基于全民閱讀的公益基金會(huì)運(yùn)行管理機(jī)制研究

摘 要 全民閱讀公益基金會(huì)承擔(dān)著籌集社會(huì)資金、促進(jìn)全民閱讀活動(dòng)發(fā)展、支持公共文化教育公益事業(yè)等作用。論文通過對(duì)閱讀基金會(huì)內(nèi)部治理的現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行分析，結(jié)合2016年5月民政部公布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見稿）》，闡釋全民閱讀基金會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)三者關(guān)系，并針對(duì)可能存在的問題，提出健全完善閱讀基金會(huì)運(yùn)行管理機(jī)制的相關(guān)舉措。

關(guān)鍵詞 公益基金會(huì) 全民閱讀 運(yùn)行機(jī)制

分類號(hào) G252

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.12.019

Research on the Operation and Management Mechanism of Public Welfare

Foundation Based on Nationwide Reading

Wang Yanfang

Abstract Reading for All Foundation undertakes the function of raising social capital， promoting the development of nationwide reading activities， and supporting the public cultural education and so on. Through the analysis of the practical significance of the internal governance of the reading foundation and the combination of the“Foundation Management Ordinance（Revised Draft）” announced in May 2016 by the Ministry of Civil Affairs， this paper explains the relationship between the board of directors， the board of supervisors and the executive body in the internal governance structure of the foundation， and puts forward some measures to improve the operation and management mechanism of the reading foundation in view of the possible problems.

Keywords Public welfare foundation. Nationwide reading. Operation mechanism.

社會(huì)公益基金會(huì)是經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)登記而創(chuàng)立的具備法人資格的社會(huì)慈善組織，對(duì)促進(jìn)國家科學(xué)、文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要的補(bǔ)充作用。2014年10月29日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中明確提出促進(jìn)社會(huì)公益基金會(huì)的發(fā)展。同年11月22日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》[1]，對(duì)于慈善事業(yè)的健康發(fā)展提出了一籃子重要政策和措施，旨在鼓勵(lì)大膽探索慈善事業(yè)體制機(jī)制、運(yùn)行方式，充分發(fā)揮各類慈善資源。全民閱讀作為一項(xiàng)利國利民的公益活動(dòng)，也必將越來越受到公民和國家的重視，上升為國家戰(zhàn)略，投入較大財(cái)力并持之以恒地開展。在我國，雖然中央政府和許多地方政府都在大力倡導(dǎo)閱讀并舉行各種閱讀節(jié)活動(dòng)，但由于經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，力量非常有限，全民閱讀工作與國外相比存在較大差距[2]，那么創(chuàng)設(shè)和發(fā)展全民閱讀公益基金會(huì)乃是當(dāng)務(wù)之急，同時(shí)對(duì)于此類社會(huì)公益基金會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理也刻不容緩。本文基于全民閱讀公益基金會(huì)的創(chuàng)設(shè)、運(yùn)作管理，擬從理事會(huì)、監(jiān)事、管理層三個(gè)層面提出治理和完善全民閱讀公益基金會(huì)的建議。

1 開展全民閱讀公益基金會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)治理的現(xiàn)實(shí)意義

隨著全民閱讀公益活動(dòng)的推廣，越來越多的富于社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)家和個(gè)人積極參與到全民閱讀的公益事業(yè)中，各級(jí)社會(huì)組織紛紛設(shè)立基金會(huì)組織或參與閱讀公益行動(dòng)。如南方閱讀公益基金會(huì)是國內(nèi)首家由愛心企業(yè)和機(jī)構(gòu)發(fā)起，致力于推動(dòng)中國青少年公益閱讀活動(dòng)的開展，專注為留守兒童、外來工子弟，殘障兒童等特殊兒童群體及家庭提供閱讀內(nèi)容、閱讀服務(wù)和解決方案的公益基金會(huì)。近年來這些閱讀基金會(huì)的項(xiàng)目實(shí)施效果，表明基金會(huì)是公共文化事業(yè)值得依靠的強(qiáng)大支持力量，成為我國慈善事業(yè)發(fā)展的重要載體之一，如今年4月份剛成立的深圳市愛閱公益基金會(huì)。然而“郭美美事件”“尚德詐捐門”等負(fù)面事件的持續(xù)發(fā)酵，無不反映出我國在慈善組織治理方面存在著缺陷和問題。因此，從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)入手，完善公益基金會(huì)管理機(jī)制、評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，能夠?yàn)槿耖喿x的公益活動(dòng)提供一個(gè)較為程序化、規(guī)范化的運(yùn)行機(jī)制，從源頭上保護(hù)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)和信譽(yù)的安全，同時(shí)也是提高基金會(huì)公信力和誠信度的重要途徑。

