19世紀(jì)末到20世紀(jì)初美國城市自治研究綜述

陳 杰

渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，遼寧 錦州 121013

19世紀(jì)末到20世紀(jì)初美國城市自治研究綜述

陳 杰

渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，遼寧 錦州 121013

在美國學(xué)術(shù)界，關(guān)于對19世紀(jì)末20世紀(jì)初城市管理特許權(quán)的研究，起源于一系列城市問題的產(chǎn)生，如城市腐敗、特別立法干預(yù)地方發(fā)展等。而中國學(xué)術(shù)界對美國城市管理特許權(quán)研究則相對于比較少且剛剛開始，主要是出于吸收美國城市發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的目的。因此要厘清研究這一問題的概況，以便人們進(jìn)行更加深入的研究。

城市管理特許權(quán)；研究概況；我國史學(xué)界的研究

美國的城市自治開始于1875年的密蘇里州，當(dāng)時的密蘇里州憲法規(guī)定10萬人及以上的城市可以通過自由憲章委員會起草自由憲章，行使城市被賦予的權(quán)力。但是在美國，對城市自治的研究卻是始于各城市政府腐敗事實(shí)的廣泛流傳。美國的城市政府在當(dāng)時被認(rèn)為是一個明顯的失敗。但是當(dāng)美國城市實(shí)行自治之后，這種狀況便大為改觀。于是研究城市自治的興趣便油然而生。追求政府法律上的弊病和制度上的缺點(diǎn)的意向，是20世紀(jì)初美國學(xué)術(shù)人士研究城市自治問題的基礎(chǔ)所在。但是國內(nèi)對美國城市自治方面的研究還是很缺乏。因此，對國內(nèi)外關(guān)于這一問題的研究情況加以整理是有必要的。

一、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)對美國城市管理特許權(quán)制度的研究并不多，也不全面，幾乎都只研究了其中的某個方面。大部分都分散在各種學(xué)術(shù)期刊上。主要中在以下兩個領(lǐng)域：

(一)對美國州與城市的法律關(guān)系的研究

杜英歌在《美國州和市的法律關(guān)系研究及對我國地級市發(fā)展的啟示》①一文中介紹了美國處理州和城市的法律關(guān)系的基本準(zhǔn)則：狄龍規(guī)則和自治規(guī)則。他在其中表示，狄龍規(guī)則和自治規(guī)則所要表達(dá)的是，為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量，州政府和市政府必須在兩者之間，尋求一個最佳的平衡點(diǎn)，在雙方的博弈中，維持一個動態(tài)的均衡。董禮潔在《美國城市的法律地位：狄龍規(guī)則的過去與現(xiàn)在》②一文中，通過回顧狄龍規(guī)則的誕生背景和主要內(nèi)容，孕育其產(chǎn)生的兩個案例和狄龍規(guī)則在發(fā)展中所遇到的挑戰(zhàn)，探討了美國城市的法律地位。董禮潔認(rèn)為對于城市法律地位的探討已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓚€問題：(1)當(dāng)城市作為自治團(tuán)體時，其目標(biāo)與州的目標(biāo)相背離時，何者優(yōu)先？(2)當(dāng)城市行使公權(quán)力時，私人權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到何種程度的保護(hù)？狄龍規(guī)則對這兩個問題給出了明確的回答，首先，城市并不具有完全獨(dú)立的地位，州的意志具有優(yōu)先性。當(dāng)州立法機(jī)關(guān)從全局考慮問題時，地方的利益必須服從立法機(jī)關(guān)的意志。其次，當(dāng)城市行使公權(quán)力時，必須受到州法的嚴(yán)格制約，私人權(quán)利受到法律保護(hù)。王俊峰在其碩士論文《美國地方自治的法律基礎(chǔ)：城市憲章的起源與演變》③以政治學(xué)的觀點(diǎn)分析了美國從殖民地時期到19世紀(jì)中期城市管理特許權(quán)的法律基礎(chǔ)——城市憲章的起源與演變。作者認(rèn)為，美國的城市憲章的演變從殖民地開始，經(jīng)歷了3個階段的發(fā)展，分別是殖民地時期英國皇家授予的皇家特許狀；隨著時間及后期商業(yè)的繁榮出現(xiàn)的法人憲章；最后是州議會所頒發(fā)的城市憲章。作者最后用歷史制度主義的制度變遷理論分析了城市憲章的制度生成、路徑依賴和制度變遷。

