我國檔案標準化工作建設研究

孟祥喜/中國民用航空局檔案館

1 我國檔案標準化工作現(xiàn)狀

“標準化”在《標準化和相關活動的通用詞匯》中被定義為“為了在一定范圍內獲得最佳秩序、對現(xiàn)實問題和潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動?！薄吨腥A人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）第三條規(guī)定：標準化工作的任務是制定標準、組織實施標準和對標準的實施進行監(jiān)督。對于“檔案標準化工作”概念，尚未有相關定義。結合相關法規(guī)、標準中的表述以及工作實際，本文對檔案標準化工作作如下定義：在檔案工作領域內，由檔案標準化行政機關主導的，為獲得最佳的工作秩序和社會效益而開展的檔案標準制修訂、宣貫、實施以及監(jiān)管等不斷循環(huán)、持續(xù)改進和不斷發(fā)展的活動。

1.1 檔案標準化工作實踐

我國檔案標準化工作源于1983年全國檔案工作標準化領導小組的正式組建。隨后在1986年，國家檔案局所屬的檔案科學技術研究所設立標準化研究室，作為檔案工作標準專門的研究和制定機構，同時兼標準化工作領導小組辦公室。標準化研究室的設立，有力地推動了我國檔案工作標準的研制工作。1989年，國家檔案局在綜合科教司（1994年改為政策法規(guī)研究司）下設立了法規(guī)標準化處，具體承擔全國檔案工作標準化的行政管理工作。法規(guī)標準化處的設立，有效加強了我國檔案標準化工作的統(tǒng)一領導和系統(tǒng)管理。1991年3月，全國檔案工作標準化技術委員成立，為提高我國檔案標準制修訂質量、加強檔案標準化國際交流、促進檔案管理的規(guī)范化和標準化發(fā)揮了重要的作用。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國檔案標準化工作取得了長足進展，但仍存在標準化統(tǒng)一管理工作不到位、部門之間協(xié)調合作不夠等問題[1]。

1.2 檔案標準化工作理論研究

目前，理論研究多集中在檔案工作標準化方面，即對檔案工作制定技術規(guī)范上。相關研究論文有鄭亦名的《走向標準化的檔案工作》、卞剛的《當代中國檔案工作標準化研究探析》、魏伶俐的《談檔案工作標準研制的基本思路》、李漫的《我國檔案工作標準化問題及對策研究》以及晏瑾的《中外檔案工作技術標準的比較分析》等。這些文章從不同角度對檔案工作標準化的現(xiàn)狀、問題及對策等進行了理論闡釋，但對檔案標準化工作實踐中存在的問題探討甚少，筆者試就檔案標準化工作中涉及的制修訂、宣貫、實施及監(jiān)管4個方面中存在的主要問題做一論述。

2 檔案標準化工作中存在的問題

2.1 標準編修中存在的主要問題

2009年至2016年間，國家檔案局網(wǎng)站（www.saac.gov.cn）共發(fā)布22個行業(yè)標準征求意見稿（其中2009年1個，2010年1個，2012年3個，2013年1個，2015年6個，2016年10個），這些征求意見稿來源廣泛、內容多樣。筆者以此為樣本，結合若干現(xiàn)行標準，試探討目前檔案工作標準編修中存在的問題。

2.1.1 部分標準必備要素缺失

標準是由各類要素構成的，按要素的必備或可選狀態(tài)可分為必備要素（如封面、前言、標準名稱和范圍等）和可選要素（如目次、引言等）。在標準編寫過程中會遇到必備要素缺失的狀況，如，《綠色檔案館建筑評價標準》（征求意見稿）中封面、前言、范圍等必備要素均缺失。這些要素的缺失導致閱讀者無法明確判斷該標準的適用范圍、起草規(guī)則等信息，進而可能會對其中若干條款產(chǎn)生理解偏差。

2.1.2 部分標準前言內容不全或錯誤

前言屬必備要素，主要說明標準的結構、依據(jù)的起草規(guī)則、與國際文件的關系說明、標準的提出信息（可省略）或歸口信息、有關專利的說明、標準的起草單位和主要起草人等內容。前言的內容不應涉及要求、不應規(guī)定配合使用的文件、不應包含范圍一章的內容以及編制標準的意義等。前言編修中最易出現(xiàn)的問題是起草規(guī)則的缺失，任何標準只要是按照GB/T 1.1的規(guī)定編制的，就需要表述起草規(guī)則。在《智能密集架系統(tǒng)建設規(guī)范》《檔案真空充氮密封包裝技術要求》等標準征求意見稿編寫過程中，均未聲明依據(jù)的起草規(guī)則。此外，《檔案真空充氮密封包裝技術要求》（征求意見稿）的前言更適合作為引言進行表述。

