舟山市中介服務(wù)類事業(yè)單位改革實(shí)踐與思考

季揚(yáng)沁

（中共舟山市委黨校 法科文教研室, 浙江 舟山 316000）

一、改革情況簡(jiǎn)析

（一）改革背景

行政審批前置中介服務(wù)類事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱此類事業(yè)單位），是指運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和技能，為委托人提供行政審批所需的咨詢論證、勘測(cè)設(shè)計(jì)、評(píng)估評(píng)價(jià)、檢驗(yàn)檢測(cè)、審查審核、鑒證鑒定等有償服務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的事業(yè)單位。

近年來(lái)，此類事業(yè)單位在促進(jìn)政府部門依法履職、為企業(yè)和群眾提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)方面發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)也存在著政事不分、事企不分、環(huán)節(jié)多、壟斷性強(qiáng)等問(wèn)題，并且部分事業(yè)單位與其主管部門存在各式各樣的利益聯(lián)系，在一定程度上抵消了行政審批制度改革的成效，加重了企業(yè)和群眾的負(fù)擔(dān)，擾亂了市場(chǎng)秩序，甚至成為腐敗滋生的土壤。被戲稱為“紅頂中介”。根據(jù)行業(yè)體制改革的要求，市級(jí)已有部分此類事業(yè)單位進(jìn)行了相關(guān)改革，但市級(jí)大多數(shù)此類事業(yè)單位的改革尚未啟動(dòng)。已經(jīng)完成脫鉤轉(zhuǎn)制的，則面臨著機(jī)構(gòu)發(fā)育不成熟、服務(wù)水平低等問(wèn)題，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)狀況較慘淡。

（二）調(diào)研情況

本課題組于2016年10月至12月期間，走訪市級(jí)12家此類事業(yè)單位，與相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談交流，調(diào)研情況如下：

1.基本情況

全市本級(jí)12家此類事業(yè)單位，2家為全額財(cái)政撥款、2家為差額財(cái)政撥款、其余8家均為自收自支。從單位類別來(lái)看，其中1家為公益一類，2家為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類，9家為公益二類單位。由于所處領(lǐng)域、單位資質(zhì)、人才技術(shù)力量等因素的區(qū)別，這12家單位發(fā)展水平參差不齊，有的年收入以千萬(wàn)元計(jì)，有的入不敷出。

2.人員編制情況

此類事業(yè)單位普遍存在混崗現(xiàn)象。從表1可以看出，除了全額撥款的舟山市食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)研究院編制數(shù)和在崗人數(shù)較多之外，其他單位的事業(yè)編制數(shù)和在崗人員數(shù)都在30人以下。有些單位，比如舟山市經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃院，還承擔(dān)著消化主管部門事業(yè)編制人員的任務(wù)。

表1 中介服務(wù)事業(yè)類單位人員編制情況

3.與主管部門的關(guān)系

盡管自主經(jīng)營(yíng)，但作為行政審批主管部門的下屬單位，此類單位與其主管部門的關(guān)系十分密切。一是人財(cái)物均由主管部門管理。部分單位的法定代表人由主管部門在系統(tǒng)內(nèi)選派，重大決策仍須聽(tīng)從主管部門的意見(jiàn)。二是業(yè)務(wù)隱性依附于主管部門。隨著改革的深入，主管部門將中介事項(xiàng)直接交于所屬此類事業(yè)單位的情況已不復(fù)存在。但是，在費(fèi)用差異不大的情況下，為使項(xiàng)目順利審批通過(guò)，業(yè)主更愿意將業(yè)務(wù)交付于審批部門下屬的中介機(jī)構(gòu)。這種依附將呈現(xiàn)越來(lái)越隱性的態(tài)勢(shì)。三是此類事業(yè)單位與主管部門經(jīng)濟(jì)利益牽扯較多。主管部門在下屬此類事業(yè)單位中列支編外用工人員費(fèi)用、業(yè)務(wù)招待費(fèi)用等比較普遍。同時(shí)主管部門利用其行政資源優(yōu)勢(shì)，在為下屬事業(yè)單位提供辦公用房、申報(bào)資質(zhì)、借用人員等方面給予全面支持。