(二)對市政體制的研究

在國內(nèi)，最早對市政體制進(jìn)行研究的是王旭教授，它在1986年就發(fā)表了《19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國市政機(jī)構(gòu)改革》④一文，對19世紀(jì)末20世紀(jì)初的美國市政機(jī)構(gòu)改革情況做出了初步的介紹。此后他更是對美國這一時期的市政改革進(jìn)行了大量的研究，先后發(fā)表了《富有生機(jī)的美國城市經(jīng)理制》⑤和《美國市政體制與市政管理中的“企業(yè)化”思想》⑥等論述市政體制改革的論文。他的文章對我們了解19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國市政體制和市政管理的改革具有很好的借鑒意義。曹永森在《美國市政體制改革：背景、過程與發(fā)展趨勢》⑦一文中分析了美國市政體制改革的背景、過程和發(fā)展趨勢。提出了美國城市政府的3大變化：即政府權(quán)力的集中化和擴(kuò)大化；行政管理的企業(yè)化和現(xiàn)代化；政府職員的知識化和專業(yè)化。張海霞在《美國市政府權(quán)力空間的歷史考察》⑧一文中考查了美國市政府權(quán)力空間的發(fā)展變化。美國市政府的權(quán)力空間經(jīng)歷了由小到大的變化。它是政府整合的產(chǎn)物。在整合前，“州內(nèi)單一制”使州政府絕對置于市政府之上，兩種權(quán)力主體處于隔離狀態(tài)，市政府權(quán)力范圍??；“地方自治”擴(kuò)大了市政府權(quán)力，州政府與市政府權(quán)力開始出現(xiàn)交叉；30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)使聯(lián)邦政府也介入市政，形成權(quán)力的三重交叉。目前的三權(quán)交叉呈現(xiàn)一種政府間的良好關(guān)系。周嫻在《美國市政的歷史進(jìn)程》⑨一文中分析考察了美國市政的歷史進(jìn)程，美國市政經(jīng)歷了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代演變的歷史進(jìn)程。早期的市鎮(zhèn)政府到19世紀(jì)發(fā)展為政治寡頭把持市政，20世紀(jì)初又徑歷了市政改革，到今天呈現(xiàn)出大都會區(qū)政府林立的狀態(tài)，這一變遷過程與社會、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展息息相關(guān)。從市政本身來看，市政規(guī)模越來越大，職能也越來越多，管理從模仿英國模式到強(qiáng)調(diào)科學(xué)管理。

二、國外研究現(xiàn)狀

美國的城市自治開始于19世紀(jì)70年代，但國外對于城市自治的研究則集中于十九世紀(jì)最后十年到1917年之間，國外學(xué)者對美國城市自治的研究比國內(nèi)更加豐富，主要分為以下兩類。

(一)州與城市關(guān)系

霍華德·麥克貝恩在1916年所著的《地方自治的固有原則》⑩中通過對當(dāng)時判例的研究，認(rèn)為美國的城市法人能夠通過引用地方自治固有權(quán)力這一理念來抵御來自州立法機(jī)關(guān)的侵犯。根據(jù)庫勒法則，只要不是憲法明令禁止的權(quán)力，那么城市就有權(quán)行使這些權(quán)力?？夏崴埂·凡蘭丁漢在1968年寫的《美國的城市自治》一文中，探析了美國城市自治的起源。他認(rèn)為，“城市自治”是城市用來獲得自由，擺脫州立法機(jī)關(guān)的一種法律設(shè)計原則。城市自治開始于1875年的密蘇里州的圣路易斯市，當(dāng)時城市特別立法已經(jīng)嚴(yán)重影響到了美國城市的發(fā)展，必須通過憲法禁止。立法機(jī)關(guān)在19世紀(jì)末期才普遍承認(rèn)它。埃利斯·帕克森·鮑霍爾茲在《我們美國城市的自治》中通過列舉美國采用城市自治的大城市分析了州與地方關(guān)系之間一個久遠(yuǎn)的問題，就是州立法機(jī)關(guān)與大型城市之間的沖突。這種沖突是城市擺脫州法干預(yù)，以獲得自由的初始動力。