2.1.3 部分標準引言編寫錯誤

引言屬于資料性概述要素，為可選要素，主要說明編制標準的原因、標準技術內容的特殊信息或說明、專利的聲明等內容。在引言中不應給出要求，不應包含范圍一章的內容。在標準編寫中有時會包含了范圍的內容，如《口述歷史電子檔案元數(shù)據(jù)方案》（征求意見稿）的引言中提到“……本標準規(guī)定了口述歷史電子檔案元數(shù)據(jù)實體及其元數(shù)據(jù)構成，涉及電子檔案形成、登記、歸檔、移交、接收、保存、利用、銷毀等全過程”，這里就包含了“范圍”的內容。

2.1.4 部分標準名稱英文譯名不規(guī)范

標準名稱的英文名稱應準確翻譯，且中英文名稱應準確對應。另外，英文譯名第一個單詞首字母需大寫，其余首字母小寫[2]。在編寫過程中時常存在英文譯名不準確或存在錯誤的情況，此外將標準名稱英譯名中所有單詞的首字母都大寫也較為常見，如《口述歷史電子檔案元數(shù)據(jù)方案》《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規(guī)則》等標準的征求意見稿均存在這一類問題。

2.1.5 部分標準范圍編寫不規(guī)范

范圍屬于規(guī)范性一般要素，同時為必備要素，主要是明確界定標準化對象和所涉及的各個方面，指明標準或其特定部分的適用界限，必要時也可指出標準不適用的界限。在標準編制中有時會出現(xiàn)范圍一章缺失的問題，如《綠色檔案館建筑評價標準》（征求意見稿）中無范圍一章。

2.1.6 規(guī)范性引用文件細節(jié)問題多發(fā)

在標準編寫中可以被引用的文件（或標準）叫做“規(guī)范性引用文件”。這些文件需遵循相關要求方可被引用，但實踐中這些要求極易被忽略。具體表現(xiàn)如下：（1）引用不齊全。規(guī)范性引用文件屬于規(guī)范性一般要素，標準中所有被規(guī)范性引用的文件，都應在“規(guī)范性引用文件”一章中列出。因此標準條文編寫完畢后，應細致檢查被引用的條文，確保無遺漏?！督ㄔO項目檔案管理規(guī)范》《檔案社會保管服務機構管理規(guī)范》（征求意見稿）均存在引用不齊全的問題。（2）將資料性引用的文件列入規(guī)范性引用文件中。引用文件分為規(guī)范性引用文件和資料性引用，標準編修過程中有時存在將資料性引用的文件錯誤列入規(guī)范性引用文件中的情況，如《檔案社會保管服務機構管理規(guī)范》（征求意見稿）的“規(guī)范性引用文件”一章所列的《文書檔案案卷格式》《照片檔案管理規(guī)范》屬資料性引用，應將其刪除。（3）引用標準排列順序錯誤。GB/T 1.1-2009《標準化工作導則》6.2.3中指出，“文件清單中引用文件的排列順序為：國家標準（含國家標準化指導性技術文件）、行業(yè)標準、地方標準（僅適用于地方標準的編寫）……”因此在編寫標準時需注意標準的引用順序。如《檔案社會保管服務機構管理規(guī)范》（征求意見稿）的“規(guī)范性引用文件”一章將行業(yè)標準排列在國家標準之前，就屬明顯的順序排列錯誤，類似問題還出現(xiàn)在《智能密集架系統(tǒng)建設規(guī)范》（征求意見稿）等標準中。（4）引導語不正確?！耙?guī)范性引用文件”一章中，在列出規(guī)范性引用文件清單之前需有一段固定的引導語。GB/T 1.1-2009《標準化工作導則》中對其表述做了明確規(guī)定，即在編寫引導語時直接引用，且不可隨意更改。但目前有些標準的引導語未完全參照或參照已被替換的版本，如《檔案真空充氮密封包裝技術要求》（征求意見稿）中就誤用了GB/T 1.1-2000《標準化工作導則》中的引導語。

