新型智慧城市的公共信息資源開放研究

秦志遠(yuǎn)+婁歡+黃志華

[摘 要] 城市公共信息資源的全面開放，是大勢所趨。隨著“大數(shù)據(jù)”時(shí)代的到來和新型智慧城市建設(shè)工作的不斷深入，公共信息資源開放機(jī)制的滯后已成為制約城市發(fā)展的一大瓶頸。文章結(jié)合在智慧城市建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)，嘗試對公共信息資源的定義、開放邊界的劃定、資源規(guī)范化的管理進(jìn)行進(jìn)一步研究，同時(shí)在資源的統(tǒng)一采集、安全存儲、合理開放和保障激勵等層面提出建議，以期為公共信息資源開放研究帶來新的思路。

[關(guān)鍵詞] 公共信息資源；開放；智慧城市；規(guī)范

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 23. 081

[中圖分類號] G203 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）23- 0151- 03

0 引 言

隨著“大數(shù)據(jù)”時(shí)代的到來和新型智慧城市建設(shè)工作的不斷深入，公共信息資源開放機(jī)制的滯后已成為制約城市發(fā)展的一大瓶頸。為了適應(yīng)新形勢，需要對公共信息資源的定義、開放邊界的劃定、資源規(guī)范化的管理進(jìn)行更為深入的研究。

1 公共信息資源開放的相關(guān)定義

1.1 公共信息資源開放的主體——資源的提供者

政務(wù)信息資源開放的主體是政府部門，包括各級政府和政府的相關(guān)工作部門。相對于政務(wù)信息主體，公共信息資源開放的主體范疇更加寬泛——涉及公眾信息的部門都應(yīng)當(dāng)列為公共信息資源開放的主體。筆者認(rèn)為，開展公共信息資源開放活動的各行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和公共企業(yè)單位，以及源于納稅人稅款和政府財(cái)政撥款的社會團(tuán)體、組織，都是公共信息資源的主體，以國內(nèi)某大型城市為例，具體包括：

（1）城市各級政府，例如區(qū)政府；

（2）政府工作部門，例如市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會；

（3）政府派出機(jī)構(gòu)，例如開發(fā)區(qū)管理委員會等派出機(jī)構(gòu)；

（4）直屬事業(yè)單位，例如市氣象局；

（5）垂直管理部門，例如市國家稅務(wù)局；

（6）公共企業(yè)單位，例如市公共交通集團(tuán)有限公司；

（7）其他源于納稅人稅款的社會團(tuán)體、組織。

1.2 公共信息資源開放的客體——公共信息資源

隨著國家出臺《中華人民共和國政府信息公開條例》，政府信息的定義更加深入人心。與政府信息相比，跟公眾的生活更加息息相關(guān)的公共信息資源也慢慢引起了大家的關(guān)注。公共信息資源與政府信息資源的定義有重合，但是不盡相同。原則上，公共信息資源應(yīng)當(dāng)包括所有的政府信息資源。同時(shí)，除了政府信息，公共信息資源還應(yīng)當(dāng)包括其他所有與公眾生活相關(guān)的信息資源。

筆者根據(jù)自身在工作中的體會和研究，對公共信息資源有如下定義：公共信息資源是一切負(fù)有公共事務(wù)管理職能的組織即公共信息資源開放的主體在履職過程中所產(chǎn)生的所有信息資源。

公共信息資源作為一種資源，同其他資源，例如水資源、化石燃料資源一樣，是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的，在傳播、流動的過程中可以為傳播者帶來經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，與這些實(shí)體資源不同的是，信息資源在使用和傳播中不會出現(xiàn)損耗，復(fù)制擴(kuò)散的代價(jià)極小，可借由多種媒體傳播實(shí)現(xiàn)爆炸性增長，極易引起資源洪流。因此，公共信息資源比一般意義上的資源屬性更加復(fù)雜。

