論城市藏族聚居區(qū)依法治理*

張 匯 顧明月 由文強(qiáng) 李 維

四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，四川 成都 610071

論城市藏族聚居區(qū)依法治理*

張 匯**顧明月**由文強(qiáng)**李 維*

四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，四川 成都 610071

“十三五”規(guī)劃對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理做出了規(guī)劃，在依法治國(guó)的前提下，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前城市藏族聚居區(qū)實(shí)際情況，就城市藏族聚居區(qū)依法治理的問題，對(duì)城市藏族同胞的民族文化、宗教生活等方面進(jìn)行梳理，城市少數(shù)民族社區(qū)治理中存在的問題和面臨的困境，力圖尋找一條根植于少數(shù)民族社區(qū)本土的、多元化、良性互動(dòng)的新型社區(qū)法治治理模式，以預(yù)防和化解民族矛盾，達(dá)到民族團(tuán)結(jié)及社會(huì)和諧的目的。

城市社區(qū)；藏族；依法治理

改革開放以來，特別是近30年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成就有目共睹。然而，在享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的和紅利的同時(shí)，出現(xiàn)了一些難以避免的弊端——貧富差距，地域差距，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，而這些均成為推動(dòng)人口流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)原因。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特大城市和較大城市作為我國(guó)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，吸引著周邊的人、財(cái)、物向其集聚。作為西南經(jīng)濟(jì)中心的諸多城市，同樣也出現(xiàn)了這種現(xiàn)象，但也呈現(xiàn)出自己的獨(dú)特之處——聚集人口的民族組成不再是單一的或以漢族為主，而是顯出“大雜居，小聚居，交錯(cuò)雜居”的特色。由于民族文化、習(xí)慣、宗教信仰不同，加上大眾缺乏對(duì)少數(shù)民族的了解，極易產(chǎn)生一些偏見，成為矛盾的根源之一，使得基層社區(qū)治理困難重重。其中，在西南地區(qū)，由于藏族具有獨(dú)特的文化和語言系統(tǒng)，人口數(shù)量較其他少數(shù)民族多，民族習(xí)慣法和宗教思維對(duì)個(gè)人的行為以及秩序的維持幾乎起到了主導(dǎo)的作用，因此，西南地區(qū)城市中藏族聚居區(qū)中關(guān)于上述的情況較具有代表性。

一、城市藏族聚居區(qū)依法治理的概述

在靠近藏區(qū)的城市，基于“同宗同族”而產(chǎn)生的相互依賴和熟悉感，使得藏族聚居區(qū)的存在成為一種普遍現(xiàn)象，成為基層社會(huì)的一種比較獨(dú)特的形態(tài)。那么，就城市基層治理而言，這種“獨(dú)特形態(tài)”應(yīng)當(dāng)如何治理？適用何種標(biāo)準(zhǔn)？回答這些問題，首先應(yīng)該弄清其前提，即何為“治理”。所謂“治理”，從文義解釋的角度出發(fā)，即為“整治調(diào)理”，將這個(gè)解釋放在社會(huì)治理中，就是“調(diào)整社會(huì)關(guān)系，理平社會(huì)矛盾，保障社會(huì)秩序”。治理不同于管理——治理強(qiáng)調(diào)“互動(dòng)性”，管理偏重于“單向性”——這也決定了治理更符合當(dāng)下構(gòu)建“建設(shè)服務(wù)型政府”的需求。依法治理，就是要求在憲法、法律范圍內(nèi)，政府與民間、公共部門與私人部門之間進(jìn)行良性互動(dòng)，形成一種社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，以達(dá)到秩序井然，人民安居樂業(yè)的狀態(tài)。具體到城市藏族聚居區(qū)的依法治理時(shí)，同樣如此。然而，由于民族聚居區(qū)的特殊性，為了達(dá)到上述要求，城市藏族聚居區(qū)的治理方式便應(yīng)有所不同，而所依據(jù)的法也應(yīng)作不同理解。

法律具有地域局限性。吉爾茲說：“法律是一種地方性知識(shí)”，法律并不是普適的，它只是根植于特定的地理位置，文化習(xí)慣而對(duì)某一特定地方產(chǎn)生效力。費(fèi)孝通先生在深刻剖析中國(guó)社會(huì)后得出了這樣的結(jié)論——中國(guó)社會(huì)是“鄉(xiāng)土性”的，禮并不是靠一個(gè)外在的權(quán)利來推行的，而是從教化中養(yǎng)成了個(gè)人的敬畏之感，“人服禮”是主動(dòng)的。由此，在這個(gè)禮治秩序被破壞，新的法治秩序尚未建立起來的今天，“禮”仍然擔(dān)負(fù)著行為準(zhǔn)則的功能，這就對(duì)法提出了新的要求——將禮的優(yōu)良部分以法的形式確定下來，讓法中蘊(yùn)含著禮的精神。民族習(xí)慣和宗教習(xí)慣亦是如此，仍舊擔(dān)負(fù)著化解民族糾紛，調(diào)整少數(shù)民族關(guān)系的職責(zé)。