2.1.7 部分標準引入法律或法規(guī)要求或混入應由法規(guī)規(guī)范的事項

目前在標準內容中引入法律或法規(guī)要求是較為常見的問題。GB/T 20000.3-2014《標準化工作指南 第3部分：引用文件》5.1.5、5.1.6中明確指出標準中不宜引用法律、行政法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，不宜出現(xiàn)要求符合法規(guī)和政策性文件的條款。由于法律法規(guī)本身具有強制執(zhí)行性，即使其內容未被標準包含，也需強制性實施，因此不宜再行引用。但實踐中此類問題較多，如DA/T 28《建設項目檔案管理規(guī)范》（征求意見稿）8.2.5.4中提到“應根據(jù)《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》第五條的規(guī)定”以及《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規(guī)則》（征求意見稿）提到“工程業(yè)務系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件向檔案系統(tǒng)移交歸檔時，須有符合《中華人民共和國電子簽名法》規(guī)定的經(jīng)第三方認證的電子印章”，就屬此類問題。此外，部分標準中混入應由法規(guī)規(guī)范的事項也是常見問題。本質上講，標準和法律是兩種性質不同的規(guī)范[3]。但在檔案工作標準化實踐中，由于對標準的功能不清，導致了本應由法規(guī)規(guī)范的內容以行業(yè)標準的形式進行規(guī)范的問題，這就夸大了標準的強制性。如《檔案社會保管服務機構管理規(guī)范》（征求意見稿）中的“10.1檔案行政管理部門負責對轄區(qū)內檔案社會保管服務的業(yè)務進行監(jiān)督、檢查和指導；10.2檔案行政管理部門負責組織對檔案社會保管服務業(yè)務中的責任事故進行認定，對檔案社會保管服務業(yè)務中產(chǎn)生的糾紛進行調解和仲裁；10.3檔案政管理部門負責對相關檔案違法行為進行行政處罰”等條款更適合以規(guī)范性文件的形式印發(fā)實施。尤其是推薦性標準中加入需法規(guī)約束的事項，一旦涉及行政訴訟，對于法院而言，只有正式的法律淵源，才能將其作為審理案件的根據(jù)[4]。推薦性標準無任何的法律淵源，若非相關法律的解釋或具體化，會形成行政監(jiān)管上的隱形盲區(qū)。

2.1.8 無終結線

在標準的最后一個要素之后，應有標準的終結線。終結線應排在標準的最后一個要素之后，不能另起一面排列。目前的行業(yè)標準征求意見稿中絕大部分存在終結線遺漏的問題，應引起注意。

2.2 標準宣貫過程中片面鼓勵采標

一些常見、重要的行業(yè)標準發(fā)布之后，各級檔案行政管理部門或培訓機構一般都會開展標準宣貫活動，就標準的編修背景、使用方法等進行講解。但對標準的編修方法、適用條件、與相關法規(guī)和標準之間的關系則言之甚少，呈現(xiàn)出鼓勵各單位積極采標的傾向，缺乏對其結合自身情況理性采標的告誡。

2.3 標準使用過程中混淆標準與法規(guī)的適用條件

檔案行政指導是一種不以行政強制為特征的行政手段，具有非強制性、經(jīng)常性、普遍性的特點[5]。結合我國檔案工作集中統(tǒng)一、分級管理的現(xiàn)狀，這樣的特點為行業(yè)標準的推廣應用提供了較大便利，這從每年持續(xù)開展的檔案工作標準化項目中可以看出。這些涵蓋面廣的標準在有效保證檔案工作較高的標準化程度、提升檔案人員標準化意識的同時，也使部分檔案人員誤認為行業(yè)標準一經(jīng)發(fā)布便如同法規(guī)一樣具有強制力，必須貫徹實施，從而混淆了標準與法規(guī)的效力、適用條件。如DA/T 22《歸檔文件整理規(guī)則》作為推薦性行業(yè)標準，除非行政機關命令相關單位執(zhí)行該標準或單位在法規(guī)、合同中引用該標準，各單位可結合實際自行決定是否采納。

2.4 標準監(jiān)管過程中手段單一

目前，《標準化法》雖對不同標準之間的關系進行了規(guī)定，但在具體的處理方式上并不明確，檔案行政管理中又缺乏相關法規(guī)，使得包括檔案行業(yè)在內標準之間、標準與法規(guī)之間“打架”的現(xiàn)象長期存在。以建設項目檔案管理方面的法規(guī)標準為例，國家檔案局編制的行業(yè)標準DA/T 28-2002《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》與住房與城鄉(xiāng)建設部制定的JGJ/T 185《建筑工程資料管理規(guī)程》、GB/T 50328《建設工程文件歸檔與整理規(guī)范》等標準規(guī)范對象基本一致，但在整理要求上卻存在差異，且DA/T 28-2002《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》又被《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）引用，造成標準與標準之間、標準與法規(guī)之間的沖突，必然帶來重復勞動、成果認定不一等問題。

