基于財(cái)政角度的農(nóng)民工市民化研究

徐鵬程

摘 要：從農(nóng)民工市民化的內(nèi)在含義出發(fā)，闡述農(nóng)民工市民化的意義，并分別從制度、經(jīng)濟(jì)、文化或心理三個(gè)層面分析當(dāng)前農(nóng)民工市民化所面臨的難點(diǎn)，最后從財(cái)政角度提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；市民化；財(cái)政

中圖分類(lèi)號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.086

1 農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵

在我國(guó)，市民是指有城鎮(zhèn)戶(hù)口，在城市里工作、生活的城鎮(zhèn)居民。具體而言，有以下幾點(diǎn)特征：（1）擁有城鎮(zhèn)戶(hù)口，能享受城市基本公共服務(wù)；（2）在城市里工作、生活，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；（3）具有與現(xiàn)代城市文化相適應(yīng)的價(jià)值觀(guān)念、生活習(xí)慣和行為方式等。農(nóng)民工市民化的過(guò)程不僅實(shí)現(xiàn)在身份由農(nóng)民變?yōu)槭忻?、在地域轉(zhuǎn)移從農(nóng)村遷移到城市和職業(yè)上實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，更重要的是社會(huì)文化屬性與角色內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型過(guò)程（市民化）和各種社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)過(guò)程（結(jié)構(gòu)化）（文軍，2004）。因此，中國(guó)農(nóng)民工市民化應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容：（1）身份的市民化。擁有城鎮(zhèn)居民戶(hù)口，能享受到城市提供的教育、醫(yī)療、就業(yè)等各方面公共服務(wù)的保障；（2）職業(yè)的市民化。在城市里擁有相對(duì)固定的工作和穩(wěn)定的收入，能負(fù)擔(dān)城市的基本生活支出；（3）思想的市民化。具備與現(xiàn)代城市文明相適應(yīng)的價(jià)值觀(guān)、生活方式及生活習(xí)慣。

2 農(nóng)民工市民化所面臨的難題

2.1 制度層面上的障礙

造成當(dāng)前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的根本原因是我國(guó)的戶(hù)籍制度。戶(hù)籍制度形成與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特殊背景條件下，并在隨后的發(fā)展過(guò)程中形成了基于戶(hù)籍制度的就業(yè)、醫(yī)療、教育等各方面的城鄉(xiāng)差異化的社會(huì)保障和福利制度，使得戶(hù)籍制度逐步成為城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局的關(guān)鍵原因，并在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中不斷得到強(qiáng)化。時(shí)至今日，粘附著各種經(jīng)濟(jì)利益的戶(hù)籍制度已成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心障礙。當(dāng)前，戶(hù)籍制度改革已在國(guó)內(nèi)基本形成共識(shí)，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)也都將戶(hù)籍作為全面深化改革的重要問(wèn)題之一，各地紛紛推出居住證制度和落戶(hù)積分制度。然而，細(xì)看各大城市的落戶(hù)政策，大多在學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)技術(shù)或者投資額度等各方面設(shè)置了較高門(mén)檻，農(nóng)民工群體要實(shí)現(xiàn)身份上的市民化仍面臨較大難度，落戶(hù)政策儼然已成為各地吸收人力、資本或技術(shù)的手段，這明顯與當(dāng)前戶(hù)籍制度改革的初衷或宗旨不符。且當(dāng)前各地推出的戶(hù)籍制度改革并沒(méi)有觸及核心利益，依附于戶(hù)籍制度而存在的城鄉(xiāng)差異化社會(huì)福利制度才是戶(hù)籍制度改革的核心問(wèn)題，也是戶(hù)籍改革的難點(diǎn)所在。沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會(huì)福利和保障制度平等待遇，戶(hù)籍制度改革就難說(shuō)是成功，實(shí)現(xiàn)真正意義上的農(nóng)民工市民化也就無(wú)從談起。

2.2 經(jīng)濟(jì)層面上的障礙

首先是收入上的壓力。只有擁有穩(wěn)定的工作和可觀(guān)的收入，才能為農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而農(nóng)民工在城市中的就業(yè)選擇范圍十分有限，工資水平普遍較低。這主要是由于農(nóng)民工群體普遍文化程度不高，缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)技能，其職業(yè)選擇的范圍十分有限，大多從事體力勞動(dòng)，如建筑工人、工廠(chǎng)流水線(xiàn)工人或者低端服務(wù)業(yè)從業(yè)人員，而這些工作普遍工資水平較低，職業(yè)上升空間十分有限，導(dǎo)致農(nóng)民工群體收入一直處于社會(huì)較低水平。同時(shí)，由于戶(hù)籍制度的障礙，農(nóng)民工在就業(yè)中可能存在的歧視以及在城市社會(huì)關(guān)系中的弱勢(shì)地位，農(nóng)民工的就業(yè)空間受到進(jìn)一步的擠壓，工作流動(dòng)性大，拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加大了農(nóng)民工的生存壓力。