2016年5月，民政部對(duì)原有《基金會(huì)管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，形成《基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“新修訂草案稿”）并全文公布，征求社會(huì)各界意見[3]。此舉是為貫徹落實(shí)新頒布的慈善法，適應(yīng)基金會(huì)發(fā)展實(shí)際，為社會(huì)公眾參與公益慈善事業(yè)提供法制保障的重要立法舉措。對(duì)現(xiàn)有和即將建立的全民閱讀基金會(huì)而言，具有重要的參考價(jià)值和政策導(dǎo)向，也是推動(dòng)慈善事業(yè)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。那些參與到全民閱讀公益活動(dòng)中來的企事業(yè)單位、社會(huì)公益團(tuán)體、志愿組織者等將更加順應(yīng)文化公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化組合各種資源，提高全民閱讀活動(dòng)的市場效果和社會(huì)效益。

2 全民閱讀公益基金會(huì)的組織結(jié)構(gòu)及存在問題

在我國，慈善組織結(jié)構(gòu)一般分為決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層三權(quán)分立組織框架，其中理事會(huì)作為決策層是非營利法人機(jī)構(gòu)中一切權(quán)利、權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)的中樞[4]。而作為閱讀公益基金會(huì)的執(zhí)行層，其主要任務(wù)是執(zhí)行理事會(huì)各類決定，妥善管理基金會(huì)募集財(cái)產(chǎn)和組織財(cái)產(chǎn)、對(duì)內(nèi)部人員進(jìn)行管理和教育等。除此以外，我國現(xiàn)行對(duì)于基金會(huì)的運(yùn)行有設(shè)立監(jiān)事的明文規(guī)定，以防利害關(guān)系或監(jiān)督盲點(diǎn)的發(fā)生。全民閱讀公益基金會(huì)的內(nèi)部治理大體圍繞此三個(gè)層面開展，其治理目標(biāo)以統(tǒng)籌資金的資助者、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)及其管理者相互關(guān)系為重點(diǎn)，以發(fā)展閱讀基金會(huì)組織和募集資金提升全民閱讀實(shí)際效果為目標(biāo)。

良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)非營利基金會(huì)功能預(yù)期的核心制度裝置[5]。從目前我國公益基金會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上看，其運(yùn)行管理機(jī)制主要會(huì)存在以下幾方面問題。

首先，存在閱讀基金會(huì)組織結(jié)構(gòu)流于形式的問題。當(dāng)下，我國的一些非營利基金會(huì)，有的沒有設(shè)置理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)機(jī)構(gòu)，有的理事會(huì)結(jié)構(gòu)不規(guī)范，理事長與執(zhí)行者是同一個(gè)人，監(jiān)事會(huì)也沒有起到作用。領(lǐng)導(dǎo)者缺乏組織的監(jiān)督與制約，再加上非營利基金會(huì)的外部捐贈(zèng)者和受贈(zèng)者的監(jiān)督作用沒能充分發(fā)揮，所以受贈(zèng)者受益少，而領(lǐng)導(dǎo)成為了最大受益者[5]。

其次，存在人事制度缺乏剛性，規(guī)定不明確的問題。目前，我國閱讀公益基金會(huì)剛剛起步，對(duì)理事任職和產(chǎn)生資格缺乏剛性規(guī)定，現(xiàn)行《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第20條僅對(duì)理事任職資格做了一般規(guī)定，對(duì)理事首次選舉具體程序僅簡要說明由條例約定，無法實(shí)現(xiàn)公益基金會(huì)用人制度的民主和規(guī)范。作為全民閱讀推廣的非營利公益基金會(huì)，尤其是一些與政府有關(guān)聯(lián)或由政府創(chuàng)立的基金會(huì)，行政色彩濃厚，機(jī)構(gòu)官僚化嚴(yán)重。這些非營利基金會(huì)的高級(jí)管理人員以及理事，大多數(shù)不是按照法律規(guī)定的章程選舉出來的，而是由政府以及上級(jí)主管部門直接任命，常常導(dǎo)致基金會(huì)籌款能力和執(zhí)行力難以提高，無法指導(dǎo)和規(guī)范基金會(huì)運(yùn)作[5]。

