彈性規(guī)劃：城市免疫力升級藥方

楊柳

如何才能讓城市在抗壓抗災時擁有超強的免疫力以及快速恢復的自愈能力？“彈性”如同一劑良藥，一方面能夠有效緩解城市的“慢性病”，另一方面還能夠幫助城市應對遭受突然事件沖擊的“急性病”

早上7點，家住北京市通州區(qū)通景園小區(qū)的李寧開車駛出車庫，前往位于北京市南三環(huán)的單位。高峰時段，這段路程差不多花去了他五十分鐘時間。如果在非高峰時段，他算過，大概只需要一半時間。

2013年剛剛搬到這里時，小區(qū)周圍還是一片土馬路，去最近的超市或銀行需要搭乘公交車，坐上兩三站地，填寫快遞收貨地址時，地圖上甚至無法顯示小區(qū)所在的具體位置。而現(xiàn)在，小區(qū)附近開了多家24小時便利店，兩家集KTV、購物、電影院于一體的大型綜合廣場。

親歷交通、教育、醫(yī)療等生活配套基礎設施的改善，令李寧對通州的發(fā)展充滿信心。而通州未來五年的探索，也集中在怎么讓這里變得更加自然、凈化、有彈性上。由“睡城”向城市副中心的轉變，對整個通州的規(guī)劃建設都是一次考驗。

探索 伴隨著城市擴張與蔓延、基礎設施超負荷運轉，產業(yè)結構失衡等，城市顯示出極大的脆弱性，不少城市正通過探索，力爭讓城市更自然、凈化、有彈性。

在2016年年底召開的通州區(qū)第六次黨代會上，通州區(qū)委書記楊斌介紹未來五年通州發(fā)展重點工作——通州將加強彈性城市建設，有效提升城市應對各種沖擊的能力。這是北京16區(qū)的發(fā)展規(guī)劃中，首次提出“彈性城市”的概念。

現(xiàn)代城市的脆弱

嚴格來講，這并不是通州首次和“彈性城市”結緣，在城市規(guī)劃建設方面，通州早已開始了新的嘗試。

2015年10月16日，國務院辦公廳公開發(fā)布《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》。作為全國第二批“海綿城市”建設試點之一，北京市通州區(qū)正著力推進“海綿城市”建設。據(jù)悉，試點位于北京城市副中心兩河片區(qū)，西南起北運河，東至規(guī)劃的春宜路。未來三年將通過增加儲水空間、改造硬質鋪裝、延長匯流路徑等一系列具體措施，實現(xiàn)70%的雨水就地消納。

顧名思義，“海綿城市”是指城市能夠像海綿一樣，在下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將水釋放并加以利用，使城市不至于發(fā)生洪澇或干旱，如此一來，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面就具有很好的“彈性”。這就是“海綿城市”，也可以稱之為“水彈性城市”。

“長這么大第一次覺得下雨可怕。”李寧回憶著五年前經歷的那場暴雨，2012年7月21日，北京及其周邊地區(qū)遭遇特大暴雨和洪澇災害，當晚，宅在家中的他從窗口往樓下看，發(fā)現(xiàn)已經看不到路面了，“有幾輛車停在路邊，就開窗戶看了那么一會兒的工夫，積水就沒過了半個車身?！蹦且凰查g，他意識到這場雨的嚴重。根據(jù)之后北京市政府公布的災情通報數(shù)據(jù)顯示，三天的暴雨，造成北京受災面積達16000平方公里，79人因此喪生，受災人口190萬人，經濟損失共約116.4億元。

一場大雨面前，城市的規(guī)劃建設、基礎設施、預警應急管理都暴露出許多問題。而除了北京之外，武漢、大連、成都等全國各地多個城市，都曾遭遇過城市暴雨和洪水危機。“我能想到最浪漫的事，就是和你一起在城市看海?！敝灰鞘幸粌葷常@句無奈的話就會在網上流傳起來。

事實上，在極端氣候造成的自然災害面前，現(xiàn)代城市顯得十分脆弱。重大自然災害如汶川地震、日本福島海嘯等，都會對城市造成“致命打擊”。除了自然災害外，恐怖襲擊、公共衛(wèi)生等也都足以成為城市不能承受之重，而伴隨著城市擴張與蔓延、基礎設施超負荷運轉、產業(yè)結構失衡等，城市在面臨內外沖擊時，顯示出極大的脆弱性，人們急需一種新的理念來指導城市發(fā)展，彈性城市理念正是在這一背景之下應運而生。

彈性城市“酷”在哪兒？

讓脆弱的城市變得有“彈性”，是指城市在遇到自然災害、氣候變化、能源危機、食品安全等各種風險和不確定因素時，有足夠的能力吸收和化解這些變化，遇到災難后能快速恢復，而且不危及其中長期發(fā)展。西北大學城市與環(huán)境學院副教授黃曉軍在解釋何為“彈性城市”時這樣說道：“彈性城市理念強調當風險和不確定性因素發(fā)生和出現(xiàn)時，城市要有能力吸收和化解這些變化，要具備能夠保持其基本結構和功能的能力?！?/p>