4.面臨的問(wèn)題

此類事業(yè)單位面臨較多經(jīng)營(yíng)和管理上的問(wèn)題。

人才問(wèn)題。技術(shù)力量是這類單位生存的關(guān)鍵，但人才難以引進(jìn)和留住，從業(yè)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不太合理，整體素質(zhì)和專業(yè)水平不高，最終導(dǎo)致缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這是由于：一方面，這類單位普遍存在混崗混編現(xiàn)象，政事不分，人才管理有難度；另一方面，“做多做少一個(gè)樣”，工作量和收入不成正比，事業(yè)發(fā)展空間有限，難以激發(fā)工作激情。因此一些單位“自詡”是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，一旦員工業(yè)務(wù)成熟且有更好出路，這些“技術(shù)熟練工”就跳槽。

業(yè)務(wù)問(wèn)題。一些中介類事業(yè)單位面臨著業(yè)務(wù)量下降的風(fēng)險(xiǎn)。舟山的中介市場(chǎng)開(kāi)放程度乃全省之最，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)異常激烈。除了個(gè)別單位的個(gè)別業(yè)務(wù)還能保有較大市場(chǎng)份額之外，原先壟斷市場(chǎng)的此類事業(yè)單位到現(xiàn)今大約只能保有1/3的份額，甚至更少。比如舟山市海洋勘測(cè)設(shè)計(jì)院，他們的市場(chǎng)業(yè)務(wù)更多來(lái)自市外，戲稱自己為“被擠出舟山的紅頂中介”。除此之外，隨著行政審批制度改革的深化，前置審批的環(huán)節(jié)在減少，同時(shí)政府委托項(xiàng)目減少，更是雪上加霜。

資質(zhì)問(wèn)題。一是資質(zhì)難評(píng)。資質(zhì)難評(píng)是業(yè)界的一個(gè)普遍情況，且此類單位專業(yè)技術(shù)人員匱乏，因此大多此類單位需借用資質(zhì)來(lái)評(píng)級(jí)，來(lái)源主要是主管單位的編制人員。即便是2016年剛改制成功的市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院的資質(zhì)評(píng)定也仍借用了水利局內(nèi)的高工資質(zhì)。二是資質(zhì)水平普遍不高。一般為乙級(jí)，甚至有個(gè)別單位連丁級(jí)也難以保持，以致這些單位難以獨(dú)自承接大型市政工程。

體制問(wèn)題。此類事業(yè)單位通常受到多頭管理，“既要符合企業(yè)管理要求，也要符合事業(yè)管理要求”。這種情況讓此類單位無(wú)論在內(nèi)部管理上還是業(yè)務(wù)拓展上都感到束手束腳。比如，在承接市場(chǎng)業(yè)務(wù)時(shí)，可能需要請(qǐng)專家過(guò)來(lái)做技術(shù)鑒定，本可以理解為市場(chǎng)行為，但接待專家的費(fèi)用的報(bào)銷規(guī)格卻是按照事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）改革意向

無(wú)論通過(guò)何種方案進(jìn)行改革，多數(shù)單位更愿意保留事業(yè)單位序列。當(dāng)然，多數(shù)單位也表示，如果進(jìn)入市場(chǎng)是最終歸宿，那么越早進(jìn)行脫鉤轉(zhuǎn)制則越有利。

影響改革意向的因素來(lái)自對(duì)事業(yè)身份的青睞度、人才引進(jìn)與培育的難度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)烈程度、單位自身技術(shù)實(shí)力和經(jīng)營(yíng)狀況、某一體制機(jī)制的靈活程度等等。并且，根據(jù)每一個(gè)單位的自身情況，每一種因素的影響結(jié)果也不盡相同。

