城市濕地保護(hù)法律問題研究

黃譯瑩 詹慧敏

福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350108

城市濕地保護(hù)法律問題研究

黃譯瑩 詹慧敏

福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350108

城市濕地的地位和重要性在城市建設(shè)的進(jìn)程中顯得日益突出。在福建省濕地保護(hù)條例施行之際，筆者們結(jié)合現(xiàn)行法律的實(shí)施現(xiàn)狀，明確濕地保護(hù)存在問題，總結(jié)本地區(qū)的優(yōu)勢和不足，結(jié)合本地具體情況提出建議，希望引起社會以及有關(guān)方面關(guān)注。

城市濕地；濕地保護(hù)制度；公眾參與

一、城市濕地的定義

《濕地公約》第一條第一款中對濕地作了如下定義："濕地系指，不問其為天然或人工，長久或臨時(shí)性的沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動、或?yàn)榈胂趟?、鹽水水體者，包括低潮時(shí)不超過6米的水域"。城市濕地概念的提出時(shí)間較晚，在20世紀(jì)末期才為學(xué)界所關(guān)注，其定義大致有兩種主流觀點(diǎn)。楊云峰教授下的定義中，城市濕地特指位于城市區(qū)劃中符合《濕地公約》[1]約定的各類濕地，它是人工濕地、半人工濕地和自然濕地的復(fù)合體。[2]而潮蒙洛等人提出的觀點(diǎn)為：按照濕地的存在形式，特別考慮到人為因素對濕地的影響，濕地可以分為城市濕地和非城市濕地或自然濕地。二者雖各有側(cè)重，但都以人類的活動作為城市濕地最重要的影響因素。

城市濕地作為城市中一個(gè)特殊的生態(tài)系統(tǒng)，具有重要的生態(tài)環(huán)境和社會服務(wù)功能。城市濕地對于城市的環(huán)境調(diào)節(jié)、資源供應(yīng)、災(zāi)害防治以及人居環(huán)境的美化等方面都起到了不可或缺的作用[3]，對于維持大氣平衡，減緩熱島效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的意義不可忽視。

二、城市濕地保護(hù)法律現(xiàn)狀與不足

(一)優(yōu)勢

從2013年開始，國家出臺了一系列對濕地的保護(hù)措施。從國家林業(yè)局出臺《濕地保護(hù)管理規(guī)定》到重點(diǎn)建設(shè)國家濕地公園[4]，從濕地資源的第二次全國性調(diào)查到環(huán)保部出臺“水十條”“土十條”加大對環(huán)境的治理力度，從加強(qiáng)監(jiān)督體制到創(chuàng)新管理方式，立法方面頻繁的動作，也體現(xiàn)出了國家濕地保護(hù)的重視和決心。這些舉措一改從前由地方干預(yù)，“各施其政”的環(huán)境治理常態(tài)，從國家統(tǒng)戰(zhàn)方針入手，結(jié)合之前的各項(xiàng)水土單行法和污染防治法，一個(gè)初步的環(huán)保法律框架已經(jīng)形成，更有利于之后法規(guī)政策構(gòu)建緊密的聯(lián)系。

(二)不足

1.偏重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，部門間存在矛盾

正如前文所述，長期以來，濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)價(jià)值被機(jī)械地以經(jīng)濟(jì)價(jià)值來衡量，并切割為水、空氣等資源和環(huán)節(jié)，執(zhí)法等層面也類似地簡單以部門做劃分，沒有辯證系統(tǒng)地兼顧生態(tài)系統(tǒng)的整體性和部門執(zhí)法的聯(lián)動性。在社會發(fā)展中，只重視眼前利益，忽視長遠(yuǎn)利益，重視經(jīng)濟(jì)利益，忽視生態(tài)利益[5]，對城市的長遠(yuǎn)建設(shè)可能存在影響。城市濕地系統(tǒng)作為生態(tài)的復(fù)合體和城市的環(huán)境調(diào)節(jié)樞紐，除了經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更有多元化的生態(tài)價(jià)值，這恰是維護(hù)城市機(jī)能必不可少的。因此，執(zhí)法要擺脫片面看問題，必須有多部門配合，以多重視角優(yōu)化執(zhí)法過程。

2.事前的預(yù)防和建設(shè)力度不夠

濕地的功能是多水平和多維度的，濕地的多元功能之間是相互影響的，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須是可持續(xù)的。[6]要對濕地保護(hù)進(jìn)行綜合管理，應(yīng)當(dāng)重視濕地保護(hù)本身表征的多元統(tǒng)一性，應(yīng)從長遠(yuǎn)發(fā)展著眼進(jìn)行規(guī)劃，更要注重事前制度的建設(shè)。目前法條仍然是零星規(guī)定了生態(tài)事故發(fā)生后的處理方法，而城市濕地生態(tài)的維持多半和內(nèi)河污染防治、地區(qū)工業(yè)管理有關(guān)，且利益相關(guān)面眾多，事后補(bǔ)救成本較高。因此，引進(jìn)相關(guān)制度，加強(qiáng)事前預(yù)防建設(shè)應(yīng)盡快提上日程。

