基于PPP模式的保障性住房建設(shè)淺析

王 琛

鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450000

基于PPP模式的保障性住房建設(shè)淺析

王 琛*

鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450000

隨著民生建設(shè)的進(jìn)一步研究和探討，保障性住房的建設(shè)成為近年來最受關(guān)注的社會(huì)問題之一，保障性住房是我國住房供應(yīng)體系的重要環(huán)節(jié)，研究保障房的建設(shè)模式具有重要意義。PPP模式是一種理想的保障性住房建設(shè)模式，它可以全面整合資金需求和建設(shè)需求，充分利用社會(huì)資源來加強(qiáng)民生工程的建設(shè)。本文通過對(duì)當(dāng)前我國PPP模式保障性住房建設(shè)的概念、現(xiàn)狀、可行性以及存在的問題進(jìn)行了簡要分析，并進(jìn)一步提出以該模式建設(shè)保障性住房的對(duì)策和建議，對(duì)于我國保障性住房的建設(shè)具有一定的理論和實(shí)踐意義。

PPP模式；保障性住房；多元化；建設(shè)體系

一、PPP模式保障性住房的相關(guān)概念

(一)保障性住房

保障性住房主要指的是政府在對(duì)中低收入群體實(shí)行分類保障的過程中，提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或者是租金標(biāo)準(zhǔn)，具有保障性質(zhì)的住房，具體來說包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品住房和公共租賃住房這幾類。保障性住房與商品房主要的區(qū)別主要體現(xiàn)在政策制定、機(jī)制管理和戶型選擇上，由此呈現(xiàn)出保障性住房獨(dú)有的特點(diǎn)。

(二)PPP模式

1.PPP模式的概念及產(chǎn)生的背景

PPP模式的全稱是“public-private-partnership”，即公共部門與私人部門之間的合作關(guān)系，又可以說是公私合伙模式，目前在我國的官方用語是“政府和社會(huì)資本合作模式”。上世紀(jì)90年代，PPP模式首先在英國興起，之后便廣泛地流行于西方國家，在當(dāng)時(shí)是一種新興的公共產(chǎn)品供給模式。英國PPP委員會(huì)給出的定義比較準(zhǔn)確地表達(dá)了PPP模式的含義：PPP模式就是公共部門和私人部門為了達(dá)到他們的共同目標(biāo)形成的一種風(fēng)險(xiǎn)分配關(guān)系。①

2.PPP模式項(xiàng)目在當(dāng)前中國的現(xiàn)狀

“十三五”開局之年，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。PPP改革作為一項(xiàng)重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施，正在發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用。自2013年11月份十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確地提出了允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營以來，財(cái)政部全面統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革，各省市也結(jié)合自身情況積極探索推進(jìn)PPP相關(guān)工作。數(shù)據(jù)顯示，自2013年推行PPP項(xiàng)目以來，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺(tái)，項(xiàng)目總投資約8.3萬億元，涵蓋了交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)、市政工程等19個(gè)行業(yè)，由此可見PPP模式在中國得到廣泛應(yīng)用。

對(duì)比PPP項(xiàng)目在不同行業(yè)的分布，從PPP項(xiàng)目數(shù)量來看，保障性住房占總量的6%；從PPP項(xiàng)目的投資金額來看，保障性住房占總金額的7%。通過這些數(shù)據(jù)，我們可以明顯地看出，目前我國PPP模式在保障性住房建設(shè)中的應(yīng)用還不是很多，還沒有成為主流的建設(shè)模式，有著很大的發(fā)展空間和前景。②

二、保障性住房建設(shè)的傳統(tǒng)模式中存在的問題

在保障性住房這一民生工程進(jìn)行的如火如荼的過程中，很多的不足和缺陷暴露了出來，成為制約保障性住房建設(shè)發(fā)展的因素。在整個(gè)保障性住房的建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題主要存在于資金投入、區(qū)域選址、工程質(zhì)量等方面。