調(diào)查顯示，有6家單位傾向保留在事業(yè)單位序列。困擾這6家的最大問(wèn)題就是如何妥善分流在崗的事業(yè)編制人員，如果有一個(gè)相對(duì)較溫和的人員分流改革方案，可能會(huì)讓這部分中介機(jī)構(gòu)更容易接受脫鉤轉(zhuǎn)制。其次，部分單位認(rèn)為自身并不具備一個(gè)成熟的市場(chǎng)主體的實(shí)力。再者，一小部分單位認(rèn)為其職責(zé)主要是為政府監(jiān)管、公共安全和應(yīng)急提供專業(yè)技術(shù)支撐，目前市場(chǎng)尚不成熟且不能承接；甚至希望改革后能調(diào)整為公益一類事業(yè)單位。

有2家傾向脫鉤轉(zhuǎn)制。其中一家是市汽車綜合性能檢測(cè)站，至上而下的行業(yè)改革推動(dòng)在先，政企脫鉤是明確要求。市海洋勘測(cè)設(shè)計(jì)院更傾向越早改革越能在市場(chǎng)站穩(wěn)腳跟，這是基于其在涉海勘測(cè)、評(píng)估領(lǐng)域具有一定市場(chǎng)基礎(chǔ)，被列入國(guó)家海洋局推薦評(píng)估機(jī)構(gòu)。并且這家機(jī)構(gòu)在編人員少且均為年輕的高學(xué)歷專技人員，對(duì)于事業(yè)身份的依賴也沒(méi)有那么高，相反他們更青睞企業(yè)的靈活人才機(jī)制。

有2家機(jī)構(gòu)傾向?qū)嵭羞^(guò)渡政策。其中市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院已經(jīng)核銷事業(yè)編制，正式轉(zhuǎn)為企業(yè)運(yùn)作，作為水利局下屬全民所有非公司制企業(yè)，暫時(shí)保留事業(yè)牌子，待下步改革啟動(dòng)之后，予以撤銷。市經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃院則認(rèn)為其推向市場(chǎng)化需要一定時(shí)間，機(jī)構(gòu)整體實(shí)力暫時(shí)不足以面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，且業(yè)務(wù)安排和人員安置也需要緩沖時(shí)間。

有2家機(jī)構(gòu)傾向剝離中介職能后保留事業(yè)單位序列。其中市環(huán)科院根據(jù)國(guó)家和省環(huán)評(píng)體制改革的要求，已在2016年1月將其下屬全資三益公司正式注銷，6名企業(yè)人員進(jìn)行了妥善安置，市環(huán)科院正式剝離環(huán)評(píng)職能后，將自身定位僅為主管部門提供技術(shù)支撐。另有市國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃所則是基于人員混崗及技術(shù)力量先天不足等種種原因，提出將其勘測(cè)中介職能剝離后與國(guó)土數(shù)字化建設(shè)職能整合，定位為國(guó)土系統(tǒng)提供專業(yè)技術(shù)支撐的公益一類事業(yè)單位。

二、問(wèn)題梳理和相關(guān)原因分析

（一）問(wèn)題的提出

1.區(qū)域差異是否存在

從全國(guó)范圍來(lái)看，“紅頂中介”數(shù)量眾多且危害巨大。但是，從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，區(qū)域差異是存在的——從中央到地方，這類中介機(jī)構(gòu)的負(fù)面影響和改革阻力是遞減的。在局部改革之后，目前舟山市基本已無(wú)所謂的“紅頂中介”，市場(chǎng)開(kāi)放程度乃全省之最。這一認(rèn)識(shí)對(duì)重新審視以消除“紅頂中介”、規(guī)范中介市場(chǎng)為目標(biāo)的此次改革有重要意義。這意味著我們可以相對(duì)寬容地看待舟山這類單位與其政府主管部門之間的密切聯(lián)系，更加靈活地設(shè)計(jì)全面改革方案——并不拘泥于體制機(jī)制改革的統(tǒng)一性而是追求改革效果最優(yōu)性，即最大限度的回歸事業(yè)單位的公益本質(zhì)和規(guī)范中介市場(chǎng)主體的有序競(jìng)爭(zhēng)及可持續(xù)提升。

