農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中的新動(dòng)向及解決路徑

劉艷，張臘梅

（安徽行政學(xué)院政法社文教研部，安徽合肥230059）

農(nóng)村集體土地的確權(quán)是理順依附于土地之上的農(nóng)村個(gè)體和群體關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的步驟之一。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》要求，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。時(shí)至今日，各地也將農(nóng)村土地確權(quán)作為農(nóng)村土地工作的中心任務(wù)在推進(jìn)，但根據(jù)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與確權(quán)工作的調(diào)研實(shí)際，尚需警惕農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與確權(quán)過程中存在的與法律和政策不符的幾個(gè)新動(dòng)向。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與確權(quán)過程中的違規(guī)新動(dòng)向

（一）農(nóng)村土地的 “確權(quán)懸崖”趨向

1.村集體對(duì)未利用地的所有權(quán)處于懸空狀態(tài)。根據(jù)國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的 《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》 （國(guó)土資發(fā) 〔2011〕60號(hào)）的要求：“農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證要覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，不得遺漏。”各地農(nóng)村農(nóng)用地的確權(quán)工作都在穩(wěn)步推進(jìn)，但農(nóng)村的“四荒”土地確權(quán)工作卻由于多方面的原因難以落實(shí)到位。由于歷史原因，部分村民原來私自開墾的荒山荒地未與村集體簽訂承包合同，在核發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證時(shí)卻以先占為由要求加以確權(quán)，引起其他村民不滿，極易引發(fā)村民內(nèi)部糾紛，村集體對(duì)這部分土地的所有權(quán)也無法落到實(shí)處。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)造成確權(quán)的動(dòng)態(tài)管理難。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來的土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的弊端，同時(shí)也能夠提高農(nóng)民收入，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度也由過去的抵觸逐步轉(zhuǎn)向支持。但是，由于土地流轉(zhuǎn)過程中的操作不夠規(guī)范，農(nóng)村很多跨村農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)使土地確權(quán)管理難度大幅度增加。一方面，取消農(nóng)業(yè)稅后，各種惠農(nóng)措施相繼出臺(tái)，種地收益逐漸顯現(xiàn)，很多原來將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶單方面解除流轉(zhuǎn)協(xié)議，而由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證也未正式辦理更名登記，由此造成在開展土地確權(quán)過程中難以確認(rèn)土地權(quán)利歸屬的窘境；另一方面，部分農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行的農(nóng)戶間的跨村流轉(zhuǎn)，使得土地確權(quán)工作推進(jìn)時(shí)，本地的村集體組織無法完成土地權(quán)屬統(tǒng)計(jì)。即使通過各種方法完成了跨村流轉(zhuǎn)土地的確權(quán)，也會(huì)形成實(shí)際耕種人與承包人不一致，村集體對(duì)這部分土地的管理難度加大。

3.私占未利用地和農(nóng)村建設(shè)用地的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)戶紛紛爭(zhēng)地的現(xiàn)象，隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作的逐步推進(jìn)，農(nóng)民搶占農(nóng)村道路、溝渠和其他公共建設(shè)用地，開墾甚至建造房屋的現(xiàn)象已不是少數(shù)，農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施和整體建設(shè)規(guī)劃都受到一定程度的影響。另外，用于房屋建設(shè)的宅基地確權(quán)中，房屋四至不清和私下交易行為等問題，成為干擾農(nóng)村土地確權(quán)的重要制約因素。

（二）農(nóng)村內(nèi)部的 “小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象

1.違規(guī)改變土地用途的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。根據(jù) 《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村土地按照用途可以分建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三種，農(nóng)村宅基地可以劃歸建設(shè)用地的范疇。近年來，由于農(nóng)民外出務(wù)工增多，農(nóng)民收入增加較快，為改善居住條件，有些地方出現(xiàn)了農(nóng)戶不經(jīng)村集體批準(zhǔn)擅自在承包地上建造房屋的現(xiàn)象，農(nóng)村土地用途被任意改變，這種勢(shì)頭若不及時(shí)被遏制，將對(duì)我國(guó)耕地資源造成極大的破壞，也嚴(yán)重違反了 “占補(bǔ)平衡”的土地政策要求。而且由于宅基地使用期限和耕地的承包經(jīng)營(yíng)期限并不相同，為將來農(nóng)村土地利用的重新規(guī)劃留下隱患。