(一)政府成為投資主體出現(xiàn)財(cái)政壓力

保障性住房的受眾是城鎮(zhèn)中低收入居民，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。建設(shè)保障性住房具有投資金額大、建設(shè)周期長、收回效益低的特點(diǎn)，只靠政府部門進(jìn)行融資顯得勢(shì)單力薄，為政府增加了投資風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。傳統(tǒng)的保障性住房建設(shè)仍舊以財(cái)政撥款為主，地方財(cái)政將其作為保障性住房建設(shè)的重要資金來源，在經(jīng)濟(jì)下行的形勢(shì)下不容樂觀。

(二)工程質(zhì)量存在安全隱患

在工程建設(shè)過程當(dāng)中，政府監(jiān)管的作用沒有得到有效發(fā)揮，整個(gè)工程質(zhì)量上存在著偷工減料的安全隱患，政府本身并不是專業(yè)進(jìn)行房屋建設(shè)與管理的主體，在具體實(shí)施過程當(dāng)中難免會(huì)因?yàn)閷I(yè)性不足而出現(xiàn)一些質(zhì)量不過關(guān)的情況。

(三)“非低收入家庭”進(jìn)入保障范圍

保障性住房基礎(chǔ)管理工作上存在一些薄弱環(huán)節(jié)，一些“非低收入家庭”也納入了保障范圍，導(dǎo)致真正的低收入人群的住房難以得到保障。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象的限定范圍太過寬泛，再加上對(duì)戶型以及購買對(duì)象控制不嚴(yán)，從而導(dǎo)致一些不公平現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)甚至還出現(xiàn)了一人多房的現(xiàn)象，這更是偏離了保障性住房政策的出發(fā)點(diǎn)。

三、PPP模式保障性住房的可行性

首先，就國外來看，PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上已經(jīng)得到了較為普遍的運(yùn)用，如今我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展飛速，有針對(duì)性地吸取國外長處來建設(shè)保障性住房正在成為一種必然趨勢(shì)。在保障性住房項(xiàng)目的建設(shè)過程中采用PPP模式，可以實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的共贏，而且對(duì)于發(fā)展完善保障性住房制度也有一定的積極作用，所以把PPP模式運(yùn)用到保障性住房建設(shè)中也是一種趨勢(shì)。

其次，傳統(tǒng)的保障性住房建設(shè)模式中存在配套設(shè)施等方面的不足，在PPP模式中得到有效的彌補(bǔ)。通過引進(jìn)實(shí)力雄厚經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)進(jìn)行建設(shè)，或者再回購等方式，這樣可以極大減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。有專業(yè)建設(shè)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)可以降低人工成本，有專業(yè)技術(shù)和管理人員的參與，彌補(bǔ)了政府人員非專業(yè)的不足。

最后，“十二五”規(guī)劃中也有指出，要摸索建設(shè)政府和市場(chǎng)互助共贏的體制機(jī)制，開發(fā)多方共同參與建設(shè)保障性住房的新模式，從這一點(diǎn)來看，PPP模式可以有效地解決政府單一建設(shè)保障性住房過程中遇到的難題。

四、PPP模式保障性住房建設(shè)實(shí)踐中存在的缺陷

(一)政府在建設(shè)過程中存在監(jiān)管盲區(qū)

以PPP模式來建設(shè)保障性住房，最明顯的優(yōu)勢(shì)就是在一定程度上減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，然而有些地方政府為了最大限度謀取自己的經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)濫用職權(quán)采取一些舉措來為自己謀私利。一般來說，在保障性住房的建設(shè)過程中，政府是通過土地的出讓金來獲取利益的。但是在整個(gè)建設(shè)過程中，由于監(jiān)管體系還不夠完善，導(dǎo)致監(jiān)管存在一些盲區(qū)，地方政府為了謀取自己的利益而犧牲了部分受保障人群的應(yīng)得利益。