2.改革阻力來(lái)自哪里

從全省乃至全國(guó)范圍來(lái)看，最大的阻力就是人員編制的調(diào)整。一個(gè)中介機(jī)構(gòu)內(nèi)有上百號(hào)事業(yè)編制，怎么分流？事實(shí)上，更多的人傾向旱澇保收的事業(yè)身份。省級(jí)以下的情況則相對(duì)較好。隨著行政體制改革、事業(yè)單位分類改革進(jìn)程的深化，舟山市一直以來(lái)限制這類中介機(jī)構(gòu)的事業(yè)編制，因此舟山市中介機(jī)構(gòu)的事業(yè)編制人員不多，極大減少了來(lái)自人員編制調(diào)整的阻力。

因此，對(duì)于舟山來(lái)說(shuō)，此次改革的阻力更多的來(lái)自這類事業(yè)單位與其政府主管部門之間的利益聯(lián)系。政府需要這類中介機(jī)構(gòu)完成一些涉及國(guó)家安全密保類的任務(wù)，時(shí)間與金錢成本相對(duì)低廉；對(duì)這類單位來(lái)說(shuō)，這些任務(wù)的酬勞雖然不多，卻是一項(xiàng)穩(wěn)定收入，降低了參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。這種情況并不能稱之為惡性壟斷（或者說(shuō)這是因?yàn)閷I(yè)限制和地區(qū)規(guī)模狹小造成的壟斷，有來(lái)自法律和決策層面的原因和存在的必然性），因而并不會(huì)對(duì)市場(chǎng)、對(duì)地區(qū)建設(shè)帶來(lái)過(guò)多負(fù)面影響。當(dāng)然這會(huì)對(duì)深化行政審批制度改革和事業(yè)單位分類制度改革帶去一定程度上的阻礙，在某種程度上是需要被調(diào)整的。

3.如何全新定位此類事業(yè)單位

事實(shí)上，我們需要從兩個(gè)角度重新定位此類事業(yè)單位。

首先，為什么需要他們？從職能梳理上來(lái)看，此類事業(yè)單位對(duì)維護(hù)公共利益和安全、降低項(xiàng)目成本直接負(fù)責(zé)。從這個(gè)角度來(lái)看，在沒(méi)有新的主體承接這類職能之前，他們的地位尤其重要。并且，如何保有其這類職能，是敦促這類事業(yè)單位主動(dòng)改革去參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)甚至成為市場(chǎng)主體、培育和輔助他們做大做強(qiáng)的直接動(dòng)力。

其次，什么樣的中介類事業(yè)單位更適合回歸事業(yè)本質(zhì)？舟山市本級(jí)的此類單位中，不乏一些需要涉及密保的，他們承接一些涉及國(guó)家公共安全的任務(wù)。這類相關(guān)職能是不適合被剝離去市場(chǎng)的，卻又是這類單位的核心競(jìng)爭(zhēng)力，如果這些職能回歸政府，剩下的職能與資源不足以供給他們獨(dú)立參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。那么，對(duì)這類單位最好的解決方式，則更多偏向于保留事業(yè)單位序列，甚至爭(zhēng)取成為全額撥款型事業(yè)單位，專心為國(guó)家為社會(huì)為地區(qū)建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的公益服務(wù)。