城市中藏族聚居區(qū)的特殊性便在于，一方面，它不同于非民族自治地方，另一方面，它又是由自治地方的人口所構(gòu)成，這就導(dǎo)致一個(gè)疑問：在適用法律對(duì)城市藏族聚居區(qū)進(jìn)行治理時(shí)，究竟使用何種法律？以此，便產(chǎn)生了這樣的矛盾：如果適用一般法律，則忽略了民族的特殊性，可能造成“案結(jié)事不了”，甚至是更為嚴(yán)重的民族問題；如果在城市中，對(duì)民族聚居區(qū)適用民族自治地方的法律或者民族習(xí)慣法，宗教戒律，則難以保證法律適用的平等性，執(zhí)法也成為難題。

二、當(dāng)前我國(guó)城市藏族聚居區(qū)依法治理所存在的問題

(一)依法治理思路不清，界限不明，“一刀切”的治理思維仍然存在

城市中存在著大規(guī)模的民族聚居區(qū)，這樣的一個(gè)基層社會(huì)，形成了自己獨(dú)有的一套運(yùn)行模式——民族特色兼具現(xiàn)代樸素法制意識(shí)，因此，在治理中，呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn)。政府是處理民間糾紛，進(jìn)行社會(huì)治理的主要力量，其職能履行的好壞，處置結(jié)果能否說服人民，直接關(guān)系到基層穩(wěn)定甚至基層平安建設(shè)的效果，所以對(duì)于城市藏族聚居區(qū)，應(yīng)堅(jiān)持不同情況區(qū)別對(duì)待。然而，在現(xiàn)實(shí)里，一方面，城市地方民族立法滯后，另一方面，一些部門在法律適用中，一味地嚴(yán)格依國(guó)法辦事，在其意識(shí)中，城市民族聚居區(qū)非為民族自治地方，無需考慮其他因素，試圖一勞永逸地解決問題，忽視了少數(shù)民族的習(xí)俗，反而起到相反的效果。

(二)法律本身與民族實(shí)際不相符合，存在規(guī)避國(guó)家法的現(xiàn)象

法律在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，其效力是普遍的，因此，法律的規(guī)制，只能考慮到大多數(shù)情況而無法做到面面俱到。雖然我國(guó)《憲法》第一百一十六條規(guī)定對(duì)民族自治地方立法權(quán)進(jìn)行了明確，但是針對(duì)城市民族聚居區(qū)適用何種法律并沒有明確的規(guī)定，況且，民族自治地方立法，如同法律一樣，并不能涵蓋民族生活的方方面面。在實(shí)踐中，國(guó)家法在民族地方存在被規(guī)避的現(xiàn)象，其適用顯得普遍無力。例如，藏族的“賠命價(jià)”作為一項(xiàng)根植于其民族內(nèi)部的習(xí)慣法，在今天仍然具有相當(dāng)?shù)男Я?，而我?guó)現(xiàn)行相應(yīng)法律，因此而運(yùn)行不暢。

(三)宗教和長(zhǎng)老調(diào)解無法形成強(qiáng)制約束力，其所處地位較為尷尬

藏族習(xí)慣法和宗教傳統(tǒng)構(gòu)成了藏族同胞日常生活的行為準(zhǔn)則，其中，宗教在對(duì)藏民同胞的心中，占據(jù)極其重要的地位。在藏族同胞產(chǎn)生糾紛時(shí)，已然存在著一套適用于地方的行之有效的糾紛解決機(jī)制，僧侶和長(zhǎng)老在其中起到主導(dǎo)作用，形成了一種所謂“無需法律的秩序”。為了解決民間糾紛，發(fā)揮本土優(yōu)勢(shì)，我國(guó)憲法、民事訴訟法及其他相關(guān)法律規(guī)定了人民調(diào)解制度，通過一定法定形式確定人民調(diào)解的效力。然而，人民調(diào)解制度中的人民調(diào)解委員會(huì)只能在群眾基層自治組織中設(shè)立，調(diào)解主體和調(diào)解案件的范圍對(duì)于民族聚居區(qū)而言都相對(duì)狹窄；法律移植后，作為現(xiàn)行的國(guó)家法在立法、執(zhí)法、司法這些方面遵循“法無授權(quán)即禁止”的原則，在現(xiàn)實(shí)中，許多僧侶和長(zhǎng)老解決糾紛，行使公法上的權(quán)力，并沒有任何法定的形式以及法律的授權(quán)，可以說沒有任何法律上的效力，但是卻在藏民中形成了極強(qiáng)的約束力和強(qiáng)制力，這與國(guó)法是格格不入的。