其次是支出上的壓力。首先他們要面對(duì)的是城市的高房?jī)r(jià)。住房是農(nóng)民工在城市安居的基本保障，但在當(dāng)下社會(huì)，農(nóng)民工群體只有極少數(shù)人能在城市里擁有屬于自己的住房。房?jī)r(jià)高昂、工資低且工作不穩(wěn)定、只有極少數(shù)人繳納住房公積金，使農(nóng)民工在城市購(gòu)房面臨重重困難。同時(shí)，多數(shù)地方政府將農(nóng)民工排除在住房保障體系之外，使他們無(wú)緣城市廉住房或公租房。大部分農(nóng)民工工棚或簡(jiǎn)易住房里，缺乏基本的公共生活設(shè)施，居住環(huán)境極其惡劣，住房問(wèn)題已成為農(nóng)民工市民化的主要障礙之一。另一方面，相對(duì)于農(nóng)村生活的半自給自足的生活狀態(tài)，城市生活的衣、食、住、行等各方面都需要錢(qián)，且城市物價(jià)普遍高于農(nóng)村物價(jià)，使得農(nóng)民工本不寬裕的生活更加捉襟見(jiàn)肘。因此，經(jīng)濟(jì)能力也是農(nóng)民工群體市民化的一大障礙。

2.3 文化或心理層面上的障礙

一方面，多年的城鄉(xiāng)二元發(fā)展現(xiàn)狀使得城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)上產(chǎn)生巨大的差異，而不同的物質(zhì)基礎(chǔ)和生活環(huán)境又使得城鄉(xiāng)居民在價(jià)值觀(guān)念、生活方式和行為習(xí)慣等方面呈現(xiàn)出顯著的不同，這種不同就是鄉(xiāng)村文化和都市文化差異的一種外在表現(xiàn)形式。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工真正意義上的市民化，不僅實(shí)現(xiàn)使農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)身份和經(jīng)濟(jì)能力上的轉(zhuǎn)變，更要幫助農(nóng)民工完成社會(huì)意識(shí)、文化觀(guān)念和行為習(xí)慣上的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，大量農(nóng)民工盡管工作、生活都在城市，但與城市居民之間仍存在著無(wú)形的隔閡，不僅在工作和生活空間上局限在邊緣地區(qū)，在情感、精神上也被其他城市群體所排斥和歧視，使農(nóng)民工群體難以從心理上對(duì)城市產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感。大部分農(nóng)民工群體只是將城市當(dāng)作謀生的地方，認(rèn)為自己仍是農(nóng)村人，終歸會(huì)回到農(nóng)村。

另一方面，農(nóng)民工群體的文化程度普遍較低。較低的文化程度不僅限制了農(nóng)民工的就業(yè)選擇范圍及其水平，也限制了其自我發(fā)展的能力以及融入城市生活的能力。通常，較高的文化水平對(duì)新鮮事物或新的生活環(huán)境有著更好的接受能力和適應(yīng)能力，并且有更大的自我提升的潛力，更容易培育市民化的生活觀(guān)念和行為習(xí)慣，進(jìn)而能更好的得到市民群體的認(rèn)同。而文化程度偏低的農(nóng)民工群體不僅就業(yè)選擇范圍有限，工資水平普遍低于城市居民收入水平，在融入城市居民社會(huì)這方面也面臨各種障礙。

3 從財(cái)政角度破解農(nóng)民工市民化

3.1 加大對(duì)公共服務(wù)投入的財(cái)政支持

當(dāng)前二元化的戶(hù)籍制度的形成以及戶(hù)籍制度改革進(jìn)程推擠緩慢，其背后的根本原因在于基于戶(hù)籍制度的利益分配不公平，其外在表現(xiàn)為城市居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)等社會(huì)保障和福利制度方面享有更優(yōu)的待遇。因此要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，首先必須要破除戶(hù)籍制度的障礙，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。而要削減城市居民的福利水平使其與農(nóng)村居民享有的社會(huì)福利保障處于同一水平顯然不現(xiàn)實(shí)，所以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工和市民公共服務(wù)均等化的思路只能是建立完善的農(nóng)民工社保制度，并逐步提高其保障力度使其達(dá)到與城市居民相當(dāng)?shù)乃健６F(xiàn)實(shí)中，由于醫(yī)療、教育、就業(yè)服務(wù)等公共品的外部性以及地方政府財(cái)力有限，農(nóng)民工流入城市大多并不太愿意對(duì)保障農(nóng)民工公共服務(wù)增加投入。因此，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大對(duì)地方政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，用于地方政府解決農(nóng)民工公共服務(wù)，改變當(dāng)前農(nóng)民工群體被排斥在城市公共服務(wù)體系之外的局面。