4.是否所有此類事業(yè)單位都成為市場(chǎng)主體

從理論上來(lái)說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)此類單位是不適合成為市場(chǎng)主體的，即便是那些聲稱需要為地區(qū)勘測(cè)事業(yè)做貢獻(xiàn)、對(duì)市場(chǎng)的保密程度表示極度擔(dān)憂的中介類事業(yè)單位。這就是一個(gè)妥協(xié)程度的表現(xiàn)：上級(jí)政府對(duì)改革的決心有多大，地方政府對(duì)改革的信心有多強(qiáng)，和對(duì)中介市場(chǎng)的美好期盼有多強(qiáng)之間的博弈。也許最終的情況是所有的此類事業(yè)單位都成功改制轉(zhuǎn)企，但在達(dá)到最終目的之前，任何一家此類事業(yè)單位的事業(yè)身份的保留，都是幾方博弈的結(jié)果。

（二）原因分析

1.基于資源依賴?yán)碚摰母母镒枇μ轿?/p>

根據(jù)資源依賴?yán)碚摚薪榻M織需要通過(guò)獲取外部環(huán)境中的資源來(lái)維持生存與發(fā)展，幾乎沒(méi)有組織是可以通過(guò)生產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)自給的，都需要與外部環(huán)境進(jìn)行交換所需的全部資源。[1]所謂“紅頂中介”就是體現(xiàn)了一種依賴關(guān)系。中介機(jī)構(gòu)獲得人力資本、社會(huì)資本和物質(zhì)支持，而政府則獲得對(duì)市場(chǎng)的間接控制——作為政府在行政審批制度改革后放棄對(duì)市場(chǎng)直接干預(yù)的補(bǔ)償。在舟山，“紅頂中介”逐漸退出人們視野，政府和中介機(jī)構(gòu)的互相依賴關(guān)系卻沒(méi)有斷裂，只是以另外一種相對(duì)隱蔽的形式存在，但是仍舊符合“中介組織通過(guò)獲取外部環(huán)境中的資源來(lái)維持生存與發(fā)展”的這一條件。目前舟山只有極少數(shù)的中介機(jī)構(gòu)可以通過(guò)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)自給。

如果從依賴程度來(lái)看改革阻力的大小，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)改革所需要做的工作遠(yuǎn)不止這些。按照資源依賴?yán)碚?，一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織的依賴程度取決于資源對(duì)于組織生產(chǎn)的重要性、組織內(nèi)部或外部特定群體獲得或自主決定資源使用的程度、替代性資源來(lái)源的存在程度三個(gè)決定性因素。[2]

從第一個(gè)決定性因素來(lái)看，來(lái)自政府的資源對(duì)于此類事業(yè)單位生產(chǎn)的重要性是很高的。他們承接政府的直接委托可以滿足生存的最低需求，并同時(shí)減少參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。此類事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度很高，比如環(huán)評(píng)市場(chǎng)，舟山一共3000萬(wàn)的市場(chǎng)由40多家單位分搶。在這種情況下，來(lái)自政府的行政任務(wù)是一份相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源，盡管在時(shí)間和質(zhì)量要求上都比較嚴(yán)苛，委托經(jīng)費(fèi)也并不是很高，但是政府不會(huì)賴賬。

從第二個(gè)決定性因素來(lái)看，政府自主決定資源使用的程度也是相對(duì)較高的。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多此類單位需要加班加點(diǎn)盡快完成來(lái)自政府的委托，因此他們是政府獲得效率的保障。如果一些任務(wù)需要通過(guò)市場(chǎng)尋找業(yè)主來(lái)完成，政府部門首先要面對(duì)的就是“談價(jià)格”，但面對(duì)這些事業(yè)單位則更像是上下級(jí)之間的任務(wù)指派。這就體現(xiàn)了政府對(duì)這類資源的使用自主程度很高。

從第三個(gè)決定性因素來(lái)看，無(wú)論是這類事業(yè)單位還是政府，都還沒(méi)有找到具有代替性的資源，意味著這種程度是很低的。而未來(lái)改革的方向與路徑的選擇，就需要在這種代替性資源的尋找和建立上下功夫。

