基層治理視角下精準(zhǔn)扶貧識別機制的實踐困境探析*

向海霞

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

基層治理視角下精準(zhǔn)扶貧識別機制的實踐困境探析*

向海霞

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

精準(zhǔn)扶貧是我國新時期扶貧工作的重要機制，主要由精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個部分構(gòu)成，其中精準(zhǔn)識別是前提和基礎(chǔ)，關(guān)系著聯(lián)動幫扶、貧困戶進(jìn)入退出機制以及效績考核的精確性。隨著精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)單位的下沉，精準(zhǔn)識別的展開最終將依托于基層政府實施。由于基層治理陷入了政府主導(dǎo)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與民主自治村務(wù)相沖突的“怪圈”，識別機制也出現(xiàn)異化，發(fā)生偏離，最終導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧沒有產(chǎn)生理論設(shè)想的結(jié)果。當(dāng)前不應(yīng)只是思考如何在村民自治制度的框架下更好地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，更應(yīng)注重如何在精準(zhǔn)扶貧的形勢下構(gòu)建村民自治。

精準(zhǔn)扶貧；識別機制；基層治理

一、引言

改革開放至今，我國成為全球第一個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的國家。在實現(xiàn)了大規(guī)模脫貧后，我國目前的貧困形勢主要表現(xiàn)為貧困人口點狀分布、致貧原因復(fù)雜化、貧困需求多樣化和返貧不確定化等。傳統(tǒng)的粗放式扶貧早已不能夠適應(yīng)新的時代局勢。2013年12月18日，《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的通知(中辦發(fā)〔2013〕25號)中明確提出創(chuàng)建精準(zhǔn)扶貧機制。根據(jù)該文件，精準(zhǔn)扶貧是指通過貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)。“精準(zhǔn)”的首要任務(wù)是精準(zhǔn)識別貧困對象，然后準(zhǔn)確分析致貧原因，分類制定幫扶措施，最終實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。

隨著精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)單位不斷下沉，基層政府成為精準(zhǔn)識別工作的直接承擔(dān)者，因此基層治理工作在很大程度上影響著精準(zhǔn)扶貧識別機制。本文根據(jù)湖北省各貧困縣的實地調(diào)研資料，以基層治理與精準(zhǔn)識別機制的相互作用為切入點，深入分析基層治理結(jié)構(gòu)下精準(zhǔn)識別機制實際運行中的困境。并對其背后的原因進(jìn)行實證探析，為規(guī)范基層治理下的精準(zhǔn)識別機制提出初步建議，以期為精準(zhǔn)扶貧工作地有效開展提供些許思路。

二、識別機制的制度缺陷

(一)指標(biāo)規(guī)模與實際規(guī)模不符

多地進(jìn)行精準(zhǔn)識別時采取規(guī)?？刂?，即將扶貧指標(biāo)自上而下逐級分解到行政村。①這種四級網(wǎng)絡(luò)較為合理，但由于運作層級過多，貧困信息多級傳遞，易造成信息失真，在層級利益、指標(biāo)考核等形勢下容易滋生腐敗。加之上級政府無法細(xì)致了解各貧困戶的具體情況，使得瞄準(zhǔn)精度大大降低，難以真正合理分配扶貧資源。甚至一些地方為了獲得更多扶貧資源便多報虛報，這都大大降低了精準(zhǔn)扶貧的精度。如何將“層級式”縱向識別與“參與式”橫向識別相結(jié)合是當(dāng)前精準(zhǔn)識別工作的重點。

(二)貧困戶界定標(biāo)準(zhǔn)不盡合理

根據(jù)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，以2013年農(nóng)民人均純收入2736元(相當(dāng)于2010年2300元不變價)的國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)作為精準(zhǔn)識別的標(biāo)準(zhǔn)，在實踐運行中存在不合理之處。少部分地區(qū)嚴(yán)格以收入為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精準(zhǔn)識別，因病致貧、因?qū)W致貧等便會被過失排斥在幫扶對象之外。同時，收入摸底工作的開展十分困難，老官廟村②的金主任說到“種了幾畝地多少收入，家里有無家禽，打工、養(yǎng)老金、低保金收入全部都要算進(jìn)去等”，這些事務(wù)瑣碎繁雜，準(zhǔn)確計算相當(dāng)困難。而且很多農(nóng)戶知識水平有限，平時不記賬，也不清楚家庭的具體收支狀況。

大部分地區(qū)未嚴(yán)格采用收入標(biāo)準(zhǔn)，將疾病、上學(xué)等因素綜合考慮。綜合標(biāo)準(zhǔn)識別一是解決了收入摸底的難題，二是使精準(zhǔn)識別與當(dāng)?shù)貙嶋H相聯(lián)系。但也會導(dǎo)致識別標(biāo)準(zhǔn)主觀化，這對主導(dǎo)或承擔(dān)精準(zhǔn)識別的人員數(shù)據(jù)處理能力和為政清廉程度是一大考驗。值得深思的是某些地區(qū)還借助道德標(biāo)準(zhǔn)，將懶惰、沾染不良嗜好的貧困人口排斥在外。