(四)宗教、習(xí)慣法理念與現(xiàn)代法治思維混雜，二者的實(shí)際效果受到影響

勞倫斯·羅森在著作《法律與文化》中提出法律是文化不可或缺的組成部分，而文化同樣是法律不可或缺的構(gòu)成要素。盡管法律經(jīng)常被視為某種具有奇特規(guī)則和怪異語言的獨(dú)特領(lǐng)域，然而它實(shí)際上恰恰是某種文化據(jù)以表達(dá)其秩序觀念的具體方式——可見，法律應(yīng)當(dāng)反映文化，文化也應(yīng)具備規(guī)范的功能。在現(xiàn)實(shí)中，由于民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，該地區(qū)的國(guó)家教育資源長(zhǎng)期匱乏，許多藏族同胞在走出家鄉(xiāng)之前一直接受的是其傳統(tǒng)觀念的熏陶而具備了兼顧宗教理念，道德理念，民風(fēng)民俗的樸素的正義觀以及規(guī)范意識(shí)，與其認(rèn)知不同的法律極強(qiáng)地沖擊了這些樸素的觀念，使之對(duì)原來的傳統(tǒng)行為規(guī)范產(chǎn)生質(zhì)疑；而當(dāng)他們回到家鄉(xiāng)或在聚居區(qū)，又發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的那一套規(guī)范依舊在運(yùn)行，于是出現(xiàn)了宗教、習(xí)慣法理念與現(xiàn)代法治思維混雜，同時(shí)運(yùn)行，相互矛盾的現(xiàn)象，最終造成二者均無法有效運(yùn)行，糾紛解決混亂。

(五)交錯(cuò)雜居的聚居方式，使得管理標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一

在西南地區(qū)城市中聚居的藏族同胞，雖然形成了自己的聚居區(qū)，但是，仍然不可避免的，出現(xiàn)交錯(cuò)雜居的居住格局——藏、漢及其他民族雜居的局面，如果在他們?nèi)唛g出現(xiàn)糾紛，應(yīng)當(dāng)適用何種規(guī)范？理論上適用國(guó)家法，似乎是一個(gè)完美的答案，但是，其處理效果可能會(huì)差強(qiáng)人意——很難在符合國(guó)家法的同時(shí)還要符合爭(zhēng)議雙方各自的傳統(tǒng)習(xí)慣，應(yīng)如何解決這種沖突仍然沒有一個(gè)準(zhǔn)確的答案。

三、城市藏族聚居區(qū)依法治理的對(duì)策與建議

(一)厘清治理思路，根植于本土，做到具體問題具體分析

長(zhǎng)久以來，在解決糾紛和治理城市藏族社區(qū)時(shí)，決策者往往采用“一刀切”的做法，強(qiáng)行適用具有普適意義的國(guó)家法律和政策，一方面，由于未考慮到民族社區(qū)的本土性，法律與政策往往“水土不服”，難以施行；另一方面，也為矛盾埋下了隱患。因此，首先，城市藏族社區(qū)依法治理一詞中的“法”不應(yīng)只限于國(guó)家制定法，還應(yīng)當(dāng)包括根植于本土資源的藏族習(xí)慣法以及宗教理念，在社區(qū)治理立法方面，應(yīng)當(dāng)考慮到藏族社區(qū)的特殊性，加入藏族習(xí)慣法因素，在不違反憲法、法律的前提下，做到因地制宜；其次，在司法與執(zhí)法過程中，從分尊重民族習(xí)慣和宗教傳統(tǒng)，協(xié)同寺廟和宗族長(zhǎng)老共同進(jìn)行；摒棄“警惕”少數(shù)民族的思想，給予藏族同胞以平等，信任及認(rèn)同，從而達(dá)成思想共識(shí)，這些均對(duì)基層執(zhí)法人員提出了更高的要求。同時(shí)，還要警惕這種高要求成為個(gè)別工作人員“不作為”的借口，以服務(wù)觀念、職責(zé)觀念、法治觀念，團(tuán)結(jié)觀念促進(jìn)和諧城市、和諧社會(huì)的構(gòu)建。

