措施之一。第二，移民措施需要與工程和技術(shù)措施配合使用。譬如，通過(guò)災(zāi)害預(yù)警將生活在危險(xiǎn)區(qū)的人口實(shí)行提前搬遷。第三，需要根據(jù)氣候變化影響類型、受影響人口的生存與發(fā)展、遷移的成本效益適時(shí)采取適當(dāng)?shù)倪m應(yīng)措施。譬如，持續(xù)性干旱需要以工程和技術(shù)措施為主，永久性遷移的可行性較低。第四，遷移并不是適應(yīng)氣候變化的必然選擇。人口遷移是否適宜于氣候變化的影響應(yīng)對(duì)措施與氣候變化影響的空間分布、沖擊能力和預(yù)測(cè)的不確定性有關(guān)。一般而言，人口遷移對(duì)于高沖擊能量的事件更有效，因?yàn)樵谶@些事件中，人口和建筑結(jié)構(gòu)（建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等）的物理脆弱性很強(qiáng)，緩解的可能性很低；對(duì)于不可預(yù)測(cè)程度低的現(xiàn)象來(lái)說(shuō)更加可行，這也是為什么大部分移民過(guò)程發(fā)生在災(zāi)害“即將出現(xiàn)”或?yàn)?zāi)后[24]。第五，適應(yīng)氣候變化的工程性措施本身就會(huì)產(chǎn)生移民，因而常常是混合在一起的。

（三）人口遷移的效果

在我國(guó)，氣候移民是融合了扶貧、防災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的多目標(biāo)行動(dòng)。第一，遷移可以規(guī)避氣候變化對(duì)生命財(cái)產(chǎn)的危害。第二，遷移改善了受影響人口的生產(chǎn)生活條件與發(fā)展。我國(guó)貧困地區(qū)的分布與生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)具有較高的地理空間分布上的一致性——地理耦合[25]。在生態(tài)敏感地帶的人口中，74%生活在貧困縣內(nèi)，約占貧困縣總?cè)丝诘?1%。氣候變化已成為我國(guó)貧困地區(qū)致貧甚至返貧的重要原因。95%的中國(guó)絕對(duì)貧困人口生活在生態(tài)環(huán)境極度脆弱的地區(qū)，他們已經(jīng)成為氣候變化的最大受害者[26]。對(duì)于那些生活在生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困人口來(lái)說(shuō)，遷移是擺脫災(zāi)害困擾和實(shí)現(xiàn)生存與發(fā)展的手段。研究證實(shí)，實(shí)施氣候變化相關(guān)移民工程后，移民生計(jì)得到了改善，生活環(huán)境發(fā)生了極大的改變，同時(shí)也減緩了遷出地的環(huán)境壓力，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益[27-29]。第三，減緩或適應(yīng)氣候變化工程措施引起的非自愿移民同樣可以實(shí)現(xiàn)發(fā)展。以南水北調(diào)中線丹江口水庫(kù)移民為例，在移民的過(guò)程中，政府堅(jiān)持“移民為先”的思路，將移民搬遷與發(fā)展有機(jī)銜接起來(lái)，通過(guò)移民試點(diǎn)、安置點(diǎn)對(duì)接、目標(biāo)責(zé)任機(jī)制、移民全方位參與、移民發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的耦合等手段，實(shí)現(xiàn)了開發(fā)性移民。盡管有很多成功的案例，但氣候移民實(shí)踐中仍然存在很多問(wèn)題，包括基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、生產(chǎn)生活成本高、生計(jì)轉(zhuǎn)型困難、安置地生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題[30-32]。因此，遷移與效果之間并沒有必然聯(lián)系，遷移可能失敗也可能取得成功，或是某些方面改善而某些方面條件變差。遷移能否實(shí)現(xiàn)移民的生存與發(fā)展取決于政府的發(fā)展與移民理念、資金整合與互濟(jì)的力度、發(fā)展干預(yù)措施的有效性、政策的完善程度、移民自身的文化素質(zhì)、實(shí)施與管理過(guò)程的規(guī)范性等。

（四）人口遷移與適應(yīng)氣候變化的關(guān)系

我國(guó)氣候移民實(shí)踐表明，氣候變化影響的人口遷移動(dòng)因是多元化的，遷移的形式具有多樣性；遷移作為適應(yīng)策略需要與其他工程性、技術(shù)性適應(yīng)手段配合使用；遷移的效果是非線性的，遷移可能實(shí)現(xiàn)移民更好的發(fā)展，也可能導(dǎo)致移民系統(tǒng)瓦解，其效果依賴于制度、管理和干預(yù)等諸多因素。也就是說(shuō)，遷移作為適應(yīng)措施存在約束與限制條件，因而需要外部干預(yù)克服適應(yīng)的限制與約束。結(jié)合我國(guó)氣候移民的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為了使人口遷移更好地適應(yīng)氣候變化，在今后的氣候移民實(shí)踐中需要實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從結(jié)果到策略的轉(zhuǎn)變，即遷移不僅是氣候變化影響的結(jié)果，而且是適應(yīng)氣候變化的策略，需要提高遷移在適應(yīng)氣候變化中的地位；二是從應(yīng)對(duì)到防范的轉(zhuǎn)變，即通過(guò)相關(guān)技術(shù)手段采取預(yù)期性適應(yīng)措施，使受影響人口的生命財(cái)產(chǎn)安全得到保障；三是從非自愿向自愿的轉(zhuǎn)變，即通過(guò)制度建設(shè)、安置地安置優(yōu)化選擇等措施實(shí)現(xiàn)移民的自愿遷移；四是從發(fā)展陷阱到發(fā)展機(jī)遇的轉(zhuǎn)變，即利用搬遷的機(jī)遇實(shí)現(xiàn)移民的發(fā)展，而不是在保障他們生命和生產(chǎn)條件下使他們陷入“新的貧困”。