(三)建檔立卡的周期性與貧困實況的動態(tài)性之間的矛盾

國務(wù)院扶貧辦要求建檔立卡每年更新，以實現(xiàn)貧困對象的動態(tài)管理，但卻忽視了落實的難度：駐村干部每年挨家挨戶進(jìn)行調(diào)查，進(jìn)行收入摸底，以此保證扶貧信息的準(zhǔn)確持續(xù)更新。這需要大量的資金支持，但扶貧資金有限，因此，一些臨界群體時常“被脫貧”。

建檔立卡的周期性不能實時應(yīng)對突發(fā)致貧的情況。湖北省襄陽市南漳縣2016年因突發(fā)洪水災(zāi)害，直接經(jīng)濟損失超過380萬元。原本的臨界農(nóng)戶受災(zāi)后符合精準(zhǔn)扶貧的各項標(biāo)準(zhǔn)，但由于建檔立卡工作的周期性，這些農(nóng)戶無法被及時納入，只能依靠其他幫扶措施進(jìn)行臨時性救濟。實際上若考慮建檔立卡工作的成本，其周期不論多短，都會受到臨時性貧困的沖擊，對精準(zhǔn)識別產(chǎn)生影響。

(四)維穩(wěn)思想和政績考核體制容易導(dǎo)致貧困對象識別不合理

開展精準(zhǔn)扶貧主要形式之一是依托政治動員的政府調(diào)控，將經(jīng)濟責(zé)任制引入到政治生活，并刺激政治過程，此模式效率高，見效快。但一些扶貧干部在上級壓力性的考核指標(biāo)下采取見效迅速卻治標(biāo)不治本的扶貧方式，極容易導(dǎo)致“返貧”問題。而沒有政績考核體制的約束，又難以激發(fā)各方參與扶貧工作的積極性。如何在績效考核體制下平衡激勵機制與壓力逆反現(xiàn)象也值得深度探討。

維穩(wěn)工作是官員政績考核的一大重點。在將精準(zhǔn)扶貧提高到當(dāng)前如此高的地位時，難免會出現(xiàn)拿資源換穩(wěn)定的現(xiàn)象。如今上訪渠道的簡易化、多元化為老百姓提供了更多向上級表達(dá)訴求的渠道，也加劇了基層行政人員的危機意識。于是，扶貧資源就成為官員安撫上訪者的“奶嘴”。這種現(xiàn)象不僅擾亂了扶貧資源的正常配置，扭曲了扶貧資源的外部形象，同時也助長了民眾“等、靠、要”的思想。

三、基層治理影響精準(zhǔn)識別

(一)熟人社會運作機理的雙重矛盾

精準(zhǔn)扶貧工作中村委會和村內(nèi)民主評議對識別扶貧對象意義重大。民主評議的本質(zhì)是通過熟人社會的運作模式監(jiān)督精準(zhǔn)識別。因為日常交往中才能真正了解申請農(nóng)戶的真實生活狀況，但毫無疑問熟人社會的運作不可避免存在惡意排斥和變味的人情消費。惡意排斥指主導(dǎo)或者承擔(dān)精準(zhǔn)識別的人員為私利優(yōu)親厚友或以扶貧資源作為人情關(guān)系的賦予，假公濟私，主觀分配。人情消費是農(nóng)村普遍存在的巨大負(fù)擔(dān)，親屬關(guān)系走動最大的就是人情往來，貧困戶也不得不順從習(xí)俗走人情，這加大了貧困家庭的經(jīng)濟壓力，而一旦貧困戶因貧拒絕人情支付，就會被貧困之外的人情隔離，不斷被邊緣化。

(二)反向歧視問題與臨界農(nóng)戶的識別

扶貧領(lǐng)域的反向歧視問題，主要針對兩類群體而言：一是懶惰、有不良嗜好的人。他們被納入扶貧對象，村民難免有異議，甚至導(dǎo)致好吃懶做、依賴政府成為風(fēng)氣。雖然政策問題不能搞一刀切，但中央政府一旦設(shè)置例外就會被地方無限利用，甚至導(dǎo)致整個政策目的落空，因此兩害相權(quán)取其輕。目前的制度是最容易也最有效在全國內(nèi)實行。村民的不平衡心理需靠一般扶貧的提高去消除。二是亞貧困戶。在精準(zhǔn)識別中最困難的是識別貧困標(biāo)準(zhǔn)附近的一般貧困農(nóng)戶。作為脫貧措施的村集體經(jīng)濟的發(fā)展以及村集體公共設(shè)施的普惠要么指向富人、能人，要么指向包括貧困戶在內(nèi)的所有人，當(dāng)亞貧困戶無法享受到政策優(yōu)惠時，可能產(chǎn)生對精準(zhǔn)扶貧戶的反向歧視。值得欣慰的是，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)目前精準(zhǔn)扶貧強調(diào)穩(wěn)定、逐步提高收入，相應(yīng)幫扶措施是政策兜底，所以精準(zhǔn)扶貧戶的生活水準(zhǔn)不會大幅度超過亞貧困戶，所以該群體的反向歧視趨向尚不太明顯，但在今后的扶貧工作中可能會成為棘手問題，應(yīng)有所準(zhǔn)備。