3.2 從財(cái)政方面多渠道、全方位提高農(nóng)民工收入

只有切實(shí)提高農(nóng)民工的收入，才能為農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化積累物質(zhì)基礎(chǔ)。從財(cái)政的角度，我們可以從以下幾個(gè)方面考慮：

第一，建立完善的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)體系，提高農(nóng)民工就業(yè)能力。知識(shí)水平不夠、就業(yè)技能匱乏是制約農(nóng)民工收入增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素，當(dāng)前大部分農(nóng)民工都是低端制造業(yè)產(chǎn)業(yè)工人或者服務(wù)業(yè)底層從業(yè)人員，主要依靠出賣(mài)體力賺取低廉的報(bào)酬。而當(dāng)前我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)上，低素質(zhì)的勞動(dòng)力已經(jīng)呈現(xiàn)出供過(guò)于求的狀況，這進(jìn)一步制約了農(nóng)民工工資的增長(zhǎng)；另一方面，企業(yè)對(duì)于技術(shù)工人的需求日益增長(zhǎng)，技術(shù)工人供不應(yīng)求，其工資水平也顯著高于普通工人。而企業(yè)通常不愿意投入資源來(lái)培訓(xùn)工人，市場(chǎng)上的職業(yè)技能培訓(xùn)班又過(guò)于昂貴，因此政府可投入專(zhuān)項(xiàng)資金，建立常態(tài)化的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)體系，不僅能提高農(nóng)民工就業(yè)技能，增加農(nóng)民工收入，還能緩解企業(yè)企業(yè)用工難問(wèn)題。

第二，對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)給予多方面支持。扶持部分有條件的農(nóng)民工進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，如對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)公司或個(gè)體戶(hù)提供一定額度的政府擔(dān)保優(yōu)惠貸款，或者對(duì)其稅收進(jìn)行減免，主動(dòng)為農(nóng)民工企業(yè)提供咨詢(xún)服務(wù)，幫助農(nóng)民工企業(yè)逐漸發(fā)展壯大。

第三，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障工作的支持力度。由于農(nóng)民工群體的知識(shí)水平有限，法律意識(shí)淡薄，社會(huì)關(guān)系較少。與用工單位相比，其往往處于弱勢(shì)地位。在工作中與用人單位發(fā)生勞務(wù)糾紛時(shí)，農(nóng)民工群體的合法權(quán)益經(jīng)常難以得到有效保障。近年來(lái)，農(nóng)民工過(guò)度加班、工傷賠償糾紛以及被用工方拖欠工資等現(xiàn)象屢被曝光。因此，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障工作予以更多的關(guān)注，投入更多財(cái)政資金來(lái)支持農(nóng)民工權(quán)益保障工作的推進(jìn)。第一，加強(qiáng)相關(guān)法律常識(shí)的宣傳，提高農(nóng)民工群體維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2015年與用人單位或雇主簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工僅為36.2%。比上年度還下降了1.5個(gè)百分點(diǎn)?？梢?jiàn)相當(dāng)一部分農(nóng)民工都缺乏簽訂勞動(dòng)合同的意識(shí)，這對(duì)于以后可能出現(xiàn)的勞務(wù)糾紛維權(quán)將十分不利。因此，政府可依托媒體或者相關(guān)組織深入工地、廠(chǎng)區(qū)等農(nóng)民工聚集區(qū)進(jìn)行普法宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民工法律意識(shí)，提高其維權(quán)技巧。第二，完善農(nóng)民工權(quán)益保障工作制度。依靠勞動(dòng)保障部門(mén)、司法部門(mén)以及一些律師志愿組織為有需要的農(nóng)民工提供法律援助，有效維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益不被侵害。

3.3 構(gòu)建市民化生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工內(nèi)在市民化

農(nóng)民工市民化的一個(gè)重要內(nèi)涵是農(nóng)民工在生活方式、行為習(xí)慣、社會(huì)意識(shí)等方面實(shí)現(xiàn)了有農(nóng)民想市民的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，離不開(kāi)政府的引導(dǎo)和周?chē)h(huán)境的影響。一方面，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)硬件的投入，提供足夠的公共基礎(chǔ)生活設(shè)施建設(shè)以滿(mǎn)足，農(nóng)民工群體對(duì)生活、文化、娛樂(lè)等各方面的需求。另一方面，應(yīng)當(dāng)積極建設(shè)相關(guān)的軟環(huán)境。建立城市化的社區(qū)服務(wù)體系，引導(dǎo)農(nóng)民工群體積極參與市民化的生活方式，培育農(nóng)民工群體市民化的心理和意識(shí)，積極主動(dòng)承擔(dān)起市民責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)民工對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感。最后，作為城市管理者，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工群體的正面宣傳，改變市民心中對(duì)農(nóng)民工固有形象的偏見(jiàn)，淡化城市社會(huì)對(duì)農(nóng)民工群體的排斥心理，積極營(yíng)造和諧的社會(huì)氛圍，為農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)真正的市民化創(chuàng)造良好的環(huán)境。

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