留置措施的考察與展望

譚偉民

國際關(guān)系學(xué)院，北京 100091

留置措施的考察與展望

譚偉民

國際關(guān)系學(xué)院，北京 100091

留置措施是公安機(jī)關(guān)依法實(shí)施的一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，在學(xué)理分類上有即時(shí)強(qiáng)制和強(qiáng)制性調(diào)查兩種分類爭議，由于法律規(guī)定在一定程度上的缺失，在實(shí)務(wù)中留置措施在實(shí)施的對象、時(shí)間、場所、程序都存在著一定的不足。隨著法律的新修、新定，留置措施權(quán)有了新的變化，除了繼續(xù)賦予給公安機(jī)關(guān)人民警察外，還將隨著監(jiān)察工作試點(diǎn)的推開賦予地方監(jiān)察委員會(huì)，對留置措施提出了新的原則和要求。

留置；行政強(qiáng)制；監(jiān)察委員會(huì)；人民警察法

一、問題的提出

留置措施原是《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)第9條授權(quán)公安機(jī)關(guān)人民警察實(shí)施的一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施。2016年12月25日全國人大常委會(huì)通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱《決定》)，賦予地方監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施留置等措施的權(quán)力。

考慮到地方監(jiān)察委員會(huì)與中共地方紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，在未賦予地方監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)和刑事強(qiáng)制措施(拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕)的情況下，留置成為監(jiān)察委員會(huì)可以實(shí)施的限制相對人人身自由的唯一措施，還可能會(huì)被作為刑事強(qiáng)制措施和“兩規(guī)、兩指”的替代措施，對相對人的人身自由實(shí)施限制。然而，《決定》對地方監(jiān)察委員會(huì)行使留置的條件、對象、范圍、期限、場所、流程和救濟(jì)途徑并未做出進(jìn)一步規(guī)定，留置措施的行使極有可能被濫用，從而導(dǎo)致對公民的人身自由的侵害，因此考察現(xiàn)有留置措施的使用就顯得十分必要，這對未來地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置措施的實(shí)施也具有極大的參考價(jià)值。

二、留置措施在行政強(qiáng)制類屬的學(xué)理考察

關(guān)于行政強(qiáng)制措施的分類，學(xué)界對此存在著很多不同的觀點(diǎn)，主要有三分說(行政強(qiáng)制執(zhí)行、即時(shí)強(qiáng)制及行政監(jiān)督檢查強(qiáng)制)和兩分說(行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政強(qiáng)制措施)兩種觀點(diǎn)。楊建順教授認(rèn)為應(yīng)采取三分法，不應(yīng)將行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政強(qiáng)制措施這兩個(gè)概念并列，因?yàn)樾姓?qiáng)制措施是一個(gè)上位概念。[1]行政強(qiáng)制措施即行政強(qiáng)制，它可分為行政強(qiáng)制執(zhí)行、即時(shí)強(qiáng)制及行政監(jiān)督檢查強(qiáng)制(強(qiáng)制性行政調(diào)查)三類，這也是日本行政法上的經(jīng)典架構(gòu)。[2]

在我國現(xiàn)實(shí)立法中，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡稱《行政強(qiáng)制法》)第2條第1款規(guī)定：“本法所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行?！倍糁么胧?yīng)屬于行政強(qiáng)制措施而非行政強(qiáng)制執(zhí)行。首先，從留置措施的實(shí)施主體上看，《人民警察法》的留置措施實(shí)施主體為公安機(jī)關(guān)人民警察，《決定》的實(shí)施主體是地方監(jiān)察委員會(huì)，而不需行政機(jī)關(guān)申請人民法院執(zhí)行。其次，從實(shí)施留置措施的目的上看，最主要的是為了制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大，而非行政相對人不履行其應(yīng)該履行的義務(wù)。一種可能的例外情形是，未來監(jiān)察委員會(huì)對違紀(jì)違法犯罪的調(diào)查工作對按照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(以下簡稱《行政監(jiān)察法》)第20條，對被調(diào)查的人員，留置措施的形式可以實(shí)施“指定時(shí)間”、“指定地點(diǎn)”的特別調(diào)查措施，在此過程中被調(diào)查的行政工作人員不配合(不一定具有違法性)，是否因可能屬于“不履行其應(yīng)該履行的義務(wù)行政相對人”，從而被實(shí)施留置措施，這樣留置措施就有了屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行的可能性。

按照楊建順教授和日本行政法的三分法觀點(diǎn)學(xué)說，《人民警察法》第9條的盤問、檢查留置應(yīng)屬于行政上的即時(shí)強(qiáng)制，[3]而對于《決定》賦予地方監(jiān)察委員會(huì)的留置措施的歸類也是值得商榷的，筆者認(rèn)為爭議的焦點(diǎn)在于其應(yīng)該屬于即時(shí)強(qiáng)制還是行政監(jiān)督檢查強(qiáng)制(強(qiáng)制性行政調(diào)查)。地方監(jiān)察委員會(huì)所實(shí)施的留置措施無疑是開展對職務(wù)違法犯罪調(diào)查中采取的措施，是調(diào)查措施的一種，甚至?xí)哂袀刹閷傩?，既有即時(shí)性，又具有調(diào)查性，因此與楊教授的分類方法相沖突，筆者也持保留態(tài)度。