(二)轉(zhuǎn)變觀念，以法治確定僧侶調(diào)解和長(zhǎng)老調(diào)解的效力

在城市藏族聚居區(qū)治理問題上，將長(zhǎng)期處于法律與習(xí)慣法，宗教戒律混雜治理的局面。因此，不能絕對(duì)地將民族習(xí)慣法或國(guó)家法中的任何一者強(qiáng)制禁止適用。因此，要利用民族習(xí)慣法和宗教傳統(tǒng)的優(yōu)點(diǎn)，發(fā)揮僧侶調(diào)解和長(zhǎng)老調(diào)解的作用，首要的就是要確定上述二者調(diào)解結(jié)果在法律上的效力，使之“師出有名”；其次，在民族地方和民族聚居區(qū)，適當(dāng)擴(kuò)大我國(guó)人民調(diào)解員的范圍以及調(diào)解事項(xiàng)的范圍；再次，在城市藏族聚居區(qū)依法治理中，建議從藏民中選拔社區(qū)治理委員會(huì)吸收熟知藏族傳統(tǒng)的“德高望重”者以及宗教活佛或其他僧侶，該委員會(huì)主要職責(zé)在于在不違反國(guó)家強(qiáng)制法和基本人權(quán)的前提下，依照藏族習(xí)慣法或鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)解城市藏族社區(qū)內(nèi)外藏民糾紛，或處理社區(qū)日常事務(wù)。

(三)加強(qiáng)普法宣傳，增強(qiáng)城市藏族聚居區(qū)同胞歸屬感

少數(shù)民族自身族人之間的認(rèn)同感極其強(qiáng)烈，所以，少數(shù)民族一般自身凝聚力較強(qiáng)，再加上教育的落后，法治教育的缺乏，文化交流困難，對(duì)語言學(xué)習(xí)缺乏積極性，封閉式的生活構(gòu)成了當(dāng)前民族之間文化交流的主要障礙。這使得法律宣傳和認(rèn)知存在極大的困難，更談不上對(duì)法律的信任；在實(shí)地調(diào)研中，一些藏族同胞有明顯的厭訟情緒，究其原因，不外乎傳統(tǒng)觀念以及不熟悉法律而對(duì)“法律神秘性”產(chǎn)生的恐懼心理。因此，為了破除這種現(xiàn)象，必須進(jìn)行法治宣傳和教育。筆者建議，第一，應(yīng)在宗教寺廟開展普法宣傳，讓僧侶成為宗教和法治的宣講師，這就要求必須先對(duì)僧侶進(jìn)行法治培訓(xùn)，以此來帶動(dòng)城市民族聚居區(qū)藏族同胞學(xué)法，用法。第二，增強(qiáng)漢藏交流，組織漢藏兩族成立漢藏普法宣傳隊(duì)，舉辦社區(qū)普法宣傳，通過一系列的宣講，咨詢，演出等形式，一方面增進(jìn)兩族交流，增進(jìn)了解，有利于消除對(duì)少數(shù)民族的偏見，另一方面，也能宣傳法治理念，在城市藏族聚居社區(qū)居民心中形成法治思維，以點(diǎn)帶面，從而推動(dòng)依法治國(guó)下平安基層的建設(shè)。

四、結(jié)語

在城市藏族聚居區(qū)這樣一個(gè)獨(dú)特的環(huán)境中講依法治理，提供了可供研究的新視角。哈羅德·J·伯爾曼在他的《法律與宗教》一書中提出“在所有已知的文化中，都存在著法律價(jià)值與宗教價(jià)值的相互作用”，可以看出，法律、宗教、文化對(duì)于少數(shù)民族群體而言并不存在根本矛盾，既然如此，就一定存在國(guó)家法與民族習(xí)慣法、宗教戒律之間的契合點(diǎn)，使三者共同發(fā)揮作用，維護(hù)漢藏兩族關(guān)系，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)。當(dāng)然，本文在剖析民族習(xí)慣法和宗教戒律對(duì)城市藏族聚居區(qū)治理以及國(guó)家法與民族習(xí)慣法和宗教戒律融合，共同治理民族聚居區(qū)等方面的論述還存在著許多不足，所提的建議也未能提供更為具體的實(shí)施方案，僅提供了筆者的一些思路與看法，愿以此作為交流。

[1]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)[M].北京：人民出版社，2008.

[2]蘇力.法治及其本土資源[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.

[3]勞倫斯·羅森.法律與文化[M].北京：法律出版社，2011.

[4]哈羅德J.伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.

*“四川省社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)新苗項(xiàng)目”研究成果。

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**作者簡(jiǎn)介：張匯(1991-)，男，漢族，山西大同人，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生，主要從事訴訟法學(xué)與司法制度研究；顧明月(1993-)，女，漢族，安徽明光人，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生，主要從事憲法行政法研究；由文強(qiáng)(1992-)，男，漢族，吉林延吉人，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生，主要從事憲法行政法研究；李維(1991-)，男，漢族，四川蒼溪人，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，碩士研究生，主要從事憲法行政法研究。