對(duì)三個(gè)決定性因素的分析，我們可以很清晰地看到改革的阻力并不小，這也是符合調(diào)研結(jié)果的——更多的此類事業(yè)單位更希望保持原狀。

2.基于事業(yè)單位分類改革的價(jià)值取向：回歸公益性

重新定位這類事業(yè)單位，無(wú)論是在改革之前、改革初始、還是改革之后都需要重視，尤其是分辨什么樣的單位可以保留事業(yè)單位序列從而成為真正的、公益至上的事業(yè)單位。這是因?yàn)榇舜胃母锍耸巧罨姓徟贫鹊男枰?，更是深化事業(yè)單位分類改革的需要。有了明確的定位和價(jià)值取向，才能更準(zhǔn)確地把握改革方向、選擇合適的改革路徑。

構(gòu)建能夠適應(yīng)社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)發(fā)展的社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)體系一直都是事業(yè)單位分類改革的核心。事業(yè)單位分類改革的最終目的是向社會(huì)公眾提供最優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足社會(huì)和公眾發(fā)展的需求，讓各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)階層的人民都能公平地享受到社會(huì)發(fā)展的成果。因此分類改革的主導(dǎo)價(jià)值應(yīng)該是強(qiáng)化事業(yè)單位的公益性。[3]因此制度設(shè)計(jì)要以公益性為準(zhǔn)繩。從歷史的角度看，社會(huì)化和市場(chǎng)化改革都是有局限性的，比如社會(huì)化改革會(huì)面臨經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，而市場(chǎng)化改革則因?yàn)槔硇越?jīng)濟(jì)人的存在更容易造成經(jīng)濟(jì)利益至上的價(jià)值觀、偏離公益至上。這次改革，應(yīng)牢牢把握公益至上，無(wú)法滿足公益性的機(jī)構(gòu)或職能則果斷將其推入市場(chǎng)；無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)的那部分職能則盡可能保留在事業(yè)單位序列。

3.基于結(jié)構(gòu)功能主義的AGIL模型的發(fā)展預(yù)估

通過(guò)結(jié)構(gòu)功能主義的AGIL模型來(lái)分析未來(lái)進(jìn)入市場(chǎng)的那些單位的發(fā)展情況，[4]以便在改革之時(shí)設(shè)定相對(duì)較好的改革方案和培育方案，幫助這些單位更好地適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

改革之后，這些單位失去“靠山”，且很大概率失去來(lái)自政府的直接委托，所有業(yè)務(wù)來(lái)自市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從接受行政命令變?yōu)橐磺袕摹罢勫X”開(kāi)始，這樣的變化好比嗷嗷待哺的小鳥(niǎo)突然被告知要開(kāi)始學(xué)習(xí)飛翔,因此對(duì)驟變的適應(yīng)能力是對(duì)這些單位的首要考驗(yàn)。改革的過(guò)渡階段被允許存在，并且，對(duì)獲取資源能力的培養(yǎng)和補(bǔ)充是必須的。這種能力與所掌握的資質(zhì)高低、與擁有人才的數(shù)量和質(zhì)量有關(guān)。那么就需要在改革方案中對(duì)此加以體現(xiàn)，幫助機(jī)構(gòu)盡快適應(yīng)初期階段。

這次改革的根本目的是為了響應(yīng)行政審批制度改革和事業(yè)單位分類改革。具體來(lái)看：首先，市場(chǎng)化取向的最直接價(jià)值來(lái)自打破壟斷。盡管在舟山范圍的惡性壟斷并不多，但是市場(chǎng)化的運(yùn)作使得社會(huì)公眾更容易享受性價(jià)比高的此類中介服務(wù)；其次，當(dāng)市場(chǎng)發(fā)育成熟，涌現(xiàn)類似中介超市的市場(chǎng)組織的時(shí)候，服務(wù)時(shí)間、費(fèi)用和行為規(guī)范的統(tǒng)一必然會(huì)提升審批效率，達(dá)到改革的目的；再次，以上兩點(diǎn)的出現(xiàn)會(huì)對(duì)政府形象的改善和政府與公民之間關(guān)系的改善起到促進(jìn)作用。因此，未來(lái)在改革方案的設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)考慮培育類似中介超市這樣的模式，以提升實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。