近年來，彈性城市理念受到廣泛關注，許多國家地區(qū)城市規(guī)劃中都提出了彈性城市相關的內容，如紐約在經歷了2012年桑迪颶風后，曾發(fā)布過一份長達438頁的報告——《一個更加強大、更富彈性的紐約》。黃曉軍介紹說，這份報告實際上就是以應對氣候變化為核心的彈性城市規(guī)劃。從這個規(guī)劃內容來看，它所包括的海岸保護、建筑、保險、設施、燃油、醫(yī)療衛(wèi)生、通信、交通、公園、水等部分構成了城市運行的關鍵網絡，對于構建彈性城市至關重要。

“彈性”強調應對外來沖擊的緩沖能力和保持自身發(fā)展的活力。對脆弱的現(xiàn)代城市而言，“彈性”如同一劑良藥，一方面能夠有效緩解城市的“慢性病”，比如交通系統(tǒng)效率低下、失業(yè)率居高不下、產業(yè)結構失衡、食物及水危機等;另一方面又能夠幫助城市應對遭受突然事件沖擊的“急性病”，如地震、洪澇、疫情、恐怖襲擊等。

城市需要“個性”的規(guī)劃框架

目前，國外學術界、國際組織和政府正在推動“彈性城市”從科學認知到主動實踐的創(chuàng)新。

基于對國外彈性城市理論實踐的研究，并長期跟蹤調研我國城鎮(zhèn)化實施存在的問題，中國城市科學研究會數(shù)字城市工程研究中心副主任徐振強明確指出，國外已經涌現(xiàn)大量關于彈性城市的測評方法和實踐操作，而國內則相對匱乏。與此同時，我國在快速城鎮(zhèn)化進程中，以生態(tài)為突出表現(xiàn)的城市體系的常見脆弱性快速顯現(xiàn)，有的隱性脆弱性也通過大數(shù)據(jù)、虛擬現(xiàn)實、人工智能和交叉技術等在陸續(xù)被揭示。城市巨系統(tǒng)的脆弱性鏈條、斑塊和覆蓋面都處于相對模糊的狀態(tài)，局部和系統(tǒng)性風險、空間功能和結構性不足、跨界脆弱性疊加耦合不確定性等，正在通過城市內澇、交通擁堵、灰霾和高房價等典型現(xiàn)象表現(xiàn)出來。

汲取美國、歐洲等國家地區(qū)的經驗和教訓，我國亟待將中國特色的彈性城市理念與實踐，充分對接到城市治理與規(guī)劃實施之中?！拔覈耆心芰Y合自身實際，提出彈性城市發(fā)展戰(zhàn)略，并制定頂層設計方案，統(tǒng)籌協(xié)調各部門，圍繞反映脆弱性的核心問題開展聯(lián)合政策設計，推動地方實踐，提升城市應對并適應結構和功能性風險的能力。與此同時，統(tǒng)籌估算，開展規(guī)劃韌性增強建設所能夠開發(fā)出的剛性產能，對宏觀經濟面起到有效的支持，促進產業(yè)升級和企業(yè)轉型，對接城市的真正痛點。”徐振強如是說。

作為一種目前被海外廣泛重視的新的規(guī)劃理論，彈性城市主要包括生態(tài)彈性、工程彈性、經濟彈性、社會彈性四個維度領域。據(jù)黃曉軍觀察，目前實踐中所開展的更多是針對自然災害或氣候變化進行的彈性城市規(guī)劃，如“水彈性”試點建設集中解決的是城市雨洪問題。而對于社會系統(tǒng)、經濟系統(tǒng)仍涉及較少，這兩類系統(tǒng)性風險對城市的沖擊也更容易被城市管理者們忽略。比如美國底特律和澳大利亞墨爾本，都曾受到類似的經濟沖擊，但因應對方式迥異，最終，底特律成了美國歷史上規(guī)模最大的破產城市，而墨爾本則在沖擊之后快速恢復。

“不同空間規(guī)模、人口體量和產業(yè)基礎的城市，表現(xiàn)出多樣化的脆弱性。”徐振強說道。沒有統(tǒng)一模板，缺乏數(shù)據(jù)支持，在推廣建設彈性城市的路上，政府管理者和規(guī)劃建設專家都在摸著石頭過河。黃曉軍也表示，彈性城市規(guī)劃不具有普適性，每個城市面臨的風險和不確定性因素都不同，應具體問題具體分析，制定適合城市自身的彈性規(guī)劃框架。

針對我國大中型城市開展規(guī)?；瘻y評，摸清城市“家底”，在此基礎上量體裁衣，構建科學有效的評估方法路徑，并設計符合中國國情的評價指標體系是關鍵。對此，徐振強也提出了自己的建議：借鑒國際經驗，推動適合中國國情的“彈性城市”理論及機制的形成，構建彈性城市評估指標體系，并形成對城市脆弱性的監(jiān)測網絡。