2.宅基地 “私賣私買”現(xiàn)象一定程度的存在。我國(guó) 《土地管理法》和 《農(nóng)村宅基地管理辦法》都規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。有些農(nóng)村村民為了多占宅基地，往往采用私下購(gòu)買其他已搬遷入城村民房屋的方式占用其宅基地，實(shí)現(xiàn)買賣兩方的 “雙贏”。由此，當(dāng)宅基地進(jìn)行確權(quán)時(shí)，對(duì)這部分通過 “私買私賣”取得的宅基地根本無法進(jìn)行，農(nóng)村內(nèi)部的 “小產(chǎn)權(quán)房”也就應(yīng)運(yùn)而生。

3.私自侵占 “五保戶”土地的情況時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村 “五保戶”作為農(nóng)村的特殊群體享有一些政策優(yōu)待，但近年來，農(nóng)村時(shí)常會(huì)出現(xiàn)一些“五保戶”親屬甚至近鄰私占其土地的現(xiàn)象。在農(nóng)村土地確權(quán)過程中，最難以管理的是私占 “五保戶”宅基地的情況。無論是 “五保戶”的村外親屬還是村內(nèi)近鄰私占其宅基地的情況都不能合法地取得這部分土地的使用權(quán)，基層干部在推進(jìn)土地確權(quán)過程中又無法取得這部分人的理解和配合，從而使得在原來 “五保戶”宅基地上新建的房屋變成了農(nóng)村的 “小產(chǎn)權(quán)房”。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的 “保人”傾向

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)采用的主要形式仍然是出租，根據(jù)對(duì)安徽各地農(nóng)村土地租賃價(jià)格的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的租賃價(jià)格基本上在7500～15000元／公頃的水平。在進(jìn)行大面積流轉(zhuǎn)時(shí)，無論是流轉(zhuǎn)大戶還是農(nóng)業(yè)公司，所需要承受的租金資金支出都是巨大的。流轉(zhuǎn)大戶大多屬村集體成員，同樣作為農(nóng)戶，其融資能力受到極大的限制，因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村可供抵押擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)是非常有限的，農(nóng)村的住房、土地等財(cái)產(chǎn)都不能充當(dāng)?shù)盅贺?cái)產(chǎn)。而當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府為支持這部分大戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，往往會(huì)以擔(dān)保人的身份出面為他們向農(nóng)村信用社貸款融資。而根據(jù)我國(guó) 《擔(dān)保法》的規(guī)定，政府作為機(jī)關(guān)法人是不能成為為他人債務(wù)提供擔(dān)保的保證人的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為流轉(zhuǎn)大戶提供擔(dān)保的行為盡管主觀上出于幫助流轉(zhuǎn)大戶解決一時(shí)資金之困的善意動(dòng)機(jī)，但在操作上卻有違法之嫌。

（四）新村建設(shè)中的 “一戶多宅”傾向

隨著新型城鎮(zhèn)化和美好鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)民市民化速度明顯加快，但由于戶籍制度和社會(huì)保障制度的改革并未同步跟進(jìn)，土地的保障功能尚未剝離，土地推出機(jī)制未充分建立，進(jìn)城農(nóng)民多數(shù)不愿意放棄對(duì)農(nóng)村土地紅利的分配權(quán)利，［1］由此造成一種矛盾的局面：進(jìn)城農(nóng)民一方面在城市 （鎮(zhèn)）購(gòu)置商品房成為生活上的市民，另一方面卻因?yàn)椴辉敢夥艞夀r(nóng)村戶口而繼續(xù)做身份上的農(nóng)民。這部分農(nóng)民將在農(nóng)村的承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)獲取租金和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，繼續(xù)持有農(nóng)村住宅期待獲得國(guó)有化征收補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會(huì)，或者將宅基地上的房屋出售。［2］因此，在事實(shí)上形成的在新村建設(shè)中一戶農(nóng)民擁有兩處以上宅基地的現(xiàn)象不在少數(shù)。

二、造成農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中違規(guī)傾向的原因分析

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度是開展土地確權(quán)的首要需求，但我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在法律上的界定存在模糊性，導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)工作難以推動(dòng)，中央政策規(guī)定的確權(quán)最后期限也只能一延再延。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷表現(xiàn)為三個(gè)方面：

1.產(chǎn)權(quán)主體不明晰?！锻恋毓芾矸ā穼⒓w土地所有權(quán)主體界定為三級(jí)：鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、村、村民小組。但“法律設(shè)置的集體土地所有權(quán)的三級(jí)中的每一級(jí)都已經(jīng)不存在或者沒有可能承擔(dān)主體之職”。［3］由此，造成我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)主體的虛位，虛置主體支配下的土地所有權(quán)權(quán)能自然也就被淡化，最終，國(guó)家便成為農(nóng)村土地的終極所有者。［4］