(二)參建企業(yè)運(yùn)營管理能力參差不齊

在保障性住房建設(shè)的過程當(dāng)中，通過公開招標(biāo)中標(biāo)的絕大部分都是經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的企業(yè)。由于保障性住房建設(shè)的一些特殊性，資金雄厚、管理規(guī)范的大企業(yè)顯然會(huì)在競標(biāo)過程中取得相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)。但是也會(huì)存在一些實(shí)力不那么強(qiáng)大的企業(yè)中標(biāo)的情況，這樣的話，在保障性住房的建設(shè)過程中，由于企業(yè)的資金、管理等方面的問題，很容易出現(xiàn)資金鏈斷裂等嚴(yán)重的問題，給整個(gè)建設(shè)帶來不可忽視的困難。

(三)市場(chǎng)投機(jī)行為依舊存在

由于現(xiàn)在保障性住房的準(zhǔn)入以及退出機(jī)制還沒有那么完善，所以會(huì)出現(xiàn)個(gè)別業(yè)主采取一些投機(jī)行為的現(xiàn)象。有的業(yè)主為了謀取自己的一己私利，本來不需要保障性住房，但依然獲得了入住的資格，他們自己不住，卻會(huì)通過二手交易市場(chǎng)或者說是網(wǎng)絡(luò)社區(qū)對(duì)自己的保障房進(jìn)行交易，這種行為直接導(dǎo)致部分真正需要保障性住房的人群無法獲利，而部分業(yè)主卻為了私利浪費(fèi)了公共資源。

五、完善PPP模式保障性住房建設(shè)的對(duì)策建議

(一)創(chuàng)建良好的法律制度環(huán)境

在保障性住房建設(shè)中采用PPP模式，前期工作較復(fù)雜，內(nèi)部成本較高，為了整個(gè)建設(shè)過程的順利進(jìn)行，溝通流暢就顯得尤為重要，通過溝通協(xié)調(diào)好的條款，要以合同的形式放在其中方便之后的執(zhí)行與監(jiān)督。由于PPP模式處于剛剛興起的階段，還沒有一個(gè)完善的監(jiān)管法律體系，所以這就需要政府相關(guān)部門進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管，而政府的監(jiān)管也要以相關(guān)的法律法規(guī)為前提。因此，包括保障性住房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，企業(yè)參與競標(biāo)的條件和標(biāo)準(zhǔn)，以及在整個(gè)建設(shè)過程中企業(yè)和政府分別需要承擔(dān)的責(zé)任都需要一個(gè)完善的法律體系給予保障。所以說創(chuàng)建一個(gè)良好的法律制度環(huán)境是必不可少的。

(二)正確合理地定位政府角色

1.政府是提供公共服務(wù)的引導(dǎo)者

把PPP模式運(yùn)用到保障性住房建設(shè)中，投資的主要來源就成了企業(yè)，所以相比于傳統(tǒng)的保障性住房建設(shè)，又多了企業(yè)的參與，因此就需要妥善處理好政府和企業(yè)的關(guān)系。在保障性住房的建設(shè)中采用PPP模式就要求政府對(duì)自身的角色和職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，在整個(gè)過程中要增強(qiáng)監(jiān)管能力，所以說政府應(yīng)該是提供公共服務(wù)的監(jiān)督者與指導(dǎo)者。

2.政府是提供公共服務(wù)的協(xié)調(diào)者

運(yùn)用PPP模式進(jìn)行保障性住房的投資建設(shè)，并妥善安排居民入住，在整個(gè)過程中政府都應(yīng)當(dāng)和參與建設(shè)的企業(yè)保持緊密聯(lián)系，在保障性住房建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，政府都應(yīng)該為企業(yè)提供政策上的支持以及在土地獲取上給予參建企業(yè)一定的幫助。因此在PPP模式下，政府應(yīng)該是提供公共服務(wù)的協(xié)調(diào)者。③

(三)形成一套完善的監(jiān)管體系

1.政府應(yīng)當(dāng)確立承諾機(jī)制

社會(huì)保障性住房的投資起點(diǎn)高，獲取利潤的空間小，政府應(yīng)該確立一種承諾機(jī)制，對(duì)于參建的企業(yè)在獲取土地等方面的政策上給予優(yōu)惠，以期降低企業(yè)參與投資建設(shè)的成本，與此同時(shí)為企業(yè)提供進(jìn)一步投資的渠道或途徑。