最后，存在基金會(huì)資產(chǎn)管理有不可控風(fēng)險(xiǎn)。由于目前我國針對(duì)基金會(huì)管理層的相關(guān)法律法規(guī)尚未出臺(tái)，使得管理層在執(zhí)行理事會(huì)決策及事務(wù)管理中無法可依，存在程序不規(guī)范等問題；更由于監(jiān)事監(jiān)督?jīng)Q策和執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有具體措施的約束規(guī)定，如未明確資金捐贈(zèng)者等利害關(guān)系人能否作為監(jiān)事，缺乏監(jiān)事可檢查基金會(huì)的財(cái)務(wù)情況和具體會(huì)計(jì)報(bào)表等運(yùn)行和管理的可操作的具體方式以及程序等[6]，難以保證資產(chǎn)在使用過程中不存在違規(guī)、貪污等現(xiàn)象。

3 健全完善全民閱讀公益基金會(huì)運(yùn)行管理機(jī)制的舉措

要使全民閱讀公益基金會(huì)健康發(fā)展，完善其管理是不可缺少的環(huán)節(jié)。對(duì)于基金會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理、資金運(yùn)作安排、閱讀項(xiàng)目實(shí)施等方面都應(yīng)由基金會(huì)內(nèi)不同的機(jī)構(gòu)協(xié)同合作與制定，確保閱讀基金會(huì)的良好運(yùn)營，使流入基金會(huì)的各項(xiàng)資金與捐助能夠在全民閱讀公益活動(dòng)中得到最充分的運(yùn)用，發(fā)揮其最大價(jià)值與作用。根據(jù)民政部的《基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見稿）》中有關(guān)內(nèi)部治理規(guī)范和要求，筆者擬對(duì)現(xiàn)行基金會(huì)管理?xiàng)l例中有關(guān)條款提出以下針對(duì)性改進(jìn)措施。

3.1 改進(jìn)理事選任機(jī)制，完善理事會(huì)決策程序

首先，理事人選應(yīng)符合《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中關(guān)于任職資格的相關(guān)規(guī)定，并對(duì)可能存在的利益沖突進(jìn)行約束和限制。同時(shí)應(yīng)參照國外基金會(huì)管理的一般約定，在章程中明確標(biāo)注和規(guī)范首任理事名單，如未予明確，則應(yīng)由基金會(huì)創(chuàng)始人選舉產(chǎn)生。在理事會(huì)成員中，還應(yīng)選拔具備一定專業(yè)技能的人員擔(dān)任，正如有學(xué)者認(rèn)為“理事會(huì)成員還是慈善法人的專業(yè)顧問”[7]“每個(gè)理事都必須具備某種專業(yè)技能”[8]，以保證閱讀基金會(huì)各類閱讀項(xiàng)目的完成。如我國于1986年9月成立的韜奮基金會(huì)其最高決策機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，是由行業(yè)內(nèi)外有志于公益活動(dòng)的單位派出理事人選，經(jīng)理事會(huì)議選舉產(chǎn)生。

其次，理事會(huì)作為基金會(huì)的最高決策機(jī)構(gòu)，在立法上應(yīng)建立權(quán)力清單，明確可操作原則，限定決策范圍，規(guī)范理事會(huì)決策程序等權(quán)力行為，并就理事會(huì)會(huì)議制度作出詳細(xì)規(guī)定。由于閱讀公益基金會(huì)在資金撥付和活動(dòng)推廣中往往涉及大額資金支出，為確保決策民主和透明，應(yīng)對(duì)參會(huì)的成員資格、人數(shù)、重大決議事項(xiàng)程序及規(guī)則等內(nèi)容予以明確，以保證基金使用規(guī)范性[9]。

3.2 明確管理者具體職能，強(qiáng)化管理者義務(wù)