2.產(chǎn)權(quán)內(nèi)容邊界模糊。產(chǎn)權(quán)的最核心內(nèi)容是所有權(quán)，是最完整的物權(quán)，作為一種絕對(duì)權(quán)，集體土地所有權(quán)在占有、使用、收益和處分權(quán)能上應(yīng)該具有排他性?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡捎诠怖娣蛇吔绲哪：?，導(dǎo)致集體所有權(quán)的權(quán)能模糊，進(jìn)而在事實(shí)上賦予了國(guó)家在集體土地所有權(quán)問題上的集體主體的強(qiáng)勢(shì)地位，［5］從而造成實(shí)踐中的土地征收、征用行為失范現(xiàn)象屢屢發(fā)生，集體所有權(quán)未能得到有效的法律保護(hù)。

3.產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度缺失。盡管現(xiàn)行法對(duì)農(nóng)村土地出臺(tái)了一些保護(hù)性規(guī)定，國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，但究其保護(hù)的內(nèi)容來看，主要是圍繞土地用途展開的，也就是說，現(xiàn)行法律制度對(duì)農(nóng)村土地的保護(hù)重點(diǎn)是用地行為，而從產(chǎn)權(quán)層面的所有者權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容仍然是缺失的。由于農(nóng)村土地的確權(quán)工作未能同步跟進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，集體土地所有權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等具有物權(quán)屬性的土地權(quán)利，在法律上的支配性和排他性無法得到充分體現(xiàn)，在面對(duì)巨大的土地溢值沖擊時(shí)，這些權(quán)利就無法受到與國(guó)有土地權(quán)利同等的物權(quán)保護(hù)。［6］

（二）涉土行政行為不規(guī)范

農(nóng)村土地糾紛頻發(fā)的另一個(gè)誘因是基層政府的行政行為不規(guī)范，在行使土地管理職能時(shí)因?yàn)榻巧ㄎ诲e(cuò)位、不按法定程序辦事最終造成執(zhí)法結(jié)果不公，引起公眾的不滿情緒，甚至引發(fā)群體性事件。

1.政府角色定位偏差。對(duì)遵照自愿原則下的土地流轉(zhuǎn)行為，政府承擔(dān)的職能主要是引導(dǎo)、服務(wù)和必要的監(jiān)管。但面對(duì)土地之上附著的巨大利益以及因土地帶來的政績(jī)誘惑，政府往往極易介入土地利益結(jié)構(gòu)，［7］成為權(quán)力尋租者。因此政府角色定位的偏差帶來的直接后果是政府職能的越位、缺位或錯(cuò)位。［8］

2.行政執(zhí)法程序失范。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地征遷行為愈加頻繁，在法律框架內(nèi)的合理征遷行為有利于土地的集約利用，但有些地方為了片面追求土地利益，在征遷過程中拋棄了行政執(zhí)法的程序利益，影響了執(zhí)法效果。實(shí)體法規(guī)范與程序法規(guī)則有所偏重的錯(cuò)位傾向，導(dǎo)致了不嚴(yán)謹(jǐn)、隨意性、權(quán)力濫用等低質(zhì)執(zhí)法現(xiàn)象。［9］

3.行政執(zhí)法結(jié)果不公。當(dāng)政府角色發(fā)生扭曲，一定程度上的土地行政執(zhí)法程序失范往往就不是一種過失行為，而恰恰是故意而為，由此帶來的執(zhí)法結(jié)果公正性自然無法保證。在土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)過程中，又會(huì)因?yàn)檗r(nóng)村這個(gè) “熟人社會(huì)”的客觀影響，部分行政執(zhí)法行為往往表現(xiàn)為，要么對(duì)違規(guī)用地行為聽之任之，要么對(duì)違規(guī)占地行為實(shí)施暴力執(zhí)法，最終導(dǎo)致執(zhí)法效果不公，為農(nóng)村社會(huì)和諧留下隱患。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全