三、對留置措施現(xiàn)實(shí)適用實(shí)施情況的考察

留置措施是一項(xiàng)有中國特色的行政強(qiáng)制措施，自其在《人民警察法》實(shí)施以來，被廣為使用。

在強(qiáng)制相對對象上，《人民警察法》第9條將留置措施的適用對象限制在“被指控有犯罪行為的、有現(xiàn)場作案嫌疑的、有作案嫌疑身份不明的、攜帶的物品有可能是贓物的”四種情況。然而在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常存在執(zhí)法無所適從，以及執(zhí)法的自由裁量空間膨脹兩種問題，導(dǎo)致一些實(shí)踐部門中留置行為被運(yùn)用于本應(yīng)刑事立案，而繳納了一定“暫扣款”就放人的情況，甚至被大量適用于現(xiàn)場抓獲的賭博、賣淫嫖娼、吸毒甚至打架斗毆、交通肇事等違反治安管理人員的情況。[4]這樣就會(huì)導(dǎo)致以行政強(qiáng)制措施代替行政處罰，造成留置措施實(shí)施的擴(kuò)大化。

在時(shí)間上，作為一種短期限制人身自由的強(qiáng)制措施，相較于《刑事訴訟法》第117條“傳喚、拘傳持續(xù)的時(shí)間不得超過十二小時(shí)”、特殊情況下“持續(xù)時(shí)間不得超過二十四小時(shí)”、不得“變相拘禁犯罪嫌疑人”的規(guī)定，《人民警察法》第9條規(guī)定：“對被盤問人的留置時(shí)間自帶至公安機(jī)關(guān)之時(shí)起不超過二十四小時(shí)，在特殊情況下，經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長至四十八小時(shí)。”因此，在基層公安干警常常抱著實(shí)用主義的態(tài)度不恰當(dāng)適用這兩種強(qiáng)制措施。[5]客觀上，也造成了拘傳措施很少被使用的結(jié)果。

在實(shí)施場所上，根據(jù)公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問題的解釋》(1995年7月15日文件，以下簡稱《解釋》)，公安派出所、城市公安局和縣(市)公安局可以設(shè)留置室，留置室應(yīng)當(dāng)具備安全、衛(wèi)生、采光、通風(fēng)等基本條件，配備必要的座椅和飲水等用具；在留置期間，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被盤問人的合法權(quán)益，嚴(yán)禁對被盤問人刑訊逼供或者體罰、虐待。但在實(shí)際工作中，留置室的設(shè)置一直存在著保障不力建設(shè)滯后、布局不合理不科學(xué)、管理漏洞多隱患大監(jiān)督乏力、侵犯被留置人員權(quán)利等諸多問題。[6]受到執(zhí)法條件、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法人員素質(zhì)和經(jīng)費(fèi)投入等現(xiàn)實(shí)因素的影響，很難在短時(shí)間內(nèi)得到有效地提高。

在實(shí)施程序上，相對于刑事強(qiáng)制措施相對完善的程序，根據(jù)《解釋》規(guī)定公安機(jī)關(guān)在實(shí)施留置行為時(shí)需履行手續(xù)并通過審批后繼續(xù)盤問。但在辦理相應(yīng)立案手續(xù)上卻做法多樣，有的是先進(jìn)行了治安案件立案，有針對地對違法犯罪嫌疑人進(jìn)行盤問留置，有的對違法犯罪嫌疑人先行留置、盤問，視其交待情況決定作何種處理后而分別進(jìn)行治安立案或刑事立案，有的在審查被留置人的交待情況后發(fā)現(xiàn)沒有違法行為證據(jù)的即不作任何形式的立案。[7]在此方面，出臺一定的細(xì)則規(guī)定可以有效緩解程序上缺失的問題。此外在公安機(jī)關(guān)實(shí)施留置行為在監(jiān)督和救濟(jì)上，無論是內(nèi)部監(jiān)督(留置警務(wù)督察備案)、內(nèi)部救濟(jì)(行政復(fù)議)還是外部監(jiān)督(行政監(jiān)察、檢察監(jiān)督等)、外部救濟(jì)(行政訴訟、國家賠償)由于取證等方面的原因?qū)崿F(xiàn)救濟(jì)困難重重。

總之，賦予公安部門人民警察行使留置措施的權(quán)力，在大大增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)維護(hù)治安、打擊犯罪的能力的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，由于法律銜接存在空間，法律細(xì)節(jié)程序規(guī)定不夠嚴(yán)格，使得公民的人身自由在一定程度上受到了侵犯。隨著全國人大常委會(huì)《決定》的出臺，留置措施被授予給監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)被賦予的留置措施要比《人民警察法》賦予公安人民警察的留置措施的限制更少，但有作為刑事強(qiáng)制措施和“兩規(guī)、兩指”替代手段的趨勢。因此，雖然至今尚不明確，對于監(jiān)察委員會(huì)的留置措施更需要通過立法活動(dòng)做出規(guī)制。