對(duì)大多數(shù)中介機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，初期進(jìn)入市場(chǎng)所承受壓力很大，所獲資源至多滿足自身基本發(fā)展，因此資源整合就更多需要來(lái)自政府的幫助。如在設(shè)定改革方案的時(shí)候，可以將聯(lián)合審批制度的建立提上日程。同時(shí)要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的積極作用，來(lái)自行業(yè)協(xié)會(huì)的幫助可能會(huì)很有效。

一個(gè)機(jī)構(gòu)是否可以可持續(xù)發(fā)展，很多時(shí)候取決于其本身機(jī)制設(shè)定，如機(jī)構(gòu)本身的管理能力，績(jī)效考核等。這也與監(jiān)督機(jī)制有關(guān)，如今信用評(píng)級(jí)的作用正在顯現(xiàn)。因此在編制改革方案時(shí)，應(yīng)該體現(xiàn)信用體系建設(shè)相關(guān)內(nèi)容。而維護(hù)制度的價(jià)值取向則與改革的有機(jī)延續(xù)有關(guān)，一項(xiàng)改革并不是一蹴而就的，不斷的修正是有益處的。其中，在改革方案中，通過(guò)實(shí)施廣泛宣傳，來(lái)達(dá)到維護(hù)制度價(jià)值取向的初步要求。

三、對(duì)策建議

推進(jìn)行政審批前置中介服務(wù)類事業(yè)單位改革的進(jìn)一步深化，主要從兩個(gè)角度來(lái)考量，即打破原有的資源依賴并幫助尋找或培養(yǎng)代替性資源，和一部分中介職能回歸純化的公益屬性兩個(gè)角度。并根據(jù)AGIL模型的預(yù)估給予一部分的改革思考與意見(jiàn)。

（一）總體思路

1.成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組和跨部門的工作機(jī)制，這是改革依法穩(wěn)步推進(jìn)的機(jī)制保障。

2.清理規(guī)范和完成分類。有效規(guī)范中介服務(wù)清單，處理清單項(xiàng)目殘缺、過(guò)長(zhǎng)或內(nèi)容不細(xì)致問(wèn)題。科學(xué)的分類工作是為下一步更好地制定配套政策打下基礎(chǔ)，提高中介服務(wù)機(jī)構(gòu)改革的針對(duì)性。嚴(yán)格控制公益一類的比例，這仰賴職能界定的準(zhǔn)確到位。

3.探索合理的財(cái)政支持保障方式和機(jī)構(gòu)編制管理模式。

4.擴(kuò)大改革宣傳力度。具體包括拓展公眾獲取政策信息的渠道、意識(shí)形態(tài)教育的開(kāi)展以化解原有根深蒂固觀念帶來(lái)的阻力、對(duì)政策的準(zhǔn)確解讀。

（二）回歸公益的單位或職能

1.改革方案與路徑的特殊性

（1）將涉及安保的職能保留，成立新的部門，或下屬主管部門。這類職能不推薦進(jìn)入市場(chǎng)，也不適合進(jìn)行政府定向購(gòu)買，這都會(huì)埋下權(quán)力尋租的后患。

（2）爭(zhēng)取獲得事業(yè)公益一類的身份。地方政府應(yīng)該保留一支屬于自己的、包含各類中介服務(wù)技術(shù)的隊(duì)伍，全力支撐政府各個(gè)部門的決策需要和技術(shù)保障。這是唯一可以被保留的依賴關(guān)系。