在土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)過程中，必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村社會(huì)保障的低層次性，這在事實(shí)上造成了土地的保障功能尚未被剝離，農(nóng)民無法從根本上割舍對(duì)土地的情感，使得進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民即使是放棄了農(nóng)業(yè)也不愿意放棄土地。盡管國(guó)家已經(jīng)從制度設(shè)計(jì)的角度考慮到了農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老問題，但面對(duì)城鄉(xiāng)社保待遇巨大反差以及農(nóng)村低水平社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)，土地成為農(nóng)民感情上和生活上的最后一道防線，“離鄉(xiāng)不離土”便是很多理性農(nóng)民的最終選擇。以農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，籌資渠道仍過于單一，保障資金投入不足，難以起到基本生活保障作用。［10］現(xiàn)行每人55元／月的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇根本不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老需求，家庭養(yǎng)老仍是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的終極依靠。由于土地保障功能基于農(nóng)村社會(huì)保障制度的不完善而未能完全剝離，一定程度上形成了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的顧忌，因此土地確權(quán)顯得尤為必要。但是，由于確權(quán)工作的推進(jìn)受歷史使用狀況、測(cè)繪手段等多方面因素的影響，加上土地四至界限的確定多是依靠基層村干部完成，在村民自治規(guī)則尚不完善的情況下，村民對(duì)村自治權(quán)力的行使不滿意，［11］由此導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)推進(jìn)難度較大，進(jìn)展也較為緩慢。如此，便形成農(nóng)村土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)不暢的惡性循環(huán)。

（四）土地價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)二元化

《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償……土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍?！边@一規(guī)定是造成農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)二元化的根本原因。此法條的規(guī)定至少存在三個(gè)方面的問題：一是在衡量農(nóng)村土地價(jià)值時(shí)依然按照農(nóng)業(yè)用途來計(jì)量，沒有考慮到土地征收征用帶來的巨大價(jià)值空間；二是即使是按照農(nóng)業(yè)用途予以補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，依舊采用前三年農(nóng)業(yè)平均年產(chǎn)值計(jì)算，沒有考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高帶來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值提高的因素；三是以前三年平均產(chǎn)值30倍為上限缺乏科學(xué)的時(shí)間依據(jù)，剝奪了農(nóng)民在承包土地上的發(fā)展權(quán)。正是由于這三個(gè)問題的存在導(dǎo)致了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏離土地的市場(chǎng)價(jià)值，為廣義土地流轉(zhuǎn)制造了權(quán)力尋租的空間，加劇了征地的難度和社會(huì)矛盾。

（五）有效執(zhí)法手段的缺失

農(nóng)村土地是農(nóng)民最根本的生產(chǎn)資料，土地之上承載的經(jīng)濟(jì)利益直接驅(qū)使著政府和農(nóng)民的用地行為，因此在政府征地和農(nóng)民用地過程中都會(huì)出現(xiàn)違法違規(guī)行為，針對(duì)政府的違法行政行為可以訴諸行政復(fù)議、行政訴訟等手段予以監(jiān)督，但針對(duì)農(nóng)民的違規(guī)用地行為，基層政府卻因?yàn)閳?zhí)法隊(duì)伍的缺乏而往往無力糾正，同樣，村民委員會(huì)作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，更不可能行使執(zhí)法職能。加上法律對(duì)違規(guī)用地行為規(guī)定的 “責(zé)令改正”、“限期拆除”等手段的語焉不詳，導(dǎo)致基層工作人員面對(duì)農(nóng)民亂占公共用地、隨意搭建等違法行為時(shí)根本無有效的解決手段。因農(nóng)民違規(guī)用地行為造成違章建筑固態(tài)化，加劇了農(nóng)村土地確權(quán)的難度。

三、破解農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中難題的舉措

要破解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與確權(quán)中的難題，政府必須從制度和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面創(chuàng)造良好的條件，理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步完善土地管理制度安排，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)用地行為的監(jiān)管。當(dāng)前，地方政府能夠采用的具體對(duì)策大致包括：