四、實(shí)施留置措施的原則

(一)留置措施授權(quán)法定原則

留置措施作為一種行政強(qiáng)制措施，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第4條“設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序，由法律設(shè)定。”特別是《行政強(qiáng)制法》第10條第二款規(guī)定：“公民人身自由的強(qiáng)制措施，只能由法律設(shè)定?！惫矙C(jī)關(guān)人民警察的留置措施的設(shè)立依據(jù)是《人民警察法》第9條；試點(diǎn)地方監(jiān)察委員會(huì)的留置措施的設(shè)立是根據(jù)人大常委會(huì)《決定》，如果試點(diǎn)繼續(xù)推廣也應(yīng)在相應(yīng)的后續(xù)立法中體現(xiàn)。同時(shí)還應(yīng)依法實(shí)施留置措施，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行。首先實(shí)施留置措施的機(jī)關(guān)必須由法律規(guī)定，法律未授予留置措施權(quán)力的機(jī)關(guān)和組織不得實(shí)施；其次留置措施的設(shè)定必須有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)就不能留置；再次留置措施必須依照法定程序，在法定職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施；最后，留置措施權(quán)的授權(quán)均需要依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行。

(二)留置措施實(shí)施適當(dāng)原則

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理的目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”該條規(guī)定了行政強(qiáng)制實(shí)施適當(dāng)?shù)脑瓌t，同時(shí)對理論界長期爭議的比例原則和適當(dāng)原則的關(guān)系，該條也從實(shí)定法上進(jìn)行了明確的層次處理，要求行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施兩個(gè)層面都必須對手段和目的進(jìn)行衡量。[8]考慮到留置措施屬于較輕的限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，要做到適當(dāng)和比例原則，在適用留置措施時(shí)，一定要審查使用措施的必要性，要避免前文提到的實(shí)務(wù)中一些留置措施擴(kuò)大化使用情況的出現(xiàn)?？梢钥紤]在立法規(guī)制時(shí)對留置措施的時(shí)間和地點(diǎn)進(jìn)行細(xì)分，以便更好地遵循適當(dāng)性原則，分等級適用留置措施。

(三)留置措施保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益原則

從留置措施當(dāng)事人的角度來看，留置措施是典型的侵益性行為之一，侵犯了當(dāng)事人的人身自由，這種屬性決定了留置措施必須受到更多的監(jiān)督制約，因此全面貫徹保護(hù)當(dāng)時(shí)人的合法權(quán)益就顯得尤為重要。如《行政強(qiáng)制法》第8條規(guī)定“公民、法人或則其他組織對行政機(jī)關(guān)施行行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政強(qiáng)制機(jī)關(guān)的違法行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)要求賠償。”因此，立法上應(yīng)從事前、事中和事后對留置措施對公民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，事前的設(shè)立有周密的考量，事中的實(shí)施有規(guī)范的程序，事后為當(dāng)時(shí)人提供救濟(jì)的手段。

五、結(jié)論

隨著國家監(jiān)察委員會(huì)地方試點(diǎn)的逐步推開，新型留置措施權(quán)即將被賦予公安機(jī)關(guān)人民警察和國家監(jiān)察委員會(huì)兩個(gè)職能部門，成為公權(quán)力打擊違法犯罪的一項(xiàng)重要措施，同時(shí)也會(huì)在一定程度上限制公民人身自由。吸取舊型留置措施在實(shí)務(wù)上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在立法設(shè)計(jì)階段以憲法為指引，切實(shí)做到依憲治國、依法治國，遵循行政強(qiáng)制法律原則，切實(shí)保障人權(quán)，避免權(quán)力濫用，做好留置措施權(quán)的設(shè)立和規(guī)制工作已成為當(dāng)務(wù)之急。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].第六版.北京：北京大學(xué)出版社，2015：281.

[2]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1998：479.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].第六版.北京：北京大學(xué)出版社，2015：282.

[4]岳光輝，唐玉玲.論公安留置行為的定性與規(guī)制[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(03)：27-31.

[5]胡銘.留置與拘傳之研究——對公安辦案實(shí)務(wù)中運(yùn)用留置與拘傳的考察與反思[J].吉林公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2001(04)：9-11.

[6]黃義平.對留置報(bào)督察備案和規(guī)范留置管理的調(diào)查與思考[J].公安研究，2002(08)：69-72.

[7]岳光輝，唐玉玲.論公安留置行為的定性與規(guī)制[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(03)：27-31.

[8]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].第六版.北京：北京大學(xué)出版社，2015：289.

D925.2；D922.1

A

2095-4379-(2017)32-0102-02

譚偉民(1984-)，男，漢族，遼寧鞍山人，國際關(guān)系學(xué)院，2016級法律專業(yè)碩士，研究方向：憲法行政法及國家安全法。