（3）變經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)為相對(duì)合理的行政事業(yè)性收費(fèi)或不收費(fèi)。其職能應(yīng)嚴(yán)格界定在政府委托的服務(wù)領(lǐng)域，不得受理社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營(yíng)者所委托的業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)實(shí)行收支分離，所得收益全部上交市財(cái)政。對(duì)服務(wù)時(shí)限做出明確規(guī)定并加強(qiáng)履職情況的考核問(wèn)責(zé)。[4]

2.人才的培育與機(jī)制的借鑒

從省環(huán)科院的例子可以看出，一部分來(lái)錢快的職能進(jìn)入市場(chǎng)，會(huì)帶走一部分技術(shù)人才，甚至是技術(shù)骨干，這就很大程度會(huì)導(dǎo)致技術(shù)力量空缺。這是中介機(jī)構(gòu)成為純公益單位所面臨的最大問(wèn)題。比較直接的做法就是與高校進(jìn)行技術(shù)合作，用技術(shù)聘用的方式補(bǔ)充技術(shù)力量的空缺。

當(dāng)然，從長(zhǎng)期來(lái)看，激勵(lì)機(jī)制的修正必須提上日程。企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制雖不能照搬照抄，但如果在不破壞原有體制的基礎(chǔ)上，吸收一部分“多勞多得”的理念可能有效，強(qiáng)度應(yīng)該優(yōu)于事業(yè)單位的績(jī)效考評(píng)。

公益服務(wù)理念的持續(xù)宣傳是精神食糧。既然更愿意保留事業(yè)身份，那么為社會(huì)主義事業(yè)奉獻(xiàn)的精神也需要被保留，且需要持續(xù)強(qiáng)化。一定時(shí)間間隔的宣傳教育是必須的，以保持進(jìn)取之心和發(fā)展動(dòng)力。

（三）成為市場(chǎng)主體的中介服務(wù)

1.改革方案與路徑的特殊性

（1）制定轉(zhuǎn)企方案。無(wú)論是選擇脫鉤轉(zhuǎn)制，還是選擇平穩(wěn)過(guò)渡，都必須制定明確的轉(zhuǎn)制方案，建立工作機(jī)制，明確轉(zhuǎn)制流程。注意“一戶一策”的必要性。

（2）探索建立不同的資產(chǎn)管理方式，保證國(guó)有資產(chǎn)的不流失。

（3）合理的人事編制分流機(jī)制。

2.基于打破依賴關(guān)系和尋找替代性資源的培育與輔助

（1）孵化政策。為脫鉤轉(zhuǎn)制的中介機(jī)構(gòu)設(shè)定孵化政策。一是在稅費(fèi)優(yōu)惠、人才引進(jìn)、繼續(xù)教育等的培育支持。二是執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備制度的建立。三是充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的外溢效應(yīng)，將培育發(fā)展中介機(jī)構(gòu)與大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新、科技人才隊(duì)伍建設(shè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)快速發(fā)展相結(jié)合。這也是尋找替代性資源的途徑之一。

（2）開(kāi)拓市場(chǎng)通道。減少資質(zhì)資格許可證限制，降低中介機(jī)構(gòu)成立和升級(jí)門檻。取消中介服務(wù)區(qū)域封鎖。特別是要取消部門規(guī)范性文件設(shè)置的準(zhǔn)入門檻，且不得利用職權(quán)指定或變相指定服務(wù)主體。

（3）推動(dòng)聯(lián)合審批制度的建立。包括審批程序聯(lián)合一體化、服務(wù)選擇集中化等，方便投資者按規(guī)定自主擇優(yōu)選擇。一是中介超市。二是加快構(gòu)建跨部門的綜合審查平臺(tái)。三是鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展連鎖化和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)。

（4）完善監(jiān)督機(jī)制，保障中介市場(chǎng)健康發(fā)展。一是規(guī)范中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員執(zhí)業(yè)行為，建立懲戒和淘汰機(jī)制。二是運(yùn)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)信用體系的構(gòu)建。

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