強(qiáng)化基金會(huì)管理者的治理效果，首先，須遵循法律相關(guān)規(guī)定，在基金會(huì)章程及工作條例中明確規(guī)定管理者行使權(quán)利的職能范圍。如基金會(huì)秘書長、財(cái)務(wù)經(jīng)理和其他歸口部門負(fù)責(zé)人都應(yīng)明確其詳細(xì)職責(zé)[10]。同時(shí)，為保證不同閱讀項(xiàng)目的順利開展，可探索建立相應(yīng)的專業(yè)專門委員會(huì)分別管理基金會(huì)的具體項(xiàng)目實(shí)施事宜，執(zhí)行理事會(huì)的決策。其次，強(qiáng)化應(yīng)承擔(dān)的信義義務(wù)，落實(shí)和執(zhí)行理事會(huì)制定的方針政策和方案，實(shí)現(xiàn)基金會(huì)各項(xiàng)捐助目標(biāo)以及核心任務(wù)，并將募集資金合理管理和分配，將募集資金和公眾捐款有效支持捐贈(zèng)人期望的捐贈(zèng)領(lǐng)域?！肮烂朗录钡钠毓猓偈怪袊t十字總會(huì)將商業(yè)系統(tǒng)紅十字會(huì)撤銷，商業(yè)系統(tǒng)紅十字會(huì)的撤銷看似一勞永逸解決了問題，事實(shí)上也將公益基金會(huì)和商業(yè)機(jī)構(gòu)正當(dāng)經(jīng)濟(jì)來往渠道分割，對(duì)公益事業(yè)的發(fā)展是有缺憾的。如果對(duì)基金會(huì)管理者通過明確權(quán)力義務(wù)，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)營的公開透明，讓公眾及時(shí)了解資金使用情況，才能真正解決基金管理者在資金運(yùn)營中可能出現(xiàn)的各種黑洞和制度缺陷。

3.3 實(shí)行多元化監(jiān)管機(jī)制，保證監(jiān)督制度客觀公正

基金會(huì)中的監(jiān)事機(jī)構(gòu)是保證全民閱讀基金會(huì)科學(xué)、透明、公正的重要機(jī)構(gòu)，它促使基金會(huì)的監(jiān)督制度能夠客觀、合理、公正，能有效地監(jiān)管各閱讀推廣項(xiàng)目的開展情況。而各個(gè)參與閱讀項(xiàng)目的公共圖書館在項(xiàng)目實(shí)施的過程中也會(huì)由于這一監(jiān)督制度的存在而不得不認(rèn)真對(duì)待項(xiàng)目，如存在不當(dāng)?shù)男袨閷?huì)影響該公共圖書館以后閱讀項(xiàng)目的申請(qǐng)和參與，這將無形中給公共圖書館施加壓力，迫使他們在實(shí)施項(xiàng)目的過程中改革落后的管理體制，以便有效合理地完成項(xiàng)目[11]。當(dāng)然監(jiān)事機(jī)構(gòu)除了對(duì)申請(qǐng)到閱讀項(xiàng)目的公共圖書館進(jìn)行監(jiān)督外，還要對(duì)全民閱讀基金會(huì)自身進(jìn)行監(jiān)督，以保證自身的客觀公正。

在實(shí)行監(jiān)督制度運(yùn)行中，可實(shí)行多元化的監(jiān)管機(jī)制。首先，可建立利益相關(guān)者參與基金會(huì)內(nèi)部治理機(jī)制[11]。一般包括基金會(huì)法人的募捐人、基金會(huì)的捐助對(duì)象或者受益對(duì)象等，保證在理事有違法條例行為時(shí)，利益相關(guān)方有權(quán)對(duì)罷免其職務(wù)提出意見。其次，吸收其他社會(huì)團(tuán)體人士以監(jiān)事身份參與內(nèi)部治理[12]。由于閱讀公益基金會(huì)具有廣泛的公共性特征，這種特征要求基金會(huì)能夠吸納利益相關(guān)者之外的社會(huì)人士投身基金會(huì)內(nèi)部治理之中。一種方式是加入傳統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，如美國的社區(qū)基金會(huì)理事會(huì)一般由該基金會(huì)所在社區(qū)選舉產(chǎn)生；另一種方式則是增加新監(jiān)督部門，此部門可由具有專業(yè)知識(shí)的社會(huì)賢達(dá)、道德高尚的受益人組成，從而對(duì)理事會(huì)和高級(jí)管理人員的決策進(jìn)行監(jiān)督。如日本評(píng)議委員會(huì)按照相關(guān)規(guī)定在會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事之外另成立部門。第三，設(shè)立獨(dú)立監(jiān)事機(jī)制。隨著基金會(huì)事業(yè)的快速發(fā)展，“新修訂草案稿”大幅提高了監(jiān)事和監(jiān)事會(huì)的法律地位，有的國家立法甚至將監(jiān)事會(huì)設(shè)于理事會(huì)之上層，理事會(huì)接受監(jiān)事會(huì)的全方位領(lǐng)導(dǎo)，向監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)，如《愛沙尼亞財(cái)團(tuán)法》中便是如此規(guī)定。全民閱讀公益基金會(huì)設(shè)立獨(dú)立監(jiān)事機(jī)制，是對(duì)理事會(huì)過于集中的權(quán)力監(jiān)督和約束，可對(duì)理事會(huì)權(quán)力進(jìn)行有效制衡，減少理事會(huì)發(fā)生違反法律規(guī)定損害基金會(huì)權(quán)益的概率。