1.3 公共信息資源開放的行為——資源開放

開放不是公開。提起政府公開，首先想到的是，各大政府部門網(wǎng)站將本部門職能范圍內(nèi)的辦事流程、政策、各類公告等向公眾公開。本文所探討的開放即新型智慧城市建設(shè)中的公共信息資源開放，不同與信息公開。智慧城市建設(shè)中的城市公共信息資源開放，指的是更進(jìn)一步、全方位的資源開放。開放的信息資源原則上是未處理的原始數(shù)據(jù)，或者是處理之后，可供查詢、下載、接口調(diào)用、應(yīng)用開發(fā)的規(guī)范化數(shù)據(jù)，而不僅僅是展示給公眾的網(wǎng)頁。

2 公共信息資源開放條件和邊界

2.1 用法規(guī)定義信息資源開放的邊界

在定義了公共信息資源的全集后，需要區(qū)分哪些資源目前來說是可以開放的，哪些資源現(xiàn)階段還無法開放。原則上我們所提到的所有信息資源都屬于全體公民。但是由于這些資源不可避免地隱藏著國家和公民的隱私信息和商業(yè)機(jī)密。設(shè)定資源開放的邊界，可以保障公共信息資源有序安全地開放。筆者根據(jù)自己的研究得到如下結(jié)論。

筆者認(rèn)為可以按照無條件開放和不允許開放這兩種分類方式，同時(shí)在法規(guī)層面進(jìn)行原則界定。具體的，列入不予開放類的公共信息資源類別有：

（1）法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等規(guī)定不得進(jìn)行開放的；

（2）涉及國家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和公民隱私的；

（3）可能危害到國家、社會和公民安全的。

那么，除此之外的所有信息資源，原則上都是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行積極開放的。

2.2 青島人的思考——公共信息資源清單

雖然從法律、法規(guī)層面對公共信息資源的開放邊界進(jìn)行準(zhǔn)確界定，是最理想的方法。但是在目前中國的制度體系中，可操作性不強(qiáng)，遇到的阻力大。首先，法規(guī)條款本身很難嚴(yán)格控制邊界，灰色地帶較大；其次，公共信息資源管理部門自身也可出臺法規(guī)對本應(yīng)該開放的公共信息資源進(jìn)行封鎖，極易架空出臺的法規(guī)。

青島人的思考：與其希望排除所有不可開放的資源，希望在法規(guī)層面進(jìn)行公共信息資源的邊界范圍定義，不如反過來思考——將可以開放的公共信息資源按照清單目錄一樣，一一枚舉出來，按圖索驥，有例可循。青島人就用了如此樸實(shí)的想法，并做了如下的創(chuàng)新。

按照公共信息資源管理部門即各個委辦局（例如市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會）進(jìn)行分類，利用職責(zé)范圍，將可以開放的信息資源進(jìn)行三級分類：數(shù)據(jù)集名詞（例如：鋼鐵產(chǎn)業(yè)主要企業(yè)）、領(lǐng)域（例如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展）、數(shù)據(jù)項(xiàng)（例如：企業(yè)名詞、地址、企業(yè)性質(zhì)、主要產(chǎn)品）。 按照熱點(diǎn)領(lǐng)域先行，逐漸開放的原則，每年對可開放的資源清單進(jìn)行更新，保證信息資源的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

筆者認(rèn)為，這這種方式在現(xiàn)階段更具有可操作性。

3 公共信息資源開放總體管理

3.1 公共信息資源的采集

公共信息資源分布在城市的各個局委辦、職能部門以及其他涉及公共事務(wù)公共企事業(yè)單位。由于不同單位有各自不同的信息系統(tǒng)，公共信息資源在不同單位的存儲規(guī)格、記錄方式都有較大的不同，信息采集的過程也是對公共信息資源的梳理過程。

公共信息資源采集需遵循的原則有：一數(shù)一源、格式規(guī)范、定期更新、真實(shí)可靠。

信息采集應(yīng)當(dāng)遵循“一數(shù)一源”的原則，避免重復(fù)采集造成資源浪費(fèi)和數(shù)據(jù)矛盾。城市公共信息資源的分布并不規(guī)則，同一個資源可能分布在不同的部門中，例如人口數(shù)據(jù)，在公安局和人力資源與社會保障局都有相關(guān)信息，這也是數(shù)據(jù)信息采集的難點(diǎn)。對于這樣的數(shù)據(jù)，采用單一數(shù)據(jù)源為主，多個數(shù)據(jù)源補(bǔ)充的原則，在信息化主管部門的協(xié)調(diào)下由主要數(shù)據(jù)來源單位進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的歸集。