2.政府應(yīng)進(jìn)一步提高監(jiān)管效率

政府作為整個(gè)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督者，要對(duì)整個(gè)開發(fā)建設(shè)過程的順利進(jìn)行真正起到監(jiān)管作用。對(duì)企業(yè)的資金鏈隨時(shí)把控，謹(jǐn)防資金鏈斷裂或爛尾樓等不良現(xiàn)象產(chǎn)生。在具體的實(shí)踐中，要嚴(yán)格把握保障房建設(shè)的進(jìn)度，不僅僅要對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，還要在政府內(nèi)部形成一套有效的監(jiān)管機(jī)制，以防政府人員由于一些低效率工作而影響到企業(yè)對(duì)工程的建設(shè)。

3.政府應(yīng)確立有效的監(jiān)管方法

政府部門要建立起一套完善的的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)等方面對(duì)整個(gè)保障性住房的建設(shè)過程進(jìn)行全程監(jiān)控，形成完整的監(jiān)督管理格局，對(duì)整個(gè)保障性住房的投資以及建設(shè)過程進(jìn)行有效的監(jiān)管，避免政府或企業(yè)個(gè)別人員為謀取私利而損害公共利益的行為出現(xiàn)，確?；赑PP模式的保障性住房建設(shè)的順利進(jìn)行。

根據(jù)我國當(dāng)前的國情來看，加快保障性住房的建設(shè)是刻不容緩的，如此看來通過PPP模式來促進(jìn)多方面的資本進(jìn)入保障性住房的建設(shè)是十分必要的。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)證明，PPP模式的實(shí)踐性和可行性都很強(qiáng)，將其引入保障性住房的建設(shè)過程中，可以同時(shí)解決政府單一建設(shè)的困難，還可以激發(fā)社會(huì)多方面的資本活力，可以說是政府企業(yè)社會(huì)多方共贏的模式。用PPP模式建設(shè)保障性住房雖然在目前的實(shí)際應(yīng)用中還存在著改進(jìn)的空間，但是凡事總是在不斷發(fā)展中完善，相信運(yùn)用PPP模式建設(shè)保障性住房在將來的實(shí)踐中能夠更好地發(fā)揮作用。

[ 注 釋 ]

①鄧小鵬.保障性住房PPP項(xiàng)目模式探析[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2012.

②中國PPP大數(shù)據(jù)[N].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2016-3-7.

③武超群.國外保障房建設(shè)中政府參與方式分析及對(duì)我國的啟示[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(9)：13-18.

[1]焦怡雪.促進(jìn)居住融和的保障性住房混合建設(shè)方式探討[J].城市發(fā)展研究，2007(5).

[2]林方強(qiáng).BOT模式在公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用探析[J].學(xué)術(shù)爭鳴，2011(2).

[3]孫娜，董晶.廉租房新型融資模式研究——BOT模式的運(yùn)用[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2011(2).

[4]吳建華.論我國公共住房的模式選擇與對(duì)策建議[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2008(11).

[5]路君平，糜云.我國保障房的發(fā)展現(xiàn)狀與融資渠道探討[J].中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2011(6)：50-56.

[6]付念.問道地方政府保障房建設(shè)的資金來源[J].財(cái)經(jīng)研究，2011(14)：70-72.

[7]何雨聰.政府公共項(xiàng)目融資(PPP)及運(yùn)行機(jī)制研究[J].重慶：重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

[8]李紅梅，孫潔.保障房的PPP模式[N].中國房地產(chǎn)報(bào)，2011-08-08.

王琛(1991-)，男，漢族，山西呂梁人，鄭州大學(xué)，2015級(jí)社會(huì)保障專業(yè)研究生，研究方向：社會(huì)保障理論與實(shí)務(wù)。

F299.23；F

A