(三)村委會功能異化，村民自治虛化

扶貧是一種資源的外部輸入，本身就意味著自治的淡化。政治和經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)在領(lǐng)導(dǎo)人的層面體現(xiàn)明顯，但民眾卻鮮有人關(guān)心。政治是經(jīng)濟資源分配的一個渠道，經(jīng)濟利益本應(yīng)通過政治博弈決定資源歸屬，當(dāng)政治不能決定經(jīng)濟資源分配時，百姓便對政治沒有訴求。按照村委會組織法的設(shè)定，村委會僅僅是一個執(zhí)行機構(gòu)，真正的民主機構(gòu)是村民代表大會和村民會議。但調(diào)研顯示，村民代表大會舉辦多是為了公開村務(wù)以平息民怨。村民會議發(fā)揮不了作用，只能由村委會來承擔(dān)資金分配的責(zé)任，而老百姓往往又不相信村委會，陷入惡性循環(huán)。此外由于政府主導(dǎo)長期主導(dǎo)扶貧工作，村民凡事都想找政府，依賴心理嚴(yán)重，自治能力已然渙散。所以當(dāng)下的解決思路不是用村民自治的框架去推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，而是在精準(zhǔn)扶貧的新形式下構(gòu)建積極有序的村民自治。

(四)精英外流與精英俘獲影響精準(zhǔn)識別

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，城市化與工業(yè)化成為勢不可擋的趨勢，外出務(wù)工成為大量青壯年勞動力的首要選擇。首先，勞動力的大量流失導(dǎo)致了村民代表大會的參會代表缺乏廣泛性和代表性，無法真正的反映民意。其次，開發(fā)式扶貧需要發(fā)動貧困標(biāo)準(zhǔn)下具備勞動能力的農(nóng)村人口，人才外流造成很多到戶發(fā)展項目無法落實。最后，村莊空心化也導(dǎo)致了參與村民代表大會代表和村兩委之間權(quán)力不對等，村兩委和留在村莊的少部分精英群體的力量過強，村民監(jiān)督形同虛設(shè)，必然會出現(xiàn)精英捕獲現(xiàn)象③以及扶貧資源的不合理分配。

(五)駐村扶貧干部工作隊效果不佳

扶貧干部具有村莊治理者和國家扶貧代理人的雙重身份，但其制定政策時較少從基層治理角度出發(fā)。扶貧是一個漫長的過程，實現(xiàn)長效脫貧，需要大量的時間和精力，而不少駐村干部認(rèn)為扶貧工作見效慢、壓力重大而工資待遇有限，工作的積極性和主動性不高。扶準(zhǔn)扶貧強調(diào)產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧等綜合扶貧措施都需要扶貧干部積極主動地爭取資源。此外，駐村干部選派面臨困境。從年齡結(jié)構(gòu)來看，思想活躍的年輕干部和經(jīng)驗老道的老干部沒有起到互相補充的作用。從扶貧工作來看，一對一的幫扶效果顯著，但幫扶主體之間存在交流不足的問題。

四、結(jié)語

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)，但因種種原因，精準(zhǔn)識別機制在實踐中面臨諸多挑戰(zhàn)。建立多維的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)；將“層級式”縱向識別與“參與式”橫向識別相結(jié)合；克服熟人社會運作機理的現(xiàn)實難題；結(jié)合其他國家?guī)头龃胧?，解決反向歧視問題；在精英俘獲和精英流失的現(xiàn)狀下積極引導(dǎo)精英回流等，這都是可采取的措施。但當(dāng)前最重要的不是要根據(jù)現(xiàn)行的村莊現(xiàn)狀來推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，而是要利用當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的大趨勢重構(gòu)村莊治理體系，倒逼基層政府體制改革。

[注釋]

①2014年2月國務(wù)院扶貧辦在<扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案>中提出的逐級指標(biāo)分配法.

②調(diào)研地之一，湖北省南漳縣確定的精準(zhǔn)扶貧村.

③邢成舉，李小云.<精英俘獲與財政扶貧項目目標(biāo)偏離的研究>將其定義為：“精英俘獲更具體地指精英對發(fā)展資金和項目信息和發(fā)言權(quán)的控制，發(fā)展資金和發(fā)展項目偏離既定目標(biāo)，扶貧資金和項目的利益絕大部分為社區(qū)或是村莊內(nèi)的精英獲取.”

[1]唐麗霞等.精準(zhǔn)扶貧機制實施的政策和實踐困境[J].貴州社會科學(xué)，2015，5(5).

[2]鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2014(6).

[3]葛志軍，邢成舉.精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實踐困境及其原因闡釋[J].貴州社會科學(xué)，2015，5(5).

[4]李鹍，葉興建.農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧：理論基礎(chǔ)與實踐情勢探析[J].福建行政學(xué)院學(xué)報，2015(2).

*2016年大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目(201610520053)號項目。

F323.8

A

2095-4379-(2017)32-0055-02

向海霞(1997-)，女，四川廣安人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，本科生，2016年大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目201610520053號項目負(fù)責(zé)人。