3 完善我國檔案標準化工作的相關措施

3.1 制定檔案標準化工作相關規(guī)定并編修標準

從諸多行業(yè)標準征求意見稿可看出，當前標準編修中起草單位多元，起草人專業(yè)知識、實踐經(jīng)驗豐富，但對標準的特性認識不足，且缺乏編寫經(jīng)驗，導致問題頻出，這與相關法規(guī)、標準編制要求缺位不無關系。雖然我國已經(jīng)編制了支撐標準編修工作的基礎性系列國家標準，如GB/T 1.1-2009《標準化工作導則 第一部分：標準的結構和編寫》等，但目前的《標準化法》《行業(yè)標準管理辦法》等已滯后于工作實踐。考慮到一段時期內將繼續(xù)維持這一現(xiàn)狀，筆者建議可通過制定《檔案標準化工作規(guī)定》《檔案標準編制規(guī)范》等法規(guī)、標準加以補充完善：前者可以部門規(guī)章的形式發(fā)布，內容主要依據(jù)《標準化法》《標準化法實施辦法》《行業(yè)標準管理辦法》的要求，明確檔案標準化工作的內容、標準化職能部門、歸口單位、企業(yè)法人等的職責，對標準制定范圍、標準化計劃、經(jīng)費、人員要求等進行規(guī)范；后者可以行業(yè)標準的形式發(fā)布，主要依據(jù)上述基礎性系列國家標準，結合檔案行業(yè)特點進行編寫。這樣有利于使檔案標準化工作要求更加切合行業(yè)實際，從而提高標準編制的效率和質量，并能較好地契合檔案培訓的特點。

此外，還應把控檔案行業(yè)強制性國家或行業(yè)標準數(shù)量。考慮到檔案管理的強制性標準較少，本文主要探討了行業(yè)推薦性標準中存在的問題，但對強制性標準可能會出現(xiàn)的問題也需加以重視。通常認為強制性是法的固有屬性，而技術標準則不具有此屬性，因此強制性標準的概念從一開始就是不科學的。那么從法規(guī)層面對當前各行業(yè)強制性標準的地位、轉化為技術法規(guī)的路徑進行修改，使之作為法律淵源成為法院可適用的審判依據(jù)，是一種可行路徑。因此，從檔案管理及法律適用的角度，今后編修檔案行業(yè)強制性標準時，可考慮盡量以法規(guī)的形式發(fā)布或只將涉及安全、健康、環(huán)保等方面的內容列入其中，其他方面的內容（如技術細節(jié)）轉化為推薦性標準，這樣既符合國際上通行的標準自愿采用的做法，又銜接了今后國內的司法實踐。

3.2 加大基礎性標準的宣傳力度

制定檔案行業(yè)標準化管理規(guī)定及標準編制規(guī)范無法一蹴而就，在相關法規(guī)、標準出臺之前，檔案行政管理部門或標準管理部門可以通過發(fā)布規(guī)范性文件、組織培訓等形式，引導檔案人員學習相關支撐標準編寫的法規(guī)和編修標準，掌握標準編制的若干原則，從而減少標準編修中頻現(xiàn)的方法及法律問題，保證標準的編修質量。

3.3 實行多樣化的標準監(jiān)管方式

標準實施后需定期對其是否落后于工作實踐，是否與其他法規(guī)、標準存在沖突等情況進行監(jiān)督審查，以便及時修訂。標準管理部門除利用自身人員和資源開展這項工作外，還可嘗試利用電話、信函以及現(xiàn)在流行的一些信息溝通傳播平臺如微博、微信等吸引社會上相關組織、個人參與到工作中。如，近幾年國家檔案局將標準征求意見稿上傳到網(wǎng)上公開征求意見，此舉極大提高了標準編修的公開性、科學性，豐富了標準管理部門的信息來源。同時，由于標準與法規(guī)間存在著相輔相成的關系，也可嘗試在不同行業(yè)標準管理部門與法規(guī)管理部門間通過定期舉辦會議等方式建立聯(lián)系，以便發(fā)現(xiàn)問題后及時協(xié)調解決。

注釋與參考文獻：

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