（一）明確土地確權(quán)的時(shí)間依據(jù)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系由于十幾年來的農(nóng)業(yè)政策變動(dòng)而常常是動(dòng)態(tài)變化的，對(duì)動(dòng)態(tài)的土地承包關(guān)系的確認(rèn)需要一個(gè)明確的時(shí)間界點(diǎn)，同時(shí)又要考慮農(nóng)村的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。一般來說，界定土地權(quán)屬狀態(tài)時(shí)應(yīng)以土地二輪承包的時(shí)間為限點(diǎn)。若二輪承包以后，發(fā)生土地承包關(guān)系變化的，應(yīng)以規(guī)范的承包合同文本和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的備案為準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)戶之間私下流轉(zhuǎn)未向村集體申請(qǐng)也未經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)的非規(guī)范協(xié)議，不宜認(rèn)可其效力。此外，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證工作必須加快推進(jìn)，否則將會(huì)隨著時(shí)間推移產(chǎn)生越來越多的遺留問題。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的糾紛多是因流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范而起，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率尚不是很高，口頭流轉(zhuǎn)協(xié)議因?yàn)樾问讲灰?guī)范，對(duì)流轉(zhuǎn)各方的約束力不強(qiáng)，由此，土地流轉(zhuǎn)中的違約行為非常常見，主要是隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和物價(jià)水平的提高，農(nóng)戶因?yàn)閷?duì)先前約定的流轉(zhuǎn)價(jià)格不滿而擅自終止土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，使流轉(zhuǎn)大戶或農(nóng)業(yè)公司的投入付諸東流，從而對(duì)流轉(zhuǎn)行為產(chǎn)生顧慮。因此，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系首先需要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，流轉(zhuǎn)各方進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)行為要求必須簽訂書面土地流轉(zhuǎn)合同，各地可以制定一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同范本供流轉(zhuǎn)雙方參考。除此以外，在條件成熟的時(shí)候，可以考慮對(duì)土地流轉(zhuǎn)中土地流入方的土地進(jìn)行登記造冊(cè)，為流入土地確權(quán)，頒發(fā)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，以此穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系，避免流轉(zhuǎn)糾紛。

（三）拓展生產(chǎn)性資金融資渠道

各地政府要從土地流轉(zhuǎn)的 “保人”身份中擺脫出來，一方面要引導(dǎo)社會(huì)資金流向農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，另一方面，要積極扶持土地流轉(zhuǎn)互助資金組織的建立，充分發(fā)揮規(guī)范的農(nóng)村民間借貸在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的作用。

（四）加強(qiáng)確權(quán)后的農(nóng)村用地行為監(jiān)管

農(nóng)村土地確權(quán)決不只是為土地發(fā)放一紙權(quán)利證書那么簡(jiǎn)單，確權(quán)的目的就是要確定土地的權(quán)利主體并保證土地權(quán)利能夠?yàn)闄?quán)利主體所用。因此，對(duì)未依法取得土地使用權(quán)證的農(nóng)戶擅自侵占農(nóng)村未利用地、公共用地和他人宅基地的行為必須嚴(yán)加禁止。“五保戶”死亡后，其宅基地和耕地應(yīng)由村集體收回重新分配確權(quán)，絕不允許未經(jīng)確權(quán)就私自侵占。同時(shí)，對(duì)擅自改變土地用途的用地行為也要嚴(yán)加防范。對(duì)在耕地上搭建房屋的行為，要限令拆除、責(zé)令改正，并要求限期恢復(fù)土地原狀。對(duì)集體組織成員向集體組織以外的成員轉(zhuǎn)讓宅基地的行為應(yīng)不予以確權(quán)，其對(duì)房屋的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)依法不予以保護(hù) （依法繼承取得的除外）。

（五）改革戶籍管理制度

目前的戶籍制度的資源配置功能過強(qiáng)，城鄉(xiāng)戶籍之間的公共福利資源享用的差異性導(dǎo)致在事實(shí)上將城鄉(xiāng)人口劃分為兩個(gè)經(jīng)濟(jì)利益上完全不對(duì)等的主體，以致城鄉(xiāng)二元化格局難以破解，形成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度約束。改革戶籍制度，主要是要破除戶籍制度的資源配置功能，而代之以管理職能，消除戶籍制度帶來的資源享用差別。因此，改革戶籍管理制度的當(dāng)務(wù)之急是，破除城鄉(xiāng)二元化戶籍制度，以身份管理取代戶籍管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間社保、住房、教育和醫(yī)療資源的共享。

總之，農(nóng)村土地關(guān)系處理得好壞直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的和諧與否，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與確權(quán)過程中對(duì)一切動(dòng)態(tài)要善加觀察并及時(shí)防范高風(fēng)險(xiǎn)行為的發(fā)生，同時(shí)也要積極倡導(dǎo)合法合理的用地行為走向規(guī)范化，以避免土地糾紛。協(xié)調(diào)農(nóng)村土地關(guān)系不能僅僅靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更要也更能夠發(fā)揮積極的能動(dòng)作用。只有建立了和諧的農(nóng)村人地關(guān)系，才能營(yíng)造出和諧的農(nóng)村社會(huì)。

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