三、城市濕地保護(hù)制度完善建議

(一)注重單行立法，完善濕地保護(hù)法律法規(guī)體系

縱觀中國濕地保護(hù)法律法規(guī)體系，在全國范圍內(nèi)尚未有濕地單行立法。為了使群眾有法可依，行政部門能執(zhí)法必嚴(yán)，中央應(yīng)當(dāng)加快濕地保護(hù)的立法進(jìn)程。從橫向來看對于濕地進(jìn)行保護(hù)的法律法規(guī)一般對事前各個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)，濕地破壞后責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行規(guī)定。從目前行政處罰的種類只有罰金，濕地的破壞價(jià)值利益與責(zé)任承擔(dān)的額度不相符合，震懾作用有限。筆者認(rèn)為可以擴(kuò)大行政處罰的種類，例如行政拘留，以扼制濕地的破壞之勢。

(二)細(xì)化濕地保護(hù)的責(zé)任歸屬

如前文所述，基層行政機(jī)構(gòu)與濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)之間存在的職能交叉部分可能對濕地的整體保護(hù)，應(yīng)當(dāng)從依法層面上對其進(jìn)行規(guī)制，明確當(dāng)?shù)匦姓C(jī)構(gòu)濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。其一，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)指導(dǎo)引領(lǐng)濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)，在保有當(dāng)?shù)卣畬{入名錄的濕地的管理權(quán)外，進(jìn)一步協(xié)調(diào)二者的責(zé)任。但濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)所管理的地域范圍較小，分設(shè)二層管理機(jī)構(gòu)浪費(fèi)行政資源之嫌。其二，對濕地范圍作出明確劃分，濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)專司名錄中的濕地，當(dāng)?shù)匦姓块T專司普通濕地，區(qū)分這兩種濕地的范圍關(guān)鍵在于納入濕地保護(hù)范圍的劃分界限。該種立法體例更加合理有序，有利于林業(yè)部門直接管理濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)，濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政部門之外，能避免直接受當(dāng)?shù)氐摹敖?jīng)濟(jì)指標(biāo)”的影響，使珍貴的自然資源受到更好的保護(hù)。

(三)優(yōu)化濕地公眾參與機(jī)制

基于城市濕地的性質(zhì)，可以結(jié)合周邊的城市設(shè)施和功能布局進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，在原有規(guī)章和政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步將環(huán)境和城市發(fā)展緊密結(jié)合，進(jìn)一步優(yōu)化濕地公眾參與機(jī)制，依托大學(xué)、研究所等科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對本地生態(tài)的理論研究，增強(qiáng)執(zhí)法的科學(xué)性和理論色彩，改進(jìn)市民的反饋和監(jiān)督機(jī)制，對城市產(chǎn)生的環(huán)境和污染問題加強(qiáng)重視，建立環(huán)境預(yù)案和處理機(jī)制成立志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)，公益組織，鼓勵(lì)市民關(guān)心周邊環(huán)境和城市建設(shè)，以便于激發(fā)公民、組織等參與保護(hù)濕地的活躍度。更可與企業(yè)聯(lián)手，推動公益活動的舉辦，增強(qiáng)企業(yè)的責(zé)任意識和公眾的相關(guān)認(rèn)知。

[1]匡耀求，黃寧生.關(guān)于《濕地公約》中"濕地"定義的漢譯[J].生態(tài)環(huán)境，2005，14(1)：134-135.

[2]楊云峰.濕地、城市濕地與城市濕地公園概念釋源[C].陳植造園思想國際研討會暨園林規(guī)劃設(shè)計(jì)理論與實(shí)踐博士生論壇，2009.

[3]李春暉，鄭小康，牛少鳳，等.城市濕地保護(hù)與修復(fù)研究進(jìn)展[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2009，28(2)：271-279.

[4]王躍先，付鑫蕊.我國濕地法律保護(hù)的問題與對策[J].北方經(jīng)貿(mào)，2015(2)：49-51.

[5]朱丹果.我國濕地保護(hù)的法律困境及對策[J].延安職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1)：11-13.

[6]王小鋼.論濕地自然保護(hù)區(qū)跨部門管理的法律問題[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2003，28(4)：14-17.

D

A

1006-0049-(2017)17-0267-01