3.4 建立規(guī)范的信息披露制度，探索建立第三方評(píng)估機(jī)制

基金會(huì)的自律和自我約束是基金會(huì)事業(yè)健康有序發(fā)展的第一道防線，其中建立規(guī)范的信息披露制度是進(jìn)行有效治理，加強(qiáng)自身約束，提高全面閱讀基金會(huì)社會(huì)公信力的有力措施。在此次的“征求意見稿”中對(duì)有關(guān)信息公開的內(nèi)容進(jìn)行了整合，專門設(shè)立了“信息公開”的規(guī)定[3]。建立全面的基金會(huì)信息公開制度，不僅能夠主動(dòng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，而且監(jiān)督成本更低。對(duì)此，全民閱讀公益基金會(huì)應(yīng)在實(shí)踐中根據(jù)及時(shí)、高效、透明的原則，嚴(yán)格執(zhí)行基金會(huì)的信息公開義務(wù)，進(jìn)行年度公開、隨時(shí)公開和定期公開的基金報(bào)告制度。上海市慈善基金會(huì)在這方面成果突出，每年在《解放日?qǐng)?bào)》等媒體向社會(huì)公布年度工作報(bào)告及審計(jì)報(bào)告，開通網(wǎng)上公開渠道，公眾可直接登錄上海慈善網(wǎng)平臺(tái)查詢業(yè)務(wù)、閱覽信息、監(jiān)督投訴、提交捐款或申請(qǐng)項(xiàng)目[13]。除此，還需不斷探索建立第三方評(píng)估機(jī)制，其不僅能夠保證基金會(huì)運(yùn)行的公正客觀度，而且也為社會(huì)公眾參與基金會(huì)治理打開窗口，從而形成有利于基金會(huì)良性健康發(fā)展的環(huán)境。在發(fā)達(dá)國家中美國較為典型，擁有如美國慈善信息局、美國基金會(huì)聯(lián)合會(huì)等眾多第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提供信息和咨詢、制定標(biāo)準(zhǔn)并審議等。只有這樣，才能夠建立一套行之有效的基金會(huì)監(jiān)管制度，確?；饡?huì)各項(xiàng)公益閱讀活動(dòng)規(guī)范運(yùn)作。

4 結(jié)語

隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)以及慈善事業(yè)的發(fā)展，以公募或私人、企業(yè)名義建立的基金會(huì)越來越多，并且其資產(chǎn)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，我們應(yīng)該把握好這些良好機(jī)會(huì)，加快建立健全全民閱讀基金會(huì)[14]，才能為我國全民閱讀推廣提供更多的保障。全民閱讀基金會(huì)作為一種有效的籌資手段值得鼓勵(lì)和提倡，其建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，需要社會(huì)各界人士的大力支持，并應(yīng)通過各種方式建立符合本地實(shí)際的閱讀基金會(huì)。同時(shí)，各級(jí)政府部門也應(yīng)當(dāng)從稅收政策等方面給予支持，精心呵護(hù)全民閱讀基金會(huì)的發(fā)展[14]。聚沙成塔，集腋成裘。只要匯聚各方力量，形成良好的全民閱讀公益基金會(huì)內(nèi)部治理關(guān)系，才能健全、完善一個(gè)健康完整的全民閱讀公益基金循環(huán)體系，這樣將會(huì)更有利于發(fā)揮閱讀基金會(huì)的作用，在一定程度大大提升我國全民的文化水準(zhǔn)，有利于全民素質(zhì)的提高，增加國家的軟實(shí)力和綜合國力。

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王彥芳 南通市通州區(qū)圖書館館長、副研究館員。江蘇南通，226300。

（收稿日期：2016-07-20 編校：方 瑋）