古德諾于1895年寫的《市自治制》，分析了州立法機(jī)關(guān)頻繁干預(yù)城市事務(wù)的緣由。第一，美國憲政機(jī)制下的公民個人自由是由成文憲法和法院保護(hù)的，由于自然人和城市法人的屬性完全不同，所以這種機(jī)制在保護(hù)自然人的權(quán)利時，會給城市法人帶來可怕的后果，因?yàn)閼椃ú]有明文規(guī)定城市法人能得到憲法保護(hù)。第二是，立法機(jī)關(guān)經(jīng)常通過立法干預(yù)許多由城市團(tuán)體或其官員承擔(dān)的城市行政事務(wù)。它們干預(yù)的事務(wù)本應(yīng)該是州際性事務(wù)，但由于各種原因，如利益分肥，這種干預(yù)會擴(kuò)展至其他一些影響地方利益的事務(wù)。同時，古德諾也提出了解決的措施。第一，禁止州立法機(jī)關(guān)通過特別立法賦予城市法人權(quán)力；第二是禁止州立法機(jī)關(guān)通過特別立法干涉地方內(nèi)部事務(wù)?；羧A德·麥克貝恩在1915年所寫的《市政自治的原則與實(shí)踐》也是用法學(xué)的觀點(diǎn)來描述市政自治。他選取了一戰(zhàn)前成功實(shí)行市政自治的12個州分析了美國城市自治的法律原則和其在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐。在第一部分中他認(rèn)為城市政府作為地方政府的一類，它也擁有地方政府固有的權(quán)力，聯(lián)邦憲法對這些權(quán)力是予以保護(hù)的。州憲法應(yīng)該禁止使用特別立法干預(yù)城市事務(wù)。在第二部分中他認(rèn)為聯(lián)邦與州關(guān)系的權(quán)力與權(quán)利的爭奪的這種觀點(diǎn)也可以運(yùn)用到州與城市的關(guān)系中，然后通過對12個州的市政自治現(xiàn)狀分析來證明了這個觀點(diǎn)，城市是有權(quán)來與州政府爭奪管理地方性事務(wù)的權(quán)力的。通過對州與城市關(guān)系的研究中能看出美國的城市自治不僅是骨子里所具有的信仰，也是城市政府與州政府主動爭取的結(jié)果。

(二)城市自治與民主的關(guān)系

勞倫斯·考埃爾在其著作《市政的自由》s選取了美國東部馬薩諸塞州的城市黑弗里爾(Haverhill)和西部猶他州的鹽湖城(Salt Lake City)兩個城市為例子，講述了美國城市發(fā)展過程中自治與民主的互動，認(rèn)為進(jìn)步運(yùn)動中對城市的改革，市長的誕生就是為了保護(hù)民主。要激發(fā)選民們的投票需要民主，提高城市運(yùn)作效率也需要民主，只有實(shí)現(xiàn)了真正的市政自由才能更好地實(shí)現(xiàn)民主。他認(rèn)為市政自治是民主的新起點(diǎn)。弗雷德里克·豪在其著作《城市，民主的希望》中通過對美國城市文明的描述找到了19世紀(jì)末期美國城市貪污問題的根源，主要是因?yàn)槌鞘欣习濉⒄h和當(dāng)時的城市政治體系。并得出了解決城市問題的方法，就是實(shí)現(xiàn)城市的民主，讓城市成為人民的城市，這樣就能解決城市存在的問題。最后，他認(rèn)為，城市是民主的希望，只有城市更好地發(fā)展，民主才能更好地發(fā)展。通過對城市與民主關(guān)系的研究，發(fā)現(xiàn)城市自治不僅使基層公民的民主素養(yǎng)和民主精神得到發(fā)展，而且也使公民的民主參與能力得到提高。

總的來看，國外對于美國20世紀(jì)市政自治的研究較為豐富，研究成果也很多。但國內(nèi)對于美國20世紀(jì)初的城市自治的研究并不多，主要散見于各類期刊的專文論述中。主要涉及州與城市關(guān)系和市政體制，都只研究了市政自治中的某一方面。所以，由此可以看出國內(nèi)對這一問題的研究還有很深的挖掘空間。

[ 注 釋 ]

①杜英歌.美國州和市的法律關(guān)系研究及對我國地級市發(fā)展的啟示.中國行政管理，2009(4).

②董禮潔.美國城市的法律地位：狄龍規(guī)則的過去與現(xiàn)在.行政法學(xué)研究，2008(1).

③王俊峰.美國地方自治的法律基礎(chǔ)：城市憲章的起源與演變.復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.

④王旭.19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國市政機(jī)構(gòu)改革.蘭州學(xué)刊·美國史研究專輯，1986.

⑤王旭.富有生機(jī)的美國城市經(jīng)理制.歷史研究，1989(3).

⑥王旭.美國市政體制與市政管理中的“企業(yè)化”思想.經(jīng)濟(jì)體制改革，1999(5).

⑦曹永森.美國市政體制改革：背景、過程與發(fā)展趨勢.廣州行政學(xué)院學(xué)報，2002(5).

⑧張海霞.美國市政府權(quán)力空間的歷史考察.晉陽學(xué)刊，2000(5).

⑨周嫻.美國市政的歷史進(jìn)程.南開學(xué)報，1997(1).

⑩Howard Lee Mcbain，“The Doctrine of an Inherent of Local Self-Government I”，Columbia Law Review，Vol.16，No.3(Mar.，1916)：190-216.

陳杰(1992-)，男，漢族，重慶人，渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，15級碩士研究生，研究方向：世界史。

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