為了提高公共信息資源開放后的可用性，采集的公共信息資源應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一規(guī)范的格式。信息資源的格式遵循“數(shù)字化、原始、可再利用”等原則。原始的數(shù)據(jù)，更具有開放價(jià)值。為了方便開放，應(yīng)當(dāng)要求采用數(shù)字化方式采集數(shù)據(jù)，同時(shí)將具備條件的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理，非數(shù)字化數(shù)據(jù)應(yīng)按照相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展數(shù)字化改造。

3.2 公共信息資源的存儲

基礎(chǔ)性、公益性的公共信息資源庫和跨部門重大應(yīng)用系統(tǒng)的主要信息資源庫，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行異地備份。同時(shí)用于集中開放的信息資源開放平臺本身也應(yīng)當(dāng)具有資源的存儲、備份功能。同時(shí)，各個公共信息資源的數(shù)據(jù)庫，應(yīng)當(dāng)建立數(shù)據(jù)管理規(guī)范，保證公共信息資源的安全存儲。

3.3 公共信息資源的開放

各開放主體即公共信息資源管理單位應(yīng)當(dāng)通過信息資源開放平臺集中向公眾提供信息資源查詢、下載、接口調(diào)用、應(yīng)用開發(fā)等服務(wù)。各公共信息資源管理單位須確保提供的信息資源標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、公布頻率穩(wěn)定，以方便各類信息獲取單位和個人開發(fā)利用信息資源。

4 公共信息資源保障措施和激勵政策

4.1 安全管理機(jī)制

作為一種資源，公共信息資源具有與其他物理資源具有相同的價(jià)值屬性。另外，由于信息在傳播中不存在衰減和損耗，所以極易引起信息泛濫。因此，安全性問題首當(dāng)其沖。在機(jī)制上杜絕安全隱患是工作的首要任務(wù)。

（1）進(jìn)行定期的信息安全風(fēng)險(xiǎn)評估、建立信息安全制度以及管理與技術(shù)保障體系等；

（2）建立公共信息資源采集的權(quán)責(zé)機(jī)制，不配合公開的部門進(jìn)行曝光和處罰；

（3）暫時(shí)無法確定是否能夠開放的，比如隱含了國家機(jī)密、個人隱私、商業(yè)機(jī)密的信息，應(yīng)該妥善的存儲，不得任意開放；

（4）建立公共信息資源開放的評估監(jiān)督機(jī)制，制定信息的分級安全管理辦法等。

4.2 資金保障機(jī)制

公共信息資源的管理需要耗費(fèi)相當(dāng)?shù)娜肆拓?cái)力，筆者建議各地政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的資金保障，尤其是公共信息資源共享開放的起步階段。對因公共信息資源開放的開放共享，建立了獨(dú)立的數(shù)據(jù)庫或者云計(jì)算平臺的，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)的規(guī)模給予資金補(bǔ)助。

4.3 激勵機(jī)制

公共信息資源所有權(quán)屬于全體公眾，因此，原則上資源的開放是免費(fèi)的。但是公共信息資源管理部門花費(fèi)了人力和財(cái)力對信息資源進(jìn)行整理和管理。為了鼓勵各公共信息資源管理部門積極進(jìn)行資源的整理和開放，應(yīng)當(dāng)積極推行開放激勵政策。

筆者認(rèn)為，可以借鑒商業(yè)模式進(jìn)行資源的開放鼓勵。具體的措施，可以通過有償開放等方式來鼓勵公共信息資源管理部門開放管理的信息資源。如果開放的對象中包含了其他信息資源管理單位，也可以通過資源等量交換來促進(jìn)部門間的資源開放。

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