四、人口遷移與適應(yīng)氣候變化的契合

（一）將移民納入適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略

2013年11月發(fā)布的《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》將寧夏生態(tài)移民作為適應(yīng)氣候變化的試點(diǎn)示范工程之一。移民作為決策管理者可以采取的一個(gè)重要而有效的適應(yīng)手段，需要在國(guó)家和地方層面，協(xié)同考慮資金籌措、人口政策、地區(qū)發(fā)展布局等政策設(shè)計(jì)問(wèn)題[33]。從國(guó)家層面看，氣候移民規(guī)劃需要與人口功能分區(qū)、人口發(fā)展功能分區(qū)、土地利用規(guī)劃和生態(tài)紅線等規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，發(fā)揮遷移的協(xié)同效應(yīng)。從地區(qū)層面看，氣候移民規(guī)劃必須納入?yún)^(qū)域適應(yīng)戰(zhàn)略，對(duì)潛在移民地區(qū)的氣候容量進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)氣候變化背景下當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)、土地、水資源及人口承載力合理設(shè)計(jì)搬遷和安置方案，避免出現(xiàn)“適應(yīng)不良”、“貧困加劇”或遷入地的生態(tài)惡化、社會(huì)矛盾等潛在問(wèn)題。

（二）強(qiáng)化氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理

適應(yīng)氣候變化的措施存在限制與約束，對(duì)這些限制與約束的理解有利于確定適應(yīng)措施的可行性；二是預(yù)測(cè)在氣候變化背景下適應(yīng)措施的有效性；三是優(yōu)化適應(yīng)措施的選擇。因此，遷移和其他適應(yīng)措施一樣，并不一定是必然的選擇。當(dāng)前，氣候變化常常帶來(lái)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。因此，在生態(tài)、自然環(huán)境惡劣的地區(qū)，需要將人口遷移與工程治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)。根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害的危害程度，對(duì)可以采取工程治理措施方式消除隱患的優(yōu)先采取工程措施加以治理，對(duì)無(wú)法采取工程措施治理的地區(qū)實(shí)施整體搬遷。當(dāng)然，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理不僅意味著對(duì)自然現(xiàn)象的控制和干預(yù)，而且和可能導(dǎo)致災(zāi)害與脆弱性的土地使用、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等有關(guān)。遷移作為適應(yīng)手段在很大程度上依賴于其他風(fēng)險(xiǎn)管理政策與行動(dòng)的配合，因此需要利用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估研究體系，將遷移與其他適應(yīng)、緩解措施有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（三）為人口遷移與安置創(chuàng)造條件

氣候變化對(duì)不同地區(qū)和不同人群的影響是不均衡的，因而需要結(jié)合遷移人口的意愿、氣候變化的影響程度和政府可配置的資源等實(shí)行差別化的人口政策，采取多樣性的人口遷移模式，引導(dǎo)受影響人口有序遷移與流動(dòng)。

首先，結(jié)合城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)移民的激勵(lì)性遷移。對(duì)于那些受氣候變化影響較小、環(huán)境容量壓力較小、周邊城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)來(lái)說(shuō)，可以結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)行激勵(lì)性遷移。同時(shí)，通過(guò)人口梯度轉(zhuǎn)移緩解農(nóng)村生態(tài)壓力，加速農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化步伐，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

其次，對(duì)政府組織的氣候移民進(jìn)行妥善的安置。在氣候移民實(shí)踐中，需要將移民放在首位，通過(guò)政府的發(fā)展干預(yù)措施和移民的內(nèi)源機(jī)制實(shí)現(xiàn)移民有發(fā)展的安置。為了確保移民發(fā)展的可持續(xù)性，需要制定安置方案來(lái)減小搬遷對(duì)他們的負(fù)面影響，以便他們能夠安全地重建他們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。在保障他們生命財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí)全面提高他們的生活質(zhì)量，這一目標(biāo)甚至應(yīng)該超過(guò)降低風(fēng)險(xiǎn)本身。移民安置應(yīng)該成為解決弱勢(shì)群體需求，建立與減貧和土地利用規(guī)劃以恢復(fù)人類居住區(qū)和自然環(huán)境屬性之間的平衡的一個(gè)機(jī)會(huì)。

最后，對(duì)生命財(cái)產(chǎn)安全受到威脅的人口進(jìn)行強(qiáng)制性遷移。氣候變化受影響人口的遷移應(yīng)遵循輕重緩急的原則，優(yōu)先搬遷危險(xiǎn)程度高、受影響人口多的潛在受影響人口。根據(jù)我國(guó)水庫(kù)移民的經(jīng)驗(yàn)，移民整體搬遷安置投資大，但能帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的好處，搬遷可以轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展的機(jī)遇。因此，對(duì)于這些地區(qū)的受影響人口應(yīng)采取無(wú)悔策略，將安置與當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)。采取無(wú)悔策略能夠帶來(lái)協(xié)同效應(yīng)，能夠促進(jìn)其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，改進(jìn)生計(jì)和社會(huì)福利，促進(jìn)生物多樣性保護(hù)，減少適應(yīng)不良的發(fā)生[34]。

（四）加強(qiáng)氣候移民制度建設(shè)與管理

移民是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、資源、環(huán)境、技術(shù)等諸多方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程。移民作為適應(yīng)氣候變化的策略，需要將人口遷移與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源配置和發(fā)展干預(yù)有機(jī)銜接起來(lái)。因此，制定和實(shí)施氣候移民相關(guān)的政策需要具有前瞻性和戰(zhàn)略考慮，在更宏觀的大背景下進(jìn)行移民總體規(guī)劃，充分考慮氣候變化與國(guó)家和地方中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等目標(biāo)。在東部和中部地區(qū)，需要制定合理的人口動(dòng)態(tài)政策、產(chǎn)業(yè)布局和城市規(guī)劃，減小氣候變化引起的移民風(fēng)險(xiǎn)。在西部自然條件惡劣、資源貧乏、生態(tài)環(huán)境惡化的地區(qū)需要將防災(zāi)、扶貧、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴馁Y金統(tǒng)籌使用，通過(guò)資源傾斜、互濟(jì)與整合的方式促進(jìn)這些地區(qū)的人口適應(yīng)氣候變化。此外，還應(yīng)當(dāng)充分利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行制度創(chuàng)新，減輕政府的壓力和負(fù)擔(dān)。譬如，可引入發(fā)達(dá)國(guó)家的巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，建立商業(yè)保險(xiǎn)、政策保險(xiǎn)等多樣化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式等。

從我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的氣候移民實(shí)踐看，整體而言，在適應(yīng)氣候變化的過(guò)程中較好地將扶貧與防災(zāi)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，對(duì)大部分遷移者來(lái)說(shuō)是改善生產(chǎn)生活條件和規(guī)避氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的有利措施。正是基于遷移相對(duì)于其他適應(yīng)措施的優(yōu)越性，在氣候移民實(shí)踐中存在操作與管理不規(guī)范等問(wèn)題，使氣候移民的瞄準(zhǔn)機(jī)制出現(xiàn)偏差。以隴南地區(qū)的氣候移民為例，搬遷造就了少數(shù)借搬遷之機(jī)“迅速脫險(xiǎn)和脫貧”的精英階層，大部分農(nóng)民由于社會(huì)排斥而失去原本優(yōu)先搬遷的機(jī)會(huì)，繼續(xù)生活在邊遠(yuǎn)、貧困和危險(xiǎn)的山村[35]。在寧夏，制度設(shè)計(jì)忽視了弱勢(shì)群體的利益。實(shí)施移民搬遷過(guò)程中，往往不是把最需要搬遷的對(duì)象和最貧困群體，而是把有能力搬遷的農(nóng)戶作為主要和重點(diǎn)搬遷對(duì)象，出現(xiàn)了“搬富不搬窮”的現(xiàn)象[36]。因此，需要借鑒水庫(kù)移民的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)政策規(guī)范氣候相關(guān)的移民身份認(rèn)定，以此作為扶持和發(fā)展干預(yù)的對(duì)象，通過(guò)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)保障氣候移民的管理與實(shí)施。

五、結(jié)論

遷移既是適應(yīng)氣候變化的結(jié)果，也是適應(yīng)氣候變化的手段。由于受氣候變化影響的程度不同，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，遷移如何更好地適應(yīng)氣候變化需要與工程技術(shù)措施有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以保障遷移者的生命財(cái)產(chǎn)安全、生計(jì)的可持續(xù)與福利的增進(jìn)。因此，在氣候移民過(guò)程中需要轉(zhuǎn)變過(guò)去我國(guó)移民工程中存在的“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕安置”的理念，堅(jiān)持“將移民放在首位”的發(fā)展思路，實(shí)現(xiàn)和諧移民。從水庫(kù)移民的經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)現(xiàn)移民的發(fā)展是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源、技術(shù)等諸多方面。當(dāng)前，我國(guó)氣候變化相關(guān)的移民類型復(fù)雜多樣，如何統(tǒng)籌好資金和政策資源實(shí)現(xiàn)移民搬遷安置是今后需要進(jìn)一步探索的問(wèn)題。此外，為了規(guī)范移民工作，需要加強(qiáng)對(duì)氣候移民的界定、安置點(diǎn)的選擇、安置方式、環(huán)境容量、氣候移民制度